I OSK 3842/18

I OSK 3842/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Wr 792/17 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2018-06-13
I OZ 253/18 - Postanowienie NSA z 2018-03-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 121 poz 770
art. 9 ust. 2b
Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 792/17 w sprawie ze skargi A.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa nieodpłatnie z mocy prawa mienia po przedsiębiorcy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.F. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 792/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa nieodpłatnie z mocy prawa mienia po przedsiębiorcy oddalił skargę.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 9 ust.2b i ust.2j w zw. z art. 9 ust. 2a, 21 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym – stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 2016 r. przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] nieodpłatnie z mocy prawa mienia pozostałego po przedsiębiorcy o firmie "[...] " Sp. z o.o. w [...] (ul. [...]), uznanego za wykreślony z rejestru sądowego (zamkniętego) prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla [...], [...] Wydział Gospodarczy o numerze [...], tj.
1) prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem, który wpisany został do rejestru zabytków pod [...], położonej na terenie Gminy [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obręb [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...],
2) prawo własności nieruchomości niezabudowanej, na której znajduje się park, który został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], położonej na terenie Gminy [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] obręb [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...].
Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu I instancji, od powyższej decyzji odwołanie wniosła A.F. – Prezes Zarządu "[...] " Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika z wnioskiem o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji. Jednocześnie pełnomocnik zakwestionowała prawidłowość doręczeń jakichkolwiek pism, decyzji czy postanowień zainteresowanej A.F.
Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: SKO), po rozpatrzeniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego – umorzyło postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy zawsze podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa.
Kolegium stwierdziło, że z ustaleń organu I instancji jak i jego ustaleń wynika, że "[...] " Sp. z o.o. była wpisana do rejestru handlowego. Ustawą z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym utworzony został Krajowy Rejestr Sądowy (zwany dalej: KRS). Ustawa o KRS weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. Wymienioną ustawą uregulowano sytuację prawną podmiotów podlegających obowiązkowi wpisu do KRS. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, podmiot podlegający zgodnie z przepisami ustawy obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców, wpisany do ewidencji działalności gospodarczej lub do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, jest obowiązany do złożenia wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców.
Kolegium oceniło, iż bezspornym jest, że "[...] " Sp. z o.o. nie jest i nigdy nie była wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego.
Zgodnie z art. 9 ust. 2a ww. ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r., podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do KRS, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r.
W tych okolicznościach z dniem 1 stycznia 2016 r. A.F. – Prezes Zarządu utraciła prawo reprezentowania wykreślonej z rejestru Spółki, gdyż Spółka ta z dniem 1 stycznia 2016 r. utraciła swój byt prawny – przestała istnieć.
Zatem A.F. jako były Prezes Zarządu spółki "[...] " Sp. z o.o. nie jest uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...], w imieniu nieistniejącej osoby prawnej "[...] " Sp. z o.o.
Pełnomocniczka A.F., wezwana przez organ odwoławczy do wykazania interesu prawnego swojej mocodawczyni w niniejszym postępowaniu wskazała, że A.F. opiera swój interes prawny na fakcie powołania jej do zarządu spółki i jako jej prezes w dniu [...] kwietnia 1996 r. dokonała zakupu opisanych na wstępie nieruchomości położonych we wsi [...], a zakup i prace remontowe dokonane na nieruchomościach były finansowane w dużej mierze z wkładów wniesionych do "[...] " Sp. z o.o. przez A.F. Podstawę prawną, z której wynika interes prawny A.F. stanowi art. 140 oraz art. 64 K.c. oraz art. 21 Konstytucji RP o prawie własności i jego ochronie, ponadto pełnomocnik powołała się na art. 286 k.s.h., zgodnie z którym w przypadku likwidacji sp. z o.o. pozostały majątek po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli jest dzielony pomiędzy wspólników spółki.
W ocenie SKO, A.F. odwołuje się od decyzji jako wspólnik Spółki, który finansował zakup i remonty nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, formalnej, zgodniej z przepisami kodeksu spółek handlowych likwidacji firmy "[...] " sp. z o.o. nie przeprowadzono, a Spółka ta nie została wykreślona z rejestru po przeprowadzeniu formalnej likwidacji lecz na podstawie art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.
Kolegium także wskazało, że to czy dana osoba ma przymiot strony w danym postępowaniu administracyjnym, należy ustalić posługując się kategorią interesu prawnego określoną w akt 28 k.p.a. wskazującą na materialnoprawną podstawę jego istnienia. Decyduje o tym istnienie konkretnej normy prawnej w przepisach materialnego prawa publicznego, a w szczególności przepisach prawa administracyjnego. Według organu, jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć odwołująca się A.F. w uchyleniu określonej decyzji. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej.
