I OSK 380/22

I OSK 380/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1006/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-11
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
§ 5 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1006/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Wa 1006/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd I instancji ") oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C., na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z 8 lutego 2017 r. wydaną po rozpoznaniu wniosku J. R., Wojewoda W. orzekł, że nieruchomości leśne z majątku K., położonego w gminie P., oznaczone jako dawne parcele katastralne nr: [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (matrykuła nr [...]) oraz nr: [...] , [...] , [...] ,(matrykuła nr [...]), o łącznej pow. 175,9348 ha nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) – dalej w skrócie zwany jako "dekret o reformie rolnej".
Odwołanie od decyzji Wojewody wniósł Skarb Państwa - Nadleśnictwo C. zastrzegając, że kwestionuje decyzję w zakresie, w jakim Nadleśnictwu przysługuje prawo zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa.
Decyzją z 27 lutego 2020 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ II instancji" ), po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa - PGL Lasów Państwowych Nadleśnictwa C. od decyzji Wojewody W. z 8 lutego 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie objętym odwołaniem.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) - dalej w skrócie zwane jako "rozporządzenie z 1945 r.".
Wskazał ponadto, iż lasy zajmowały znaczącą część majątku K. (ponad 178 ha) i poddane były systematycznej gospodarce leśnej. Ustalono, że wnioskowanym parcelom odpowiadają współczesne działki ewidencyjne o numerach [...], (właściciel: Skarb Państwa, w zarządzie Nadleśnictwa C.), a także części działek o numerach [...] (właściciel: Skarb Państwa, w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych, obecnie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa).
Wyjaśniono, że trybie ww. dekretu o reformie rolnej nieruchomości ziemskie przechodziły na własność Skarbu Państwa z dniem jego wejścia w życie. Decyzja orzekająca o przejęciu danej nieruchomości nie była konieczna do zaistnienia skutku prawnego w postaci przejścia prawa własności. Do ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej wystarczające jest zaświadczenie starosty (dawniej: wojewódzkiego urzędu ziemskiego), wydane na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233, ze zm.; dalej jako dekret hipoteczny). Do wydania decyzji dochodzi najczęściej wówczas, gdy właściciel przejętej nieruchomości kwestionuje prawidłowość zastosowania przez państwo przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. W efekcie istotą tego postępowania jest rozstrzygnięcie, czy uprawnione (legalne) jest zastosowanie wobec danej nieruchomości przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu.
Podano, że majątek ziemski K. znacjonalizowany został z powołaniem się na przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Wskazuje na to zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z 25 listopada 1946 r. wydane na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu hipotecznego - a zatem dokument publiczny w rozumieniu art. 52 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341, ze zm.), obowiązującego w dacie wydania zaświadczenia, w którym deklaruje się przejęcie całego majątku o obszarze 753,06 ha, na cele reformy rolnej w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Tę samą podstawę przejęcia powtarza, z tej samej daty, wniosek WUZ do Sądu G. - Wydziału Hipotecznego w P.. Na podstawie tych dwóch dokumentów nastąpiło ujawnienie w księdze wieczystej: Skarbu Państwa. Również ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej, stan na 1 stycznia 1949 r. - w kolumnie 4 "Tytuł pochodzenia. Art. 2 litera" podaje literę "e" (w stosunku do całego majątku).
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił ocenę dokonaną przez Wojewodę W., że nieruchomości leśne z majątku K. nie wypełniały definicji nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Dalej wskazał dokumenty potwierdzające, iż duża część tego majątku stanowiły grunty leśne na których była i jest prowadzona zorganizowana gospodarka leśna. Lasy te stanowiły samodzielny, niezależny od gospodarstwa rolnego obiekt gospodarczy. Poza tym, że las jako taki nie może być zaliczony do składowych gospodarstwa rolnego, to również nie wykazuje żadnych cech, które mogłyby konstytuować związek funkcjonalny z gospodarstwem rolnym.
Minister uznał, iż skoro nieruchomości leśne wchodzące w skład dawnego majątku ziemskiego K., oznaczone w sentencji decyzji organu I instancji za matrykułą podatku numerami parcel katastralnych, zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa z powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a nie miały charakteru rolniczego i nie pozostawały z rolniczą częścią majątku A.R. w związku funkcjonalnym, uznać należy, że nie podlegały działaniu wspomnianej normy prawnej.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 lutego 2020 r. złożył Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C..
