I OSK 377/24

I OSK 377/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1290/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-05
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1290/23, w sprawie ze skargi B.A., na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, , uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;, zasądza od B. A. na rzecz Ministra Rolnictwa, i Rozwoju Wsi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.,
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 września 2023 r. I SA/Wa 1290/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.A. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z 4 marca 2019 r. nr GZ.gn.625.78.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego (Wojewoda) z 20 sierpnia 2018 r. nr IGR-VIII.7511.1.16.2012.jd (pkt 1 wyroku), umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 wyroku), zasądził od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Naczelnik Gminy [...] (Naczelnik), działając na podstawie art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161, dalej "ustawa z 13 lipca 1957 r."), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), decyzją z 2 września 1976 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa, od B.C., nieruchomości rolnej jako opuszczonej, o powierzchni 0,94 ha, składającej się z działek nr [...] i [...], położonej w [...].
Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku Z.A. (Wnioskodawczyni), decyzją z 5 kwietnia 2013 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika.
Następnie Minister decyzją z 23 listopada 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawczyni uchylił decyzję Wojewody z 5 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z 4 grudnia 2017 r., Minister stwierdził nieważność swojej decyzji z 23 listopada 2016 r. z uwagi na to, że została skierowana do osoby zmarłej.
Następnie decyzją z 15 marca 2018 r. Minister, rozpatrując odwołanie podtrzymane przez M.P. (uczestniczkę), uchylił decyzję Wojewody z 5 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda decyzją z 20 sierpnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 2 września 1976 r. Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następowało bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za zbędne. Jak wskazał organ I instancji, przepis ten był wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne i jednolicie przez nie interpretowany, w związku z czym należało wskazać, że na rzecz Skarbu Państwa mogło zostać przejęte każde opuszczone gospodarstwo rolne i nie mają tu znaczenia okoliczności i motywy zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie nieruchomości. Organ administracyjny, orzekający o przejęciu, nie miał uprawnień do badania i oceny przyczyn decyzji właścicieli (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 września 1998 r. II SA 1108/98 oraz 2 września 2005 r. I OSK 26/05). Organ dodał, iż kryteria, którymi organ orzekający o przejęciu gospodarstwa powinien kierować się przy ocenie, czy zostało ono opuszczone, zostały określone przez Radę Ministrów w § 1 ust.1 rozporządzenia z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się takie, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa następowało zatem w sytuacji, gdy spełnione były łącznie dwa warunki: niezamieszkiwanie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Odnosząc się do wniosku z 10 lipca 2012 r., inicjującego postępowanie w sprawie, w którym pełnomocnik Wnioskodawczyni stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została bez powiadomienia jej o toczącym się postępowaniu i bez doręczenia jej decyzji Naczelnika, w efekcie czego doszło do pominięcia strony w postępowaniu, organ wskazał, że decyzja Naczelnika została wydana 2 września 1976 r., natomiast Wnioskodawczyni nabyła prawo do spadku po mężu – J.A., postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 19 maja 2014 r., sygn. akt. I Ns [...]