Powołane przez pełnomocnika odwołującej przepisy art. 140 praz art. 64 K.c. jak i art. 21 Konstytucji RP wskazują co najwyżej na interes faktyczny A.F., która nigdy nie była właścicielką nieruchomości stanowiących własność Spółki "[...] " Sp. z o.o., tj. osoby prawnej a nie jej osobistą własność. Ponadto, skoro nie było likwidacji Spółki, w oparciu o przepisy kodeksu spółek handlowych, to nie może mieć w stosunku do A.F. jako wspólnika Spółki "[...] " Sp. z o.o. zastosowania art. 286 k.s.h.
Skargę na powyższą decyzję złożyła A.F.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie stronie, co oznacza że brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania, w przypadku gdy odwołanie wniesie podmiot, któremu przymiot strony nie przysługuje. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może przejąć rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji na żądanie podmiotu, któremu przymiot strony nie przysługuje, nawet w sytuacji, gdy brał on udział w postępowaniu przed organem stopnia podstawowego i doręczona została mu decyzja tego organu. Organ odwoławczy obowiązany jest bowiem każdorazowo dokonać oceny, czy jednostka żądająca ponownego rozstrzygnięcia w postępowaniu drugoinstancyjnym ma status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku też konieczności badania i oceny interesu prawnego stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
W badanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2016 r., przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...], prawa własności nieruchomości (opisanych na wstępie) przysługujących uprzednio Spółce "[...] " sp. z o.o. z/s w [...], która utraciła swój byt prawny z dniem 1 stycznia 2016 r. poprzez uznanie za wykreśloną z Krajowego Rejestru Sądowego.
Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 9 ust. 2b i ust. 2j w zw. z art. 9 ust. 2a, 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. Ne 121, poz. 770 ze zm.).
Zgodnie z art. 9 ust. 2a powołanej ustawy podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Na mocy art. 9 ust. 2b z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a, zaś prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. W myśl art. 9 ust. 2i ustawy, nabycie przez Skarb Państwa zgodnie z ust. 2b własności nieruchomości albo użytkowania wieczystego stwierdza, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W postępowaniach dotyczących mienia i zobowiązań, o których mowa w ust. 2b, oraz w innych sprawach dotyczących gospodarowania tym mieniem Skarb Państwa jest reprezentowany przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, właściwego ze względu na ostatnią siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 2a.
W trakcie trwania postępowania administracyjnego Starosta [...] wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] o informację, czy "[...] " sp. z o.o. z/s w [...] przy ul. [...] wpisana dotychczas do rejestru sądowego prawdopodobnie pod nr [...] złożyła wniosek o wpis do KRS przed dniem 31 grudnia 2015 r. i czy uzyskała taki wpis. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego udzielił odpowiedzi, że A. sp. z o.o. z/s w [...], [...], nie złożyła wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, co oznacza, że z dniem 1 styczna 2016 r. takie podmioty uznaje się za wykreślone.
Na tej podstawie oraz z pozostałych materiałów sprawy, w ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że "[...] " sp. z o.o. z/s w [...] z dniem 1 stycznia 2016 r. utraciła swój byt prawny poprzez uznanie jej za wykreśloną z KRS. Dodatkowo fakt ten potwierdza pismo Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. skierowane do Urzędu Miasta [...], w którym informuje się, że akta rejestrowe podmiotu [...] sp. z o.o. - [...], wpłynęły do tamtejszego Sądu w dniu [...] marca 2000 r., i dla powyższej spółki nadano nowy nr rejestrowy – [...], zaś akta rejestrowe tej spółki znajdują się w zasobach archiwalnych sądu.
W świetle powyższego, wskazał Są, skoro Spółka "[...] " sp. z o.o. została uznana za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r., to oznacza, że wygasły także wszelkie prawa wspólników w majątku likwidacyjnym Spółki, a jedynym podmiotem będącym stroną postępowania stał się Skarb Państwa reprezentowany przez starostę (art. 9 ust. 2j Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym). Zdanie drugie tego przepisu wyraźnie wykluczyło istnienie interesu prawnego wspólników do udziału w majątku likwidacyjnym wskazując, że prawa ich wygasły z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru, tj. z dniem 1 stycznia 2016r.
Zatem po stronie byłych wspólników istnieje tylko i wyłącznie interes faktyczny, który nie jest tożsamy z interesem prawnym – mającym źródło w istnieniu normy prawa materialnego, która stanowiłaby podstawę roszczenia. Istnienie natomiast przepisu art. 9 ust. 2b zdanie drugie powołanej ustawy, jednoznacznie pozbawia tego prawa wspólników takiej spółki.
W ocenie Sądu, rozwiązanie takie nie jest niekonstytucyjne, jak podnosi to skarżąca, zważywszy na fakt że ustawodawca stworzył dotychczasowym spółkom możliwość przerejestrowania się do KRS w okresie od 2001 r. do 31 grudnia 2015 r. Kilkunastoletni okres na przerejestrowanie był wystarczający na uporządkowanie sytuacji prawnej spółki, co w konsekwencji przełożyłoby się także na interesy jej wspólników.
