I OSK 383/22

I OSK 383/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1028/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-07
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 1 ust. 1a, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 2
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.R., Z.W., M.K., M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1028/21 w sprawie ze skargi E.R., Z.W., M.K., M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 7 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1028/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.R., Z.W., M.K. i M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku została złożona E.R., Z.W., M.K. i M.K. Wymieniony wyżej wyrok zaskarżyli w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 § 1 i § 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa poprzez niedokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, na skutek nieodniesienia się do zarzutów skargi, niezbadanie stanu prawnego obowiązującego w dniu wejścia w życie umowy granicznej z 1951 r., zignorowanie zasady równości obywateli RP wobec prawa, sporządzenie uzasadnienia w sposób niezrozumiały w zakresie zarzutu nieprzeprowadzenia przez ministra dowodów żądanych przez stronę, oparcie wyroku nie na źródłach prawa, a na elementach pozaprawnych - tj. uzasadnieniu wyroku TK z 2001 r. - nieodnoszących się do aktualnego stanu prawnego, oraz w wyniku niezgodnego z prawdą twierdzenia, że wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia, podczas gdy nie wyjaśnione zostały okoliczności podstawowe - a to - nie ustalono nawet stanu prawnego obowiązującego w dniu wejścia w życie umowy granicznej z 1951 r.,
2. art. 145 §1 lit 1 pkt b) ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi na decyzje ministra pomimo nieustalenia przez ministra całokształtu prawnych okoliczności sprawy i na skutek nieustalenia ich przez sąd, a to:
- nieuwzględnienie faktu, że reformy rolnej dokonano przed ustaleniem granic polsko radzieckich, co w konsekwencji - przyjmując tok rozumowania ministra - musiałoby prowadzić do wniosku, że reformę rolną przeprowadzono także na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w konsekwencji zaś, że za nieruchomości przekraczające normy obszarowe przewidziane dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej także jako: dekret PKWN lub dekret PKWN o reformie rolnej) rekompensata nie należy się żadnemu z wnioskodawców, podczas gdy tak nie jest,
- nieuwzględnienie faktu, że obowiązująca w okresie wprowadzenia dekretu PKWN o reformie rolnej Ustawa Konstytucyjna (Konstytucja) z dnia 23 kwietnia 1935 r. (dalej także jako: Konstytucja z 1935 r.) nie przewidywała ani możliwości wywłaszczenia na cele inne niż przewidziane w ustawie, ani wywłaszczenia bez odszkodowania (art. 81 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r, w zw., z art. 99 Ustawy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r.), przewidywała
zaś, że żaden akt ustawodawczy nie może stać w sprzeczności z Konstytucją (art. 49 ust. 2) wskazując, że aktami ustawodawczymi są ustawy i dekrety Prezydenta RP (art. 49 ust. 1) - nie były zaś nimi dekrety PKWN,
- nieuwzględnienie faktu, że w dniu wejścia w życie umowy pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r. (dalej także jako: umowa graniczna z 1951 r.), a więc w dniu 5 czerwca 1951 r., dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie mógł być w żadnym razie uważany za prawo w świetle obowiązujących ww. przepisów Konstytucji, o legalizacji bezprawia nim wprowadzonego można zaś mówić dopiero od wejścia w życie "konstytucji stalinowskiej" - Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r., tj. od dnia 23 lipca 1952 r.,
- w konsekwencji - nieuwzględnienie faktu, że zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem E.S. był de iure właścicielem nieruchomości w dniu wejścia w życie umowy pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r. (dalej także jako: umowa z 1951 r. lub umowa graniczna z 1951 r.),
3. art. 145 § 1 lit 1 pkt b) ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 6 i art. 7 kpa poprzez oddalenie skargi na decyzję ministra pomimo rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o pozaprawną okoliczność uszczuplenia praw dekretem PKWN, pomimo, że ustawa przesłanki takiej nie wprowadza, oraz pomimo faktu, że rozstrzygnięcie oparto jedynie na podstawie fragmentu stanu prawnego, nie zaś, wszystkich odnoszących się do zagadnienia norm prawa,