. Dalej organ wojewódzki wyjaśnił, że z protokołu spisanego 26 kwietnia 1976 r. w sprawie stwierdzenia cech opuszczenia gospodarstwa rolnego wynika, iż B.C. zmarł, nie pozostawiając na gospodarstwie dzierżawcy ani osób reprezentujących prawa właściciela. Zabudowania pozostały niezamieszkałe, a grunty użytkowane były dorywczo przez niejakiego M.S. Następnie organ wskazał, iż B.C. został wprowadzony na gospodarstwo w [...] w maju 1959 r., a postanowieniem Biura Notarialnego w [...] z 12 listopada 1964 r. H. i B.C. zostali wpisani do księgi wieczystej nr [...] jako właściciele gospodarstwa, na prawach wspólności ustawowej. W rejestrze gruntów od 23 marca 1965 r. jako właściciel działek nr: [...] i [...] we wsi [...] figurował B.C. Organ wojewódzki dodał, że w celu uzupełniania materiału dowodowego, zwrócił się do Starosty [...] (Starosta) z prośbą o wskazanie podstawy, na jakiej przy zakładaniu ewidencji gruntów, jako właściciela nieruchomości w [...] wpisano jedynie B.C. oraz o przekazanie kopii stosownych akt. Starosta odpowiedział, iż nie posiada dokumentów potwierdzających taki wpis. Jako dokument potwierdzający faktyczną własność działek nr: [...] i [...] w [...] organ wojewódzki przyjął zatem wspomniane wyżej postanowienie Biura Notarialnego w [...] z 12 listopada 1964 r., gdzie wpisani byli małżonkowie C. oraz zapisy w księdze wieczystej. Następnie organ I instancji podniósł, że H.C. zmarła [...] 1973 r., natomiast B.C. – [...] 1973 r. W dniu 30 listopada 1974 r. do Urzędu Powiatowego w [...] wpłynął wniosek J.A. o stwierdzenie praw do spadku po H.C. i B.C. Postanowieniem z 14 grudnia 1974 r. Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że spadek po H.C. nabyli: mąż – B.C. i syn – J.A. Natomiast całość spadku po zmarłym B.C. stała się własnością Skarbu Państwa. Organ wojewódzki zwrócił uwagę, że J.A., jako adres swojego zamieszkania wskazywał [...], ul. [...]. Przywołany wyżej protokół z 26 kwietnia 1976 r. w sprawie stwierdzenia cech opuszczenia gospodarstwa rolnego, może tylko potwierdzać fakt, że gospodarstwem po śmierci B.C. nikt z rodziny się nie zajmował, ponadto fakt zaniedbania gospodarstwa został potwierdzony protokołem z 18 września 1976 r., kiedy to ustalono m.in., że dom mieszkalny i stodoła pozostają w "słabym" stanie technicznym, natomiast budynek chlewu kwalifikuje się do rozbiórki. Organ wojewódzki wyjaśnił dalej, że wydając decyzję z 2 września 1976 r., Naczelnik ustalił stan faktyczny nieruchomości należącej niegdyś do małżonków C. i stwierdził, że gospodarstwo spełniało łącznie oba warunki, kwalifikujące je do przejęcia przez Skarb Państwa: nie było zamieszkiwanie przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz było nieuprawiane. Jak wyjaśnił organ wojewódzki, stan prawny nieruchomości został określony na podstawie dostępnych informacji, pochodzących z rejestru gruntów. Wojewoda zaznaczył, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości, której część stała się przedmiotem spadku nabytego przez J.A., na dzień wydania decyzji Naczelnika, takiej informacji nie było. Kopie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z 14 grudnia 1974 r. o nabyciu spadku po H.C. i po B.C., jakimi dysponował Urząd, pochodziły od Wnioskodawczyni i z zasobów Archiwum Państwowego w Olsztynie. Wśród dokumentów złożonych w zbiorze, prowadzonej dla nieruchomości w [...] księgi wieczystej nr [...], aktualnie [...], kopia omawianego postanowienia znalazła się w formie załącznika do wniosku z listopada 2010 r. o wydanie kserokopii dokumentów znajdujących się w przedmiotowej księdze. Wojewoda dodał również, iż pismem z 10 sierpnia 2018 r. Skarżąca, aktualna właścicielka części nieruchomości w [...] podważyła udział syna H.C. we własności nieruchomości w [...]. Organ wojewódzki podkreślił jednak, że kwestia ta została uregulowana przywołanym wcześniej postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z 14 grudnia 1974 r., z którego wynika, że Skarb Państwa dziedziczył udział B.C. w gospodarstwie rolnym (3/4), natomiast jako spadkobiercę pozostałej 1/4 gospodarstwa Sąd wskazał J.A.
W konkluzji Wojewoda stanął na stanowisku, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 1 ustawy 13 lipca 1957 r. Gospodarstwo w [...], w chwili wydania zaskarżonej decyzji, było opuszczone, ziemia nie była uprawiana, ani poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym. Ponadto organ I instancji nie dopatrzył się oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu, na podstawie którego wydano orzeczenie Naczelnika z 2 września 1976 r. a rozstrzygnięciem nim objętym, wobec czego przyjął, że nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji.
