I OSK 38/22

I OSK 38/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 953/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 953/20 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 lutego 2020 r. nr 89/P/2020 w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 953/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę B. F. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 21 lutego 2020 r. nr 89/P/2020 w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n") w zw. z art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej: "p.b.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymiana istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu tj. demontaż istniejących przewodów gołych, wymiana istniejących stanowisk słupowych ŻN na żerdzie wirowane typu E oraz montaż nowych przewodów elektroenergetycznej sieci napowietrznej 0,4 kV stanowi remont, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów p.b., oparta na orzecznictwie NSA i sądów administracyjnych w tym zakresie prowadzi do wniosku, że przedmiotowa wymiana stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. ze względu na zmianę parametrów użytkowych (wymianę stanowisk oraz przewodów) i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, bowiem zmiana taka wyklucza remont, a stanowi o istocie przebudowy, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;
b) art. 124b u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki wydania decyzji albowiem w sprawie nie przeprowadzono prawidłowo rokowań, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów k.p.a., a tym samym niesłuszne przyjęcie, że wymiana istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia bez zmiany jej przebiegu, tj. demontaż istniejących przewodów gołych, wymiana istniejących stanowisk słupowych ŻN na żerdzie wirowane typu E oraz montaż nowych przewodów elektroenergetycznej sieci napowietrznej 0,4 kV stanowi remont, podczas gdy prawidłowa oraz wszechstronna analiza w tym zakresie prowadzi do wniosku, że przedmiotowa wymiana stanowi przebudowę w rozumieniu prawa budowlanego ze względu na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;
b) art. 7 i 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 109(4) Kodeksu Cywilnego oraz art. 95 i 96 Kodeksu Cywilnego poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że w sprawie zostały podjęte ze Skarżącym rokowania podczas, gdy podjęte przez podmiot nieupoważniony działania były jedynie pozorne i zmierzały jedynie do obejścia prawa, tym samym były nie ważne.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że wnioskiem z 17 września 2019 r. E. S.A. w [...] (dalej: "Inwestor") wystąpił do Starosty P. (dalej: "Starosta") o wydanie decyzji zobowiązującej Skarżącego, będącego właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie [...] gmina [...], do ich udostępnienia w celu demontażu istniejących przewodów gołych, zmianie istniejących stanowisk słupowych ŻN na żerdzie wirowane typu E, montażu nowych przewodów elektroenergetycznej sieci napowietrznej 0,4 kV (w jednej wiązce). We wniosku Inwestor podał także, że do porozumienia z właścicielem nieruchomości nie doszło. Jeśli zaś chodzi o obszar, który miałby być udostępniony w celu wykonania prac remontowych Inwestor wskazywał na pas o pow. 1360 m². Starosta rozpatrując ww. wniosek Inwestora decyzją z 5 listopada 2019 r. nr GGN- II.6821.29.2019, zobowiązał Skarżącego do udostępnienia wnioskowanej części nieruchomości na rzecz Inwestora w celu wykonania czynności związanych z remontem istniejącej tam sieci elektroenergetycznej w zakresie opisanym w tejże decyzji. Na skutek odwołania Skarżącego od powyższej decyzji Wojewoda zaskarżoną decyzją z 21 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej miały na celu wykazanie, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 124 b u.g.n. do wydania decyzji, gdyż czynności do których został upoważniony Inwestor nie mieszczą się w pojęciu remontu czy konserwacji. A ponadto wykonanie tych czynności będzie stanowiło obejście przepisów prawa budowlanego.
Wskazać należy w tym miejscu, że art. 124b u.g.n. przewiduje możliwość wydania przez starostę decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii m.in. służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.
Jak zatem wynika z powyższego przepisu aby starosta wydał decyzję na podstawie art. 124b u.g.n. muszą być spełnione dwa warunki. Po pierwsze: brak zgody właściciela, po drugie: konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami lub usuwaniem awarii wymienionych w tym przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Jak z powyższego przepisu zatem wynika, wydanie decyzji na jego podstawie (w odróżnieniu do sytuacji unormowanej w art. 124 u.g.n.) nie musi być poprzedzone rokowaniami, które miałyby być prowadzone przez wnioskodawcę wywłaszczenia z właścicielem nieruchomości. Wystarczy jedynie brak zgody właściciela gruntu na udostępnienie nieruchomości. Przesłanka braku zgody została niewątpliwie w sprawie niniejszej zrealizowana, skoro Skarżący kwestionuje uprawnienie Inwestora do wykonania prac. Co istotne, brak wyrażenia zgody może mieć postać bezpośredniego oświadczenia woli właścicieli nieruchomości, bądź też może on wynikać pośrednio (w sposób dorozumiany) z działań podejmowanych przez właścicieli nieruchomości poprzez np. stawianie podmiotowi, który wystąpił o wyrażenie zgody o udostępnienie warunków niemożliwych do spełnienia, przedłużanie rozmów, bierność lub ignorowanie propozycji wyrażenia zgody.