4. art. 145 § 1 lit 1 pkt b) ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 8 § 1 i § 2 kpa poprzez oddalenie skargi na decyzję ministra, pomimo, że rozstrzygnięcie o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty wydano w stanie faktycznym, w którym rekompensaty były przyznawane, tj. co do nieruchomości położonych na obszarze objętym umową graniczną z 1951 r., a także - poprzez odniesienie prawa do rekompensaty do dekretu PKWN pomimo, że dekret PKWN nie stanowi podstawy do odmowy prawa do rekompensaty dla osób, które pozostawiły nieruchomości poza granicami RP na obszarze innym niż objęty umową graniczną z 1951 r. - a przyjęcie koncepcji ministra powodowałoby, że musiałby taką podstawę stanowić dla całych Kresów Wschodnich,
5. art. 145 § 1 lit 1 pkt b) ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 136 kpa, poprzez oddalenie skargi pomimo nieprzeprowadzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dodatkowego postępowania dowodowego, tj. niezebrania i nieprzedstawienia informacji (z rejestru, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami rzeczypospolitej Polskiej - dalej także jako ustawa z 2005 r.) o liczbie zakończonych przyznaniem rekompensaty postępowań dotyczących nieruchomości położonych na obszarze objętym umową graniczną z 1951 r. oraz niezebranie i nieprzedstawienie informacji o liczbie spraw załatwionych pozytywnie przez Wojewodę Dolnośląskiego i inne organy dotyczących nieruchomości o powierzchni przekraczającej normy obszarowe z dekretu PKWN,
6. art. 145 §1 lit 1 pkt b) ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez oddalenie skargi na skutek braku uzasadnienia prawnego twierdzenia sądu, że właściciel nie był nim w chwili wejścia w życie umowy granicznej z 1951 r., podczas gdy próba uzasadnienia prawnego, a to odniesienie się do obowiązującego w dniu wejścia w życie umowy granicznej z 1951 r. stanu prawnego musiałaby spowodować przyjęcie, że właściciel nieruchomości był nim w dniu wejścia w życie umowy granicznej z 1951 r.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, a to:
7. naruszenie art. 1 ust. 1a w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. i art. 190 ust.1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że jedynie opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w trybie umowy z 1951 r. przez właściciela daje jego spadkobiercom prawo do rekompensaty, podczas gdy ustawa wskazuje, że prawo do rekompensaty przysługuje także gdy właściciel lub jego spadkobiercy nie mogli na byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powrócić, zaś wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.10.2012 r., SK 11/12 wskazuje, że uprawnieni nie musieli zamieszkiwać w dniu 1.09.1939 r. na byłym terytorium Polski,
8. naruszenie art. 1 ust. 1a w zw. z art. 2 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. poprzez przyjęcie, że właścicielowi nieruchomości położonej na obszarze, który na skutek umowy granicznej z 1951 r. wszedł w skład ZSSR nie przysługuje rekompensata za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeśli nieruchomość przekracza normy obszarowe przewidziane dekretem PKWN o reformie rolnej, podczas gdy ustawa z 2005 r. nie zawiera żadnego ograniczenia co do obszaru nieruchomości pozostawionych w związku z umową graniczną z 1951 r.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie, a to:
9. naruszenie art. 1 ust. 1a w zw. z art. 2 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: Konstytucja) poprzez przyjęcie, że tylko osobom posiadającym nieruchomości nieprzekraczające normy obszarowej przewidzianej dekretem PKWN przysługuje prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione w związku z umową z 1951 r., podczas gdy z ustawy taki wniosek nie wynika, zaś twierdzenie sądu jest przykładem niekonstytucyjnej wykładni przepisu - naruszającej zasadę równości wobec prawa, zasadę równej ochrony praw majątkowych, oraz zasadę - wyłącznie ustawowego ograniczenia praw majątkowych,
10. naruszenie art. 49 ust. 1 i ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935r. (dalej także jako: Konstytucja z 1935 r.) poprzez przyjęcie, że przed 23 lipca 1952 r. dekret PKWN mógł być źródłem prawa, w konsekwencji przyjęcie, że dekretem PKWN można było odjąć prawo własności, podczas gdy dekret ten, przynajmniej aż do wejścia w życie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r., tj. do dnia 23 lipca 1952 r. nie miał żadnej mocy prawnej,
11. naruszenie art. 81 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r, w zw. z art. 99 Ustawy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. poprzez przyjęcie, że przed wejściem w życie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r., tj. do dnia 23 lipca 1952 r. można było odjąć prawo własności na cele nieprzewidziane ustawą i bez odszkodowania, w konsekwencji przyjęcie, że dekret PKWN pozbawił właściciela własności przed wejściem w życie umowy z 1951r.