Odwołanie od decyzji Wojewody wniosła Uczestniczka, podnosząc, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż właścicielami przejętej nieruchomości byli małżonkowie C.
Po rozpoznaniu odwołania Minister uchylił decyzję Wojewody i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika z 2 września 1976 r. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Tymczasem postępowanie prowadzone przez Naczelnika toczyło się z udziałem B.C., chociaż Naczelnik w uzasadnieniu decyzji z 2 września 1976 r. wskazał, że B.C. zmarł w 1974 r., a pomimo posiadania tej wiedzy, decyzja Naczelnika została skierowana do B.C., a więc do osoby zmarłej, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co w ocenie organu II instancji oznacza, że decyzja Naczelnika została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.
Niezależnie od tego, w ocenie Ministra, decyzja Naczelnika zawiera również inną wadliwość, która kwalifikuje to rozstrzygnięcie do wyeliminowania z obrotu prawnego, polegającą na tym, że z prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia 14 grudnia 1974r. wynika, iż spadek po B.C. nabył Skarb Państwa. Skoro Skarb Państwa był współwłaścicielem przejętej nieruchomości, to brak było podstaw, aby grunty te zostały przejęte na własność Państwa na podstawie ustawy z 13 lipca 1957 r. Zdaniem Ministra, badana decyzja Naczelnika nie wywołała nadto nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ późniejsze losy prawne przedmiotowej nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne decyzji Naczelnika.
W skardze na decyzję Ministra Skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister nie poczynił jakichkolwiek rozważań odnośnie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie w części dotyczącej skierowania decyzji do osoby zmarłej; nie zawarł jakichkolwiek rozważań odnośnie ewentualnych okoliczności dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, podczas gdy w jej ocenie skutki takie niewątpliwie zachodzą; zaniechał oceny upływu terminu do stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r., od wydania której upłynęło już 45 lat, choć był zobowiązany w tego typu sprawie zbadać, czy upływ tak znacznego terminu pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2019 r. IV SA/Wa 1128/19 uwzględnił skargę Skarżącej lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody z 20 sierpnia 2018 r. WSA doszedł do przekonania, że na żadnym etapie sprawy, działające w niej organy administracji nie poddały należytej weryfikacji wniosku inicjującego postępowanie, pod względem ustalenia jego rzeczywistej treści, a w konsekwencji określenia prawidłowego trybu dalszego postępowania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zachodziła sprzeczność pomiędzy oznaczeniem wniosku z 10 lipca 2012 r. jako "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji", a jego treścią, w której wskazywano na pominięcie Wnioskodawczyni w postępowaniu, która to treść w sposób jednoznaczny nawiązuje do uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki uruchomienia innego niż stwierdzenie nieważności trybu nadzwyczajnego, tj. trybu wznowienia postępowania administracyjnego w związku z tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Niedostrzeżenie tej widocznej na pierwszy rzut oka rozbieżności, a przez to niepodjęcie dalszych czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistej treści wniosku, np. poprzez skierowanie do Wnioskodawczyni stosownego pisma informującego o powyższej okoliczności i jednocześnie wzywającego do sprecyzowania wniosku, Sąd uznał za poważną wadę postępowania
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarżącej uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 61 § 1 kpa nie może budzić wątpliwości, że organ jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie, a jednocześnie określa przedmiot sprawy. Tylko wówczas gdy wniosek budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ zobowiązany jest wyjaśnić jego rzeczywisty sens, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracji nie jest w żadnym razie uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. NSA podniósł, że ma rację autor kasacji, że kontrolowany sąd oceniając treść pisma wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie postąpił wbrew tym zasadom. W istocie bowiem wniosek z 10 lipca 2012 r., sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika nie budzi wątpliwości co do intencji jego autora. Wynika z niego klarownie, że na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. domagano się stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej. Zdaniem NSA trafnie autor kasacji wskazał, że o kwalifikacji żądania nie mogło decydować powołanie się we wniosku na brak udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 2 września 1976 r. To strona decyduje jaką drogę wybiera by dochodzić swych praw. W niniejszej sprawie wola skorzystania z instytucji stwierdzenia nieważności wynika z zakresu pełnomocnictw, w którym Wnioskodawczyni, a później jej spadkobierczyni upoważniły do prowadzenia sprawy o stwierdzenie nieważności we wszystkich instancjach. Zdaniem NSA treść odwołania z 17 września 2018 roku, sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika potwierdzała konsekwentne dążenie strony inicjującej postępowanie do unieważnienia decyzji z 2 września 1976 r. Determinacja z jaką ta strona w trakcie całego postępowania administracyjnego wyrażała zamiar prowadzenia postępowania nieważnościowego, czyniła nieuzasadnionymi zarzuty co do niezbadania rzeczywistej treści żądania. W okolicznościach niniejszej sprawy wbrew stanowisku Sądu I instancji czynienie przez organ sugestii, by strona swych praw dochodziła w innym trybie uznać należało za niedopuszczalne, gdyż sugerowałoby w istocie konieczność zmiany kwalifikacji prawnej żądania wbrew intencjom autora.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).