Sąd podkreślił, ze nie są słuszne zarzuty naruszenia prawa własności, którego ochronę przewidują art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, ponieważ ochrona ta doznaje ograniczeń, które mogą być usprawiedliwione przepisami prawa. Tak właśnie jest w badanej sprawie. Wprowadzenie takich uregulowań jest zgodne także z przepisami unijnymi w zakresie koordynacji gwarancji, jakie są wymagane w państwach członkowskich od spółek dla ochrony interesów zarówno wspólników, jak i osób trzecich w zakresie tworzenia, funkcjonowania a także zmiany jej kapitału.
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi brak legitymacji odwoławczej skarżącej i brak było podstaw do prowadzenia postępowania odwoławczego w pełnym zakresie. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowo organ odwoławczy stwierdził bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych i umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A.F.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
I. art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2, 20, 21 oraz 64 Konstytucji RP — polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pomimo ciążącego prawnego obowiązku (wynikającego wprost z art. 134 § 1 p.p.s.a.) skontrolowania wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzji pod kątem ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji, nie dokonał tej kontroli w sposób należyty, a tym samym wadliwie nie dostrzegł zaistnienia wady prawnej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co jednocześnie poskutkowało naruszeniem przez WSA w toku postępowania sądowoadministracyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie wskazanych w zarzucie przepisów wiąże się przede wszystkim z faktem, że art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, stanowiący materialną podstawę decyzji organu I instancji jest przepisem niezgodnym z normami prawnymi wynikającymi z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przede wszystkim z art. 21 Konstytucji RP przewidującym ochronę własności, a także z art. 2, 20 oraz 64 Konstytucji RP.
Mając na względzie fakt, ze podstawa prawna decyzji wydanej przez Starostę Kłodzkiego jest niezgodna z przepisami ustawy zasadniczej, należy stwierdzić, że decyzja wydana przez organ I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym jest ona obarczona wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu powoduje, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja administracyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że organy administracji publicznej wskutek swojego działania wydały decyzje administracyjne z naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej 6 oraz 7 k.p.a., jednocześnie naruszając przy tym art. 8 k.p.a. zgodnie, z którym organy administracyjne powinny działać w sposób budzący zaufanie.
II. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 9 k.p.a. - poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu do zarzutów wskazanych w skardze przez stronę skarżącą - tj. do zarzutu naruszenia art. 9 kp.a. (tj. zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom) w zw. z art. 7b k.p.a. wskutek braku udzielenia przez organ pierwszej jak i drugiej instancji informacji na pismo pełnomocnika z dnia [...].08.2017 r. skierowane do Starosty [...], związane z wyjaśnieniem rozbieżności co do podanego w decyzji Starosty nr [...] spółki oraz zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez niedostarczenie stronie pisma Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2017 r. pozwalającego na zapoznania się z jego treścią.
III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. powiązaniu z art. 28 k.p.a. - polegającego na naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej w wyniku wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wadliwie nie dostrzegając zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jednocześnie odmówił stronie skarżącej ochrony jej interesu prawnego, podzielając tym samym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który stwierdził bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych i umorzył postępowanie odwoławcze.
Zgodnie z twierdzeniem SKO, skarżąca nie miała w toku postępowania interesu prawnego, przez co tym samym nie mogła zostać uznana za stronę postępowania.
Mając na względzie powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
Ponadto, zwróciła się o skierowanie - na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 9 ust. 2b Ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. Dodatkowo wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się skuteczne.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania ujęte w pkt I i II skargi kasacyjnej. Ich treść oraz uzasadnienie odnoszą się do decyzji organu I instancji, a zatem decyzji merytorycznej, mającej swoje oparcie w art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, który stanowi, że z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a, zaś prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru.
Decyzja ta nie była przedmiotem sprawy kontrolowanej przez Sąd. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Sięgając do ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę odrębną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019r., sygn. akt II FSK 2669/18; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2746/16; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt I FSK 1721/16).
Używając sformułowania "w granicach danej sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Oznacza to, że dokonując kontroli legalności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, Sąd pierwszej instancji nie może jednocześnie dokonać kontroli legalności decyzji wydanej przez organ I instancji. Sprawy te nie zachowują tożsamości, różna jest ich podstawa prawna i przedmiot. Kontrola legalności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze ograniczona jest zatem do oceny, czy organ miał, wynikające z przepisów prawa i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, podstawy do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Kontroli legalności decyzji opartej o przepis art. 9 ust. 2 b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, Sąd pierwszej instancji mógłby dokonać jedynie po wniesieniu przez uprawniony podmiot skargi na tę decyzję (po wyczerpaniu trybu przewidzianego przepisami k.p.a. i p.p.s.a.). Z tych przyczyn uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w pkt I i II skargi kasacyjnej dotyczą decyzji wydanej poza granicami sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji, NSA uznał je za niezasadne.