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji oraz przepisów postępowania, a w szczególności:
1) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie istniała podstawa prawna do wydania decyzji co do istoty sprawy, że nieruchomości leśne nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej,
2) art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 poz. 256 ) – dalej: "K.p.a." w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. z 1944 r., nr 15, poz. 82 ze zm.), przez ich niezastosowanie wobec zaistnienia bezprzedmiotowości w prowadzonym postępowaniu, która powinna doprowadzić do jego umorzenia,
3) art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na braku poczynienia jednoznacznych ustaleń faktycznych dotyczących podstawy prawnej, w oparciu o którą doszło do przejęcia na własność Skarbu Państwa będących przedmiotem prowadzonego postępowania nieruchomości leśnych oraz art. 8 K.p.a., gdyż takie postępowanie naruszyło zasadę pogłębiania zaufania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, iż godnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...] i [...], jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Dalej wskazano, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego, że przez "nieruchomość ziemską" w rozumieniu ww. dekretu o reformie rolnej należy rozumieć tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Z kolei nieruchomości leśne, nie przeznaczone do produkcji rolnej, stanowiące część nieruchomości ziemskiej, mogły być wyłączone spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, o ile przekraczały 25 ha, albowiem przechodziły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z 12 grudnia 1944 r.
Wyjaśniono, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Zatem trafnie organy uznały, że w kwestiach związanych z przejęciem nieruchomości z powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej dopuszczalna jest droga administracyjna. Takiej instytucji prawnej nie przewidywał dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa ani też rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 4, poz. 16). Zatem do oceny czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu o reformie rolnej właściwy jest organ administracji oraz sądy administracyjne. Natomiast kwestię zasadności przejęcia lasów w trybie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, mogą badać wyłącznie sądy powszechne. Wobec czego chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.
Sąd I instancji podzielił ustalenia organów I instancji, że majątek ziemski K. znacjonalizowany został na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Wynika to wprost z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z 25 listopada 1946 r. oraz z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z 25 listopada 1946 r. skierowanego do Sądu G. Wydziału Hipotecznego. Na podstawie tych dokumentów nastąpiło ujawnienie w księdze wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela majątku. Również w ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o przeprowadzeniu reformy w kolumnie 4 "Tytuł pochodzenia –wskazano art. 2 literę "e" (w stosunku do całego majątku). Żaden dokument nie wymienia natomiast przepisów dekretu leśnego, jako mającego zastosowanie przy nacjonalizacji majątku K.. Jak wynika z akt sprawy (plan urządzenia gospodarstwa leśnego, oszacowanie majątku) w skład majątku K. wchodziło 178,84 ha lasu. Grunty te stanowiły zwarty kompleks niezależny funkcjonalnie od gospodarstwa rolnego.
Zauważono, że las został przejęty łącznie z całym majątkiem, wobec czego istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia tej kwestii przez organy administracji publicznej. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez organy art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa.
Jako niezasadne uznano również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Ministra wskazanych w skardze przepisów postępowania. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie konieczny do wydania rozstrzygnięcia, zgromadził i właściwie ocenił dowody, a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie:
a) przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.,) - dalej "P.p.s.a.", w zw. z §5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945 r., nr 10, poz. 51,) w zw, z art. 156 §1 pkt 3 stawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd I instancji, że w niniejszej sprawie istniała podstawa prawna do wydania decyzji, że nieruchomości leśne o których mowa w niniejszej sprawie nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz.U. 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.,), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
b) przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na oddaleniu skargi przez sąd I instancji od decyzji z 28 października 2010 r. w sytuacji, w której podstawa prawna decyzji jest sprzeczna z zapadłym rozstrzygnięciem, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
c) przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że na tej podstawie prawnej dopuszczalne było wydanie decyzji, że wymienione w podaniu nieruchomości leśne nie podpadały pod działanie reformy rolnej.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o
- uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 11 lutego 2021 r. w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA,
- zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie i o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej samo złożenie podania o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może determinować konieczności wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, jeżeli z uwagi na jej przedmiot nie jest dopuszczalne wydanie takiej decyzji. Sąd I instancji skupiając się na żądaniu zamieszczonym w podaniu, nie rozważył w wystarczającym stopniu możliwości przejścia na własność Skarbu Państwa lasów - o których mowa w niniejszej sprawie - z mocy prawa, na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Przesądzającego znaczenia nie może mieć jedynie przyjęcie, że z istniejących dokumentów archiwalnych nie wynika aby sporne nieruchomości leśne zostały potraktowane jako nieobjęte dekretem o reformie rolnej. Jeżeli bowiem w skład majątków ziemskich wchodziły obok nieruchomości ziemskich także lasy, to przejęciu majątku ziemskiego na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nie przeczy w żaden sposób wcześniejsze przejście na własność Skarbu Państwa lasów i gruntów leśnych z dniem 27 grudnia 1944 r.. stosownie do art. 1 i 9 dekretu z 1944 r. Z racji na to, że postanowienia dekretu z 1944 r. powodowały powstanie skutków prawnorzeczowych z mocy prawa, zgodność z prawem przejścia na Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych nie powinna zostać zakwestionowana jedynie z tej przyczyny, że w dokumentach sporządzonych z inicjatywy Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego wskazana została nieprawidłowa podstawa przejęcia.