Sąd podkreślił, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Odnosząc powyższe rozważania do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika w szczególności w zakresie skierowania decyzji do osoby nieżyjącej oraz Skarbu Państwa, który nabył nieruchomość w drodze dziedziczenia, Sąd zauważył, że decyzja Naczelnika nie została skierowana do B.C. Wskazano w niej jedynie, że dotyczy ona gospodarstwa rolnego, którego właścicielem (do dnia swojej śmierci) był B.C. Organ w tejże decyzji zauważył, że dotychczasowy właściciel zmarł. Organ ustalił stan faktyczny i prawny na podstawie protokołu z 18 września 1976 r. z którego wynikało, że gospodarstwem, po śmierci B.C., nikt z rodziny się nie zajmował. Ustalono także, że dom mieszkalny i stodoła pozostają w "słabym" stanie technicznym, natomiast budynek chlewu kwalifikuje się do rozbiórki.
Sąd zwrócił uwagę, że definicję gospodarstwa rolnego opuszczonego zawierało wydane na podstawie z 13 lipca 1957 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. 1961 r. Nr 39 poz. 198) stanowiąc w § 1 ust. 1, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zatem jeżeli właściciel lub jego bliscy wymienieni w tym przepisie nie zamieszkiwali w gospodarstwie rolnym ale było ono przynajmniej w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właścicielka bądź osobę, której przekazał on to gospodarstwo rolne w użytkowanie lub dzierżawę to gospodarstwo takie nie było uznawane za opuszczone w rozumieniu cyt. §1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Stan prawny natomiast został ustalony przez organ na podstawie księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości. W treści księgi wieczystej nie zostali ujawnieni następcy prawni H. i B.C. ustaleni postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 14 grudnia 1974 r. Zatem następcy prawni ani nie przebywali w gospodarstwie i go nie prowadzili ani nie zostali ujawnieni w treści księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest przy tym upoważniony do badania, czy kontrolowana decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania. Jak już bowiem wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych niewzięcie udziału przez osobę mającą interes prawny w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania, nie może być natomiast przedmiotem kontroli organu nadzorczego w postępowaniu nieważnościowym. System nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji, stanowiąc zamknięty katalog wad uzasadniających wznowienie postępowania. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2022 r. I OSK 825/19). Okoliczność, że następcy prawni B. i H.C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 2 września 1976 r. nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Konkludując, zdaniem Sądu, decyzja Naczelnika Gminy [...] z 2 września 1976 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie zawiera innej wady wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, ze 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.
W tej sprawie kwestionowana decyzja Naczelnika została wydana 2 września 1976 r. Jak wynika z akt decyzja ta stała się ostateczna z dniem 17 września 1976 r. Ponadto jej treść stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej nr [...] dnia 4 sierpnia 1977 , co potwierdza, że była to decyzja ostateczna. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony 10 lipca 2012 r. a tym samym po upływie 30 lat od doręczenia przedmiotowej decyzji.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 i § 3 p.p.sa w z zw. z art. 2 ust 2 powołanej ustawy z 11 sierpnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie.