W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 ppsa i art. 188 ppsa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Ministra i decyzji organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest niezasadna.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej, wszczętej na wniosek E.R. z dnia 17 grudnia 1990 r. było przyznanie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, na terenie miejscowości U. i T., w byłym powiecie s., województwie l. Wnioskodawca wskazał, że w skład pozostawionego majątku wchodził dwór, zabudowania folwarczne, 400 ha ziemi ornej, około 1000 ha lasu, 150 ha łąki i młyn wodno-motorowy. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E.S. (zmarłego w roku 1955 r.) nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ww. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że E.R. utracił prawo własności nieruchomości na skutek reformy rolnej PKWN, a więc w okolicznościach związanych z działaniem władz polskich, a nie z powodu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej.
Skarga wniesiona przez E.R., Z.W., M.K. i M.K. (następców prawnych poprzedniego właściciela) została zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie 7 lipca 2021 r. oddalona
Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej: "ustawa zaburzańska").
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podniesione przez Skarżących kasacyjnie zarzuty dotyczą naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.
Za najdalej idący uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 6 petitum skargi kasacyjnej), jego uwzględnienie skutkowałoby bowiem koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z ww. przepisem przywołanym przez Skarżących jako wzorzec kontroli, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowisko przedstawione przez Skarżących w skardze oraz stanowisko wyrażone przez Ministra w odpowiedzi na skargę. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Ministra, w tym co do braku podstaw dla przyjęcia, że poprzednik prawny Skarżących spełniał wymogi do otrzymania rekompensaty. Sąd pierwszej instancji wskazał na zakres obowiązywania dekretu PKWN o dekrecie o reformie rolnej i wpływu tego dekretu na prawo własności do przedmiotowego mienia, przysługujące poprzednikowi prawnemu skarżących.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego z zarzutu, ale rozpoznanie sprawy w granicach wyznaczonych tymi zarzutami, co w tej sprawie miało miejsce. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji zarzut objęty punktem 6 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Nie jest zasadny również zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony, nie może być utożsamiane z uchybieniem tej normie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 635/16, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11). Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Z kolei regulacja art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji drobiazgowo do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub niesatysfakcjonującego skarżących uzasadnienia wyroku w zakresie braku konieczności przeprowadzenia przez Ministra dowodów żądanych przez stronę, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a-c i art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. Zatem zarzuty opisane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne.
Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej wskazanych w pkt 2, 3, 4, 5, 7,8,9,10 i 11 petitum skargi kasacyjnej z uwagi na ich wielość oraz w znacznej części powtarzalność, Sąd za zasadne uznał ich łączne rozpatrzenie. Zarzuty te sprowadzają się zasadniczo do następujących kwestii:
- braku mocy obowiązującej dekretu o reformie rolnej jako aktu wydanego bez umocowania konstytucyjnego;
- wadliwego ustalenia obowiązywania dekretu o reformie rolnej na terytorium RP, które w wyniku umowy granicznej z 1951 r. znalazło się poza granicami RP,
- uzasadnienia odmowy przyznania rekompensaty na przesłankach pozaustawowych, - braku przeprowadzenia przez organ żądanych przez pełnomocnika skarżących dowodów.
Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że problemy podniesione przez skarżących kasacyjnie odnoszą się do złożonej materii historyczno- prawnej dotyczącej kształtowania się polskiej państwowości jeszcze w czasie trwania drugiej wojny światowej. Ramy postępowania kasacyjnego nie pozwalają na szczegółowe omówienie skomplikowanych zagadnień historycznych związanych z kształtowaniem się Państwa Polskiego w wyniku zmian polityczno –ustrojowych, które następowały w czasie trwania drugiej wojny światowej oraz po jej zakończeniu.