Nieruchomości leśne, nieprzeznaczone do produkcji rolnej, stanowiące część nieruchomości ziemskiej, mogły być wyłączone spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, o ile przekraczały 25 ha, albowiem przechodziły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z 1944 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zbadał kwestii podpadania nieruchomości leśnych będących przedmiotem niniejszego postępowania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Pozostaje to o tyle istotne, o ile do oceny czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej właściwy jest organ administracji oraz sądy administracyjne. Jak zostało to już bowiem wyżej zauważone, kwestię zasadności przejęcia lasów w trybie dekretu z 1944 r. mogą badać wyłącznie sądy powszechne.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie odniósł się też do podniesionego w skardze niebezpieczeństwa łączącego się z wykreśleniem Skarbu Państwa z księgi wieczystej na skutek wydania decyzji z 27 lutego 2020 r. WSA pominął w ten sposób doniosłe konsekwencje prawnorzeczowe łączące się z istniejącym prawdopodobieństwem nadużycia prawa przez wnioskodawców, polegającym na ujawnieniu w księdze wieczystej ich prawa własności a następnie przeniesieniu własności nieruchomości na inną osobę.
Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik J.R. podniósł, iż wszystkie zarzuty skargi zostały błędnie skonstruowane gdyż w każdym z nich skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie przepisu art. 174 pkt 1 albo 2 P.p.s.a. , których Sąd I instancji nie mógł naruszyć, bowiem w ogóle nie mógł ich zastosować. Ponadto niezrozumiałym jest zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., oraz naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. Podniesiono, iż Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu z 1944 , jako że nie był on podstawą wydania decyzji przez organy obu instancji ani wyroku - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podstawą tą był przepis § 5 ust. 1 ww. Rozporządzenia z 1945.
Podniesiono, że droga administracyjna w przedmiotowej sprawie była dopuszczalna i prawidłowa. W sprawach dotyczących niepodpadania nieruchomości (także leśnych) pod przepis art 2 ust 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nie może bowiem orzekać sąd powszechny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano wprost, iż bezspornym jest okoliczność przejęcia całego majątku K. (w tym nieruchomości leśnych) na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a w skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych zarzutów odnoszących się do ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, czy ewentualnej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.
Z kolei zarzut dotyczący pokrzywdzenia interesów Skarbu Państwa nie jest związany z żadną z podstaw kasacyjnych, a nadto - nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Orzeczenia organów obu instancji, jak również zaskarżony wyrok, potwierdziły, iż to Skarb Państwa - a nie J.R. - w latach 40. ubiegłego wieku dopuścił się wielu nadużyć przy stosowaniu przepisów dekretu o reformie rolnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy zaznaczyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu .
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wniesionej w niniejszej sprawie, zauważyć należy, iż nie zostały one prawidłowo skonstruowane. W każdym z zarzutów zarzucono m.in. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a.( zarzut lit. a i b ) oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (zarzut lit. c). Przepisy art. 174 P.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego i wymienia podstawy kasacji, tj. przyczyny, na podstawie których można zaskarżyć orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji. Sąd I instancji nie stosował i nie mógł tego przepisu zastosować, co czyni zarzut naruszenia art. 174 P.p.s.a. bezzasadnym.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 §1 K.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na oddaleniu skargi przez sąd I instancji od decyzji z 28 października 2010 r. w sytuacji, w której podstawa prawna decyzji jest sprzeczna z zapadłym rozstrzygnięciem, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zarzut lit. b). Autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję z 28 października 2010 r., w której podstawa prawna decyzji jest sprzeczna z zapadłym rozstrzygnięciem. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie kontroli sądowoadministracynej przed Sądem I instancji podlegała decyzja Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 lutego 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody W. z 8 lutego 2017 r. Postępowanie w którym zapadły kontrolowane decyzje zainicjowane było wnioskiem J.R. z 20 kwietnia 2016 r. Bliżej nieokreślona decyzja z 28 października 2010 r. nie stanowiła zatem przedmiotu kontroli sadowej w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut nie został doprecyzowany zatem należy uznać go za niezasadny. Marginalnie Sąd II instancji zauważa, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 lutego 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (Wojewody W.) w mocy w zakresie objętym (kwestionowanym) odwołaniem, które to rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., powołanego w podstawie prawnej tej decyzji.
Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r., nr 10, poz. 51) zauważyć trzeba, iż akt ten przewidywał możliwość złożenia przez stronę zainteresowaną wniosku o wyłączenie nieruchomości spod działania dekretu o reformie rolnej. Zgodnie z powołanym wyżej § 5 tego rozporządzenia, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należało do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, od decyzji których służyło stronom prawo odwołania do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych.
Oznacza to, że wniosek o ustalenie czy nieruchomość lub jej część podpadała lub nie pod przepisy dekretu o reformie rolnej, rozpoznawany był w postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. OPS 2/06 i następnie w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 (obie uchwały dostępne są na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.) stwierdził, że "przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)".
Takiej instytucji prawnej nie przewidywał dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82) ani też rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 4, poz. 16).
Zatem tylko do oceny czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej właściwy jest organ administracji oraz sądy administracyjne. Natomiast kwestię zasadności przejęcia lasów w trybie powołanego wyżej dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, mogą badać wyłącznie sądy powszechne.
Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 kwietnia 1994 r. III CZP 50/94 (OSN nr 11, poz. 212) oraz w uchwale z dnia 27 kwietnia 1994 r. III CZP 54/94 (OSN nr 11, poz. 215) wyjaśnił, że skoro dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na rzecz Skarbu Państwa został uchylony na podstawie art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321) i nie ma przepisu, który by przewidywał właściwość organów administracji do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych na podstawie tego uchylonego już obecnie dekretu, to spory takie mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Uzupełniająco wyjaśnić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż pojecie "nieruchomość ziemska" użyte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczyło tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej (por. uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 - OTK 1990, nr 1, poz. 26; oraz wyrok Sąd Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt II CK 653/04 - OSNC 2006, nr 3, poz. 56). Natomiast nieruchomości leśne, nieprzeznaczone do produkcji rolnej, stanowiące część nieruchomości ziemskiej, mogły być wyłączone spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, o ile przekraczały 25 ha, albowiem przechodziły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r.
W rozpoznanej sprawie poza sporem jest, iż majątek ziemski K. został znacjonalizowany na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Ustalenia te, udokumentowane w postępowaniu administracyjnym nie są kwestionowane przez autora skargi kasacyjnej. Strona skarżąca nie kwestionowała też ustaleń organów, potwierdzonych przez Sąd I instancji, iż w skład majątku K. wchodziło 178,84 ha lasu. Grunty te stanowiły zwarty kompleks niezależny funkcjonalnie od gospodarstwa rolnego.
Skoro ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby sporne lasy nie zostały potraktowane w 1946 r., jako nieobjęte dekretem o reformie rolnej, to zasadne było w tym przypadku stanowisko, że przedmiotowe parcele leśne nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia tej kwestii przez organy administracji publicznej. Sąd I instancji słusznie zatem zauważył, iż brak było konieczności umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
Należy też podkreślić, iż sąd administracyjny nie może swoimi orzeczeniami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Granice tej sprawy administracyjnej, w tym przypadku sprawy o niepodpadanie lasów pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492 ze zm.). Jak wskazano wyżej ocena czy i w jakim zakresie lasy i grunty leśne przeszły na własność Skarbu Państwa nie należy do organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych, ale do sądów powszechnych. Czym innym natomiast jest rozstrzygnięcie o tym, że określone lasy nie podlegały przejęciu na własność Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1563/07 oraz z 3 października 2018 r. o sygn. I OSK 2938/16 – dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.).
Z tych też przyczyn zarzuty dotyczące naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zarzut lit. a) oraz zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy (zarzut li. c) nie zasługiwały na uwzględnienie.
Dodatkowo wskazać należy, iż niesprecyzowany jest zarzut naruszenia ww. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w zakresie jego powiązania z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ostatni z tych przepisów stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił w jaki sposób Sąd I instancji czy też organy administracji naruszyły ww. przepis. Jak wskazano wcześniej rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych .
Wobec podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących nieodniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi dotyczących niebezpieczeństwa nadużycia prawa przez wnioskodawców, w związku z skutkami prawnorzeczowymi zapadłych rozstrzygnięć organów administracji, trzeba zauważyć iż zarzuty te nie zostały powiązane z naruszeniem przez Sąd I instancji jakichkolwiek przepisów prawa materialnego lub procesowego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny również do tych zarzutów nie jest w stanie się odnieść.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była zasadna i – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.