Mając powyższe na uwadze i odnosząc się do pierwszej przesłanki, o której mowa w art. 124b u.g.n. podzielić należy zapatrywania Sądu I instancji, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Skarżący, będący właścicielem działek o nr [...] i nr [...] nie wyrażał zgody na zaproponowane mu przez przedstawiciela Inwestora w piśmie z 23 sierpnia 2019 r. warunki udostępnienia ww. nieruchomości. Powyższe wynika wprost
z pisma Skarżącego z 30 sierpnia 2019 r., w którym ewentualną zgodę uzależniał od przeniesienia poza obszar działki nr [...] posadowionych tam słupów, które w ramach zaplanowanych prac miały jedynie podlegać wymianie na żerdzie wirowane typu E. Brak zgody na udostępnienie nieruchomości podtrzymał także w toku przeprowadzonej przez Starostę rozprawy administracyjnej z 22 października 2019 r. Znamienne
w sprawie jest również to, że Inwestor ponowił swoje propozycje w piśmie z 23 października 2019 r., dając Skarżącemu czas na udzielenie odpowiedzi do 20 listopada 2019 r. Z tego też względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić ze Skarżącym, że w sprawie doszło do przedwczesnego wydania decyzji zobowiązującej Skarżącego do udostępnienia nieruchomości. I tak, jak już wspomniano powyżej w postępowaniu, o którym mowa w art. 124b u.g.n. nie muszą być przeprowadzane rokowania, ale pomimo tego Inwestor wielokrotnie próbował dojść do porozumienia ze Skarżącym. Jedynie dodać należy, za Sądem I instancji, że wniosek
o jej wydanie, złożony został przez podmiot, ku temu uprawniony. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 833, dalej: "p.e.") przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii (a takim jest ww. spółka) zobligowane jest utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych.
W związku z powyższym uznać należy, że bez wątpienia w sprawie spełniona została pierwsza z przesłanek, o której mowa w art. 124b u.g.n. Tym samym za całkowicie chybione uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej z punktu 1 b i 2 b skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do drugiej z przesłanek, o której mowa w art. 124b u.g.n., a mianowicie konieczności wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami lub usuwaniem awarii wymienionych w tym przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń odnieść się należy do prawa budowlanego. Definicję remontu zawiera bowiem art. 3 pkt 8 p.b. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem remontu należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Natomiast pod pojęciem przebudowy, zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego".
Dodać w tym miejscu należy, że również w orzecznictwie przyjęto, że roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1812/17 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela sformułowany w przytoczonym wyżej orzecznictwie pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej.
Każda sprawa dotycząca remontu obiektu budowlanego rozpoznawana przez organ jest indywidualna i wymaga szczegółowego ustalenia stanu faktycznego. Wymianę elementów obiektu należy rozpatrywać w powiązaniu z konkretną budowlą. Wniosek Inwestora z 14 września 2019 r. dotyczył wydania decyzji zezwalającej na udostępnienie nieruchomości Skarżącego w celu wykonania czynności związanych z remontem istniejącej sieci elektroenergetycznej 0,4 kV – odcinek linii 0,4 kV zasilającej odbiorcę na działce ewidencyjnej [...] obręb [...], gmina [...]w zakresie wymiany przewodów i słupów w miejscowości [...], gm. [...] i [...], gm. [...]. We wniosku Inwestor powołał się właśnie na art. 124b u.g.n. W uzasadnieniu podano także, że wnioskowane do udostepnienia przez Skarżącego są nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów, jako działki o nr [...] i nr [...] obręb [...], w pasie o szerokości 8 m w osi istniejącej linii napowietrznej i długości 170 m na okres 6 miesięcy. We wniosku wskazano że zakres przedsięwzięcia i czynności związane z potrzebą wykonania remontu istniejącej sieci elektroenergetycznej obejmują:
a) demontaż istniejących przewodów gołych;
b) wymianę istniejących stanowisk słupowych ŻN na żerdzie wirowane typu E (4 sztuki);
c) montaż nowych przewodów elektroenergetycznych sieci napowietrznej 0,4 kV (w jednej wiązce);
d) uporządkowanie terenu.
Mając powyższe na względzie, zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie oraz z Sądem I instancji, że charakterystyczny parametr dla obiektu liniowego (długość) pozostanie bez zmian: przebieg linii (a więc też jej długość) będzie taka sama jak przed remontem, a obiekty budowlane (słupy) zostaną zastąpione nowymi w tej samej lokalizacji. Odnotować przy tym należy, że Skarżący nie przedstawił także dowodów wskazujących by zaplanowane prace do tak istotnych zmian prowadziły.
W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że prace te mieszczą się w zakresie konserwacji lub ewentualnie remontu, a brak zgody Skarżącego na ich dokonanie uprawnia do zastosowania art. 124b u.g.n. W związku z powyższym nie doszło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 8 p.b.
W świetle powyższych wywodów za nieuzasadnione należało uznać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Materiał dowodowy został zgromadzony w sprawie w zakresie odpowiadającym istotnym prawnie okolicznościom wynikającym z art. 124b ust. 1 u.g.n. i umożliwił prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że organy ustaliły jaki zakres prac został zaplanowany przez operatora sieci przesyłowej i jakie parametry remontowanego obiektu liniowego mogą ulec zmianie. Zasadnie Sąd I instancji ocenił, że w rozpoznawanej sprawie roboty te nie prowadziły do zmiany parametrów charakterystycznych, istotnych dla obiektu liniowego, jakim jest napowietrzna linia elektroenergetyczna.
Z wyżej opisanych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.