Dla potrzeb rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej pożądane jest jednak uwypuklenie kilku faktów historycznych. W pierwszej kolejności zasadne jest podkreślenie notoryjnych faktów historycznych, że Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego (PKWN) był tymczasowym organem władzy, pełniącym funkcję rządu na wyzwolonych spod okupacji niemieckiej ziemiach polskich, a powołany został 20 VII 1944 r. w Moskwie. PKWN objął ograniczoną władzę (jej zakres wyznaczały władze sowieckie) na terenach Polski wyzwolonych spod okupacji niemieckiej, położonych między frontem sowiecko-niemieckim a linią Curzona, w porozumieniu z ZSRR (datowanym 27 VII 1944 r.) PKWN uznał tę linię za granicę wschodnią państwa polskiego (tak encyklopedia PWN online). Jednym z pierwszych aktów prawnych wydanym przez ten organ był dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) dalej: "dekret o reformie rolnej". Przejęcie nieruchomości nastąpiło więc z chwilą wejścia w życie dekretu, co nastąpiło w dniu jego ogłoszenia (art. 21 pierwotnego tekstu), czyli 13 września 1944 r. Skutek prawnorzeczowy wystąpił wówczas także na terenach znajdujących się nadal pod okupacją niemiecką, a za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że dekret stanowił o przejściu na własność Państwa nieruchomości położonych w województwach poznańskim, pomorskim i śląskim, które wówczas pozostawały niewyzwolone. Prawodawca rozróżniał zatem działanie dekretu na terenach wyzwolonych i niewyzwolonych. Wątpliwe natomiast jest obowiązywanie dekretu na terenach przyłączonych następnie do ZSRR, skoro - jak można sądzić - Krajowa Rada Narodowa i Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego zrzekły się wykonywania efektywnej władzy państwowej na tych terenach ( vide: Uchwała TK z 16 kwietnia 1996 r., W 15/95, OTK 1996, nr 2, poz. 13 oraz uchwała SN z 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC z 2011 nr 10 poz. 109).
Działanie dekretu nie było zatem zależne od ostatecznego powojennego ukonstytuowania się granic Rzeczpospolitej Polskiej, ważne żeby nieruchomość podlegająca działaniu dekretu znajdowała się na terenach, które w dacie wejście w życie rzeczonego dekretu były w granicach Rzeczpospolitej Polskiej, nawet w sytuacji, gdy granice te nie zostały jeszcze prawnie ukonstytuowane. Data podpisania umowy granicznej z ZSRR z 16 sierpnia 1951 r. nie ma zatem znaczenia w zakresie obowiązywania dekretu z 6 września 1944 r. skoro tereny, na których znajdował się przedmiotowy majątek do 1951 r. leżały w granicach Państwa Polskiego.
Stawiając natomiast zarzut braku mocy obowiązującej ww. dekretu jako wydanego bez podstawy konstytucyjnej, w tym zarzut naruszenia art. 99 ustawy z dnia 17 marca 1921 r. Konstytucji RP, skarżący kasacyjnie pomijają funkcjonowanie w systemie prawnym art. 1 ustawy z dnia 15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz. U. Nr 1, poz. 3), wskazującego, iż ze względu na warunki toczącej się wojny i utrudnienia w działalności ciał ustawodawczych ustalony został generalny tryb wydawania dekretów z mocą ustawy we wszystkich sprawach, dla których unormowania Konstytucji z 1921 r. przewidywały formę ustawy, w tym w sprawach gruntowych. Aktualnie brak jest podstaw do kwestionowania konstytucyjności tego rodzaju działalności legislacyjnej, w szczególności wyłącznie z punktu widzenia nazwy wydawanego aktu prawnego.
Ponadto kwestia obowiązywania dekretu o reformie rolnej jest od wielu lat jednolicie przyjmowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, tj. w uchwale z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95 (OTK Zb.Urz. 1996, nr 2, poz. 13), wyrokach z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01 (OTK Zb.Urz. 2001, nr 7, poz. 216) i z dnia 3 lipca 2007r., SK 1/06 (OTK-A Zb.Urz. 2007, nr 2, poz. 73) oraz w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r., SK 5/01 (OTK Zb.Urz. 2001, nr 8, poz. 266). Taki pogląd wypowiedział także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 (ONSA 2006, nr 5, poz. 123) i z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 23) oraz w wyrokach z dnia 20 stycznia 1994 r., II SA 2444/92 (ONSA 1995, nr 2, poz. 57), z dnia 25 lutego 1998r., IV SA 889/96 (nie publ.), wyroku z dnia 19 marca 1998 r., IV SA 1045/97 (nie publ.), z dnia 8 września 1999 r., IV SA 1963/98 (nie publ.) i z dnia 5 czerwca 2008r., I OSK 823/07 (nie publ.).
Tytułem przykładu można tylko wskazać, że w powołanym przez Sąd Wojewódzki postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r. nr SK 5/01 Trybunał Konstytucyjny (odnosząc się do zarzutu braku konstytucyjnej legitymacji PKWN, KRN, Rządu Tymczasowego, a także legitymacji później istniejących organów do wydawania dekretów z mocą ustawy) stwierdził, że brak tej konstytucyjnej legitymacji nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawa rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa.
Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 marca 2004 r. IV CK 188/03 wskazał, że choć można mieć wątpliwości, czy dekret z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej był aktem suwerennej władzy ustawodawczej oraz czy posiadał dostateczne umocowanie prawne, to niezależnie od negatywnej nawet oceny samej legitymizacji organu i prawa przez niego stanowionego, nie można już obecnie kwestionować skutków jakie akt ten wywołał, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych trwałych stosunków prawnych. Dlatego podważenia samej podstawy prawnej do wydania dekretu o reformie rolnej nie może odnieść skutku.
Co do zasady prawidłowe jest przy tym stanowisko skarżących kasacyjnie, że uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego czy też sądów administracyjnych i powszechnych nie stanowią źródeł prawa. Podkreślić jednak należy, że w sprawach sądowoadministracyjnych zjawiskiem niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko sądu co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym (por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FZ 221/08, publ. Lex nr 479145 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 302-303). Jednolitość orzecznictwa - dając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego - służy respektowaniu zasady równości wobec prawa i jest wartością samą w sobie, gdyż sprzyja pewności i stabilności stosowania prawa, a to w oczywisty sposób przekłada się na umacnianie wartości konstytucyjnych (wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 1647/12). W okolicznościach badanej sprawy z taką sytuacją mamy do czynienia. Od kilkudziesięciu lat dekret o reformie rolnej jest traktowany jako akt, który wywołał skutki prawne w sferze prawa własności, gdyż z dniem 13 września 1944 r., tj. w dniu ogłoszenia, nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu.
W tym kontekście stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, a sprowadzające się do zakwestionowania wypracowanego na przestrzeni kilkudziesięciu lat orzecznictwa na podstawie tych samych argumentów, które były już przedmiotem wcześniejszej oceny sądów różnych szczebli - nie zasługują na akceptację.
Wyżej przedstawione rozważania prowadzą do podzielenia stanowiska organu, prawidłowo zaakceptowanego przez Sad I instancji, że w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej majątki położone w miejscowościach U. i T., w powiecie s., byłym województwie l., składające się z zabudowań folwarcznych, 400 ha ziemi ornej, około 1000 ha lasu, 150 ha łąk oraz młyna wodno-motorowego przeszły na własność Skarbu Państwa. Nie jest bowiem sporne, że ww. majątki w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej znajdowały się na terenie objętym władzą KRN, a dopiero w 1951 r. w wyniku umowy granicznej znalazły się na terenach należących do ZSRR. Nie zmienia to jednak faktu, że od 1944 r. do 1951 r. na terenach tych obowiązywało ustawodawstwo polskie, w tym dekret o reformie rolnej, który miał wpływ zmianę struktury własnościowej odnośnie tzw. nieruchomości ziemskich o określonej powierzchni.
Nie można przy tym przychylić się do stanowiska skarżących, że skoro tereny, na których znajdował się przedmiotowy majątek w efekcie znalazły się na terenach przynależnych ZSRR, nie mogło tam nigdy działać ustawodawstwo polskie. Chronologia zdarzeń w zakresie wprowadzanych regulacji prawnych oraz zachodzące zmiany terytorialne Państwa Polskiego miała istotny wpływ na stosunki własnościowe. Skoro tereny powiatu s. znajdowały się przez określony czas na terenie Państwa Polskiego, to w tym czasie obowiązywało na nich ustawodawstwo polskie. Tym samym odnośnie majątku poprzednika prawnego skarżących, spełniającego normy obszarowe, skutek w postaci przejścia prawa własności tych nieruchomości na rzecz Państwa nastąpił w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej ( tj. 13 września 1944 r.). A zatem w dacie wejścia w życie umowy granicznej nie był on już właścicielem majątków położonych w miejscowościach U. i T. Oznacza to, że nie został spełniony wymóg określony w art. 1 ust. 1 i 1a oraz art. 2 ustawy zabużańskiej. W obu tych przepisach mowa jest o tym, że jednym z warunków uzasadniających przyznanie prawa do rekompensaty jest "pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej" oraz w momencie pozostawiania bycie jego właścicielem. Ustawodawca jasno wskazał w przywołanych wyżej przepisach, że jest to warunek sine qua non do przyznania rekompensaty. A taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Skoro bowiem przedmiotowy majątek w dacie wybuchu II wojny światowej oraz do 1951 r. pozostawał w granicach Państwa Polskiego, nie została spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej uzależniająca prawo do rekompensaty od "pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej". Natomiast, gdy tereny, na których znajdowały majątki położone w miejscowościach U. i T. znalazły w 1951 r. na terenie ZSRR, z powodu działania dekretu o reformie rolnej nie były już własnością E.S., bowiem wcześniej przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Nie mógł tym samym mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie również art. 1 ust. 1a ustawy zabużańskiej, który także wskazuje, że prawo do rekompensaty przysługuje osobom, które "pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" w związku z umową pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r.