Zasadny jest natomiast zarzut ujęty w pkt III skargi kasacyjnej, naruszenia art. 28 kpa, mimo jego częściowo błędnego sformułowania.
Problemem istotnym w niniejszej sprawie, jest to czy wspólnikowi spółki przysługuje przymiot strony w sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 9 ust. 2i ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym rejestrze Sądowym.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd odmawiający przymiotu strony wspólnikom spółek nieprzerejestrowanych. Sądy powoływały się przepis art. 9 ust. 2b ustawy na mocy którego prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 marca 2018 r. II SA/Ke 43/18)
Art. 9 ust. 2b zdanie trzecie ww. ustawy został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt P 13/18 (Dz.U.2019, poz. 2421) z dniem 17 grudnia 2019 r. i w tym kontekście należało rozważyć przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 9 ust. 2 b ustawy.
Zgodnie z tym przepisem mienie spółki z dniem 1 stycznia 2016 r. staje się nieodpłatnie własnością Skarbu Państwa a sama spółka ulega likwidacji. Przesłanką nabycia mienia jest nieprzerejestrowanie spółki do Krajowego Rejestru Sądowego w zakreślonym ustawą terminie. Organem, który wydaje decyzję w tym przedmiocie jest starosta właściwy z uwagi na miejsce położenia nieruchomości.
Odpowiedzi wymaga zatem pytanie, komu można przypisać przymiot strony w powyższym postępowaniu kończącym się orzeczeniem o nabyciu uprawnień majątkowych likwidowanej spółki przez Skarb Państwa. Teza że jest nim jedynie beneficjent powyższej decyzji nie znajduje uzasadnienia zarówno na podstawie przepisów procedury administracyjnej , jak i przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 28 kpa interes prawny strony należy wywodzić z przepisów prawa materialnego.
Dla oceny interesu prawnego byłego wspólnika zasadnicze znaczenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma norma zawarta w przepisie art. 9 ust. 2b ustawy.
Nie budzi wątpliwości, że przeniesienie prawa własności nieruchomości dotychczas będącej własnością spółki na rzecz Skarbu Państwa godzi w prawa majątkowe wspólników spółki, którym, w przypadku likwidacji spółki, prawa te by przysługiwały. Interes prawny wspólników będzie się wyrażał m.in. w prawie do kwestionowania braku złożonego wniosku o przerejestrowanie spółki, w prawie do oceny czy nieruchomości przechodzące na rzecz Skarbu Państwa istotnie były własnością spółki (szczególnie w sytuacji gdy do tych praw były zgłoszone jakiekolwiek roszczenia). Nie sposób wykluczyć sytuacji gdy wydający w danej sprawie decyzję starosta błędnie uzna, że nieruchomość stanowiła własność spółki i -bez możliwości kwestionowania takiego rozstrzygnięcia przez wspólników - stwierdzi przejście własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa.
Za uznaniem, ze byłym wspólnikom spółki przysługuje na mocy art. 9 ust. 2 b ww. ustawy interes prawny wskazuje również fakt, że zmienia on sytuację prawną wspólników. Decyzja ta ma charakter wywłaszczeniowy pozbawia bowiem majątku wspólników spółki. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
W przypadku wywłaszczenia o którym jest mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) byłemu właścicielowi służą wszelkie prawa strony, łącznie z prawem kwestionowania decyzji w postępowaniu administracyjnym jak i sądowo-administracyjnym, a także prawo do odszkodowania. Zróżnicowanie podmiotów wywłaszczanych wynikające z różnych podstaw prawnych, w jednym przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami w drugim przypadku ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS nie znajduje uzasadnienia wobec brzmienia art. 32 Konstytucji.
Kolejnym przykładem zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów jest zestawienie przepisów art. 9 ust. 2b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KRS z art. 82 Kodeksu spółek handlowych. Art. 9 ust. 2b ustawy, odmiennie od art. 82 KSH pozbawia wspólników spółki wykreślonej z rejestru prawa do kwestionowania własnych uprawnień do udziału w majątku likwidacyjnym spółki. Należy podkreślić, że to wspólnicy spółki wyposażyli ją w majątek, wnosząc do niej wkłady.
Poczynione wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że byli wspólnicy spółki mają interes prawny w tym, aby weryfikować ustalenia Starosty co do zakresu majątku przypadającego Skarbowi Państwa na dzień 1 stycznia 2016 r.
Mając zatem na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym status strony wynika z art. 28 kpa w powiązaniu z art. 9 ust. 2b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, na podstawie art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.