Zauważyć przy tym należy, że co do zasady mają rację skarżący, że ustawa zabużańska nie wprowadza norm obszarowych warunkujących przyznanie rekompensaty, ale to nie normy obszarowe były powodem odmowy przyznania rekompensaty, ale brak przysługiwania poprzednikowi prawnemu skarżących prawa własności do przedmiotowego majątku w dacie wejścia w życie umowy granicznej z 1951 r.
Prawidłowo również Sąd Wojewódzki uznał, że brak było podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w zakresie zebrania i przedstawienia danych z rejestru, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy zabużańskiej o liczbie zakończonych przyznaniem rekompensaty postępowań dotyczących nieruchomości położonych na obszarze objętym umową graniczną z 1951 r. oraz niezebranie i nieprzedstawienie informacji o liczbie spraw załatwionych pozytywnie przez Wojewodę Dolnośląskiego i inne organy dotyczących nieruchomości o powierzchni przekraczającej normy obszarowe z dekretu PKWN.
Należy wskazać w tym miejscu, iż każda sprawa rozpoznawana jest indywidualnie, organy prowadzą postępowanie w konkretnej sprawie odnoszą się do konkretnego stanu faktycznego i jak w sprawie niniejszej, analizie poddają konkretne fakty w postaci wejścia w życie dekretu o reformie rolnej oraz umowy granicznej z 1951 r. Decyzje wydawane w innych sprawach, nawet dotyczące terenów objętych umową graniczną z 1951 r. oraz dotyczące nieruchomości przekraczających normy obszarowe z dekretu PKWN mogą jednak zasadniczo różnić się zarówno stanem faktycznym, jak zgromadzonym materiałem dowodowym. Z tego też względu, nie jest dopuszczalne podważenie dokonanej już oceny prawnej organu na tle określonego stanu faktycznego sprawy, przez konieczność poszerzenia bazy dowodowej akt postępowania administracyjnego o dane z rejestru dotyczącego innych postępowań prowadzonych z wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty. W ocenie Sądu Kasacyjnego, realizacja celu jakiemu służyć mają przepisy ustawy zabużańskiej i wynikające z niej uprawnienia oraz obowiązki organów władzy publicznej, nie może stać się przyczyną uniemożliwiającą normalne funkcjonowanie tych organów tylko z tego powodu, że w subiektywnej ocenie skarżących nie zostało wykazane, że zostali oni potraktowani w sposób tożsamy do innych podmiotów ubiegających się o prawo do rekompensaty.
Nie są zasadne również te argumenty skarżących, które odnoszą się do naruszenia norm konstytucyjnych określonych w art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP (zasady ochrony własności oraz równości wobec prawa). Brak dokonania konkretyzacji sytuacji prawnej wszystkich podmiotów w ten sam sposób nie oznacza naruszenia zasady równości wobec prawa, stanowi jedynie o ich zróżnicowaniu prawnym. To zróżnicowanie oceniać należy jednakże jako dopuszczalne, albowiem wynika ono z charakteru działań organów administracji publicznej, które na podstawie obowiązujących norm prawnych oceniają określone fakty i na tej podstawie wydają decyzje administracyjne mające charakter jednostkowy. Odnośnie zaś naruszenia zasady ochrony własności to trzeba wskazać, że pozbawienie obywateli polskich mieszkających na Kresach Wschodnich własności w związku z ich przesiedleniem w obecne granice państwa nie zostało dokonane z inicjatywy i na rzecz Państwa Polskiego, lecz było wynikiem "narzuconych" okoliczności geopolitycznych. Państwo polskie nie wywłaszczyło właścicieli zabużańskich nieruchomości. Nie uzyskało również w stosunku do tych nieruchomości żadnych praw majątkowych. Prawo do tego świadczenia jest prawem "pochodnym" względem utraconego prawa własności nieruchomości zabużańskich jedynie w tym sensie, że posiadanie takiego tytułu prawnego do pozostawionego mienia jest jednym z warunków otrzymania rekompensaty (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3343/19). Brak przyznania prawa do rekompensaty na rzecz skarżących nie oznacza zatem naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.