Minister zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym poprzez jego niezastosowanie, przyjmując - w wyniku błędnych ustaleń faktycznych - że Minister niezasadnie zastosował ww. przepisy stwierdzając rażące naruszenie prawa przez decyzję Naczelnika z 2 września 1976 r., podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, tj. przy ustaleniu, że decyzja Naczelnika była skierowana do osoby zmarłej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był uznać, że Minister prawidłowo zastosował ww. przepisy stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika z 2 września 1976 r. jako rażąco naruszającej prawo;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 141 § 4 p.p.s.a, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 k.p.a. poprzez:
a) błędne ustalenie, że "decyzja Naczelnika z 2 września 1976 r. nie dostała skierowana do B.C. " (str. 9 uzasadnienia),
b) nie wyjaśniając przy tym właściwie, dlaczego w ocenie Sądu I instancji decyzja Naczelnika nie została skierowana do osoby zmarłej i nie wyjaśniając dlaczego w ocenie Sądu I instancji stanowisko Ministra (że była skierowana do osoby zmarłej) w tym zakresie jest błędne,
c) skupienie się w uzasadnieniu wyroku na kwestiach zupełnie nieistotnych w sprawie i niestanowiących podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia (np. obszerne wyjaśnia dot. definicji gospodarstwa rolnego - str. 9),
d) uchylenie decyzji Ministra - jako konsekwencja tych błędnych ustaleń),
podczas gdy:
a) z treści sentencji oraz uzasadnienia decyzji Naczelnika z 2 września 1976 r. wynika, że jedyną stroną postępowania w sprawie był zmarły B.C.,
b) z uwagi na jednoznaczną, treść rozdzielnika, decyzja Naczelnika została skierowana wyłącznie do 1 (słownie: jednej) osoby fizycznej, tj. do B.C., który- choć zmarł -był jedyną stroną postępowania w sprawie,
c) pozostałe podmioty widniejące w rozdzielniku decyzji (w ramach ówczesnej struktury administracji państwowej) nie były stronami postępowania i zostały tam wymienione jedynie w celu realizacji/wykonania decyzji Naczelnika Gminy lub innego stosowanego służbowego wykorzystania (ewentualnie a/a),
d) brak jest jakiegokolwiek logicznego wyjaśnienia w jakim celu Naczelnik umieścił osobę zmarłą w rozdzielniku, tj. w jakim celu wskazał osobę zmarłą jako osobę której należy wydaną decyzję doręczyć,
co oznacza, że jedynym słusznym stanowiskiem jest uznanie, że decyzja Naczelnika z 2 września 1976 r. była skierowana do osoby zmarłej, a wyrok Sądu I instancji jest wadliwy:
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez:
a) uchylenie decyzji Ministra - która jako jedną z dwóch podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 2 września 1976 r. wskazała ponowne (po raz drugi) przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - przy jednoczesnym braku odniesienia się przez Sąd I instancji do tej kwestii
b) a w konsekwencji poprzez nierozpoznanie jednej z dwóch podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika i istoty sprawy
podczas gdy:
a) Minister najpierw bezpośrednio w swojej decyzji (str. 4 decyzji z 4 marca 2019 r.) stwierdził, że jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika jest fakt, iż Naczelnik ten na mocy decyzji z 1976 r. ponownie próbował przejąć nieruchomość, którą Skarb Państwa nabył już wcześniej w wyniku spadkobrania,
b) a następnie Minister podnosił tę kwestię jako istotny element argumentacji w odpowiedzi na skargę strony z 14 maja 2019 r. (str. 3)
co oznacza, że Sad I instancji wadliwie pominął kwestie drugiej z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...], a w konsekwencji nie rozpoznał istoty sprawy;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a, i art. 141 § 4 p.p.s. a. poprzez uchylenie decyzji Ministra nie wskazując podstawy prawnej wydanego orzeczenia oraz nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ograniczając się jedynie do wymienienia w uzasadnieniu ogólnie art. 145 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. jako tej podstawy,
podczas gdy:
a) zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd ma kilka odmiennych, samodzielnych i różniących się od siebie podstaw prawnych uchylenia decyzji organu administracji publicznej (3 różne podstawy: a, b i c),
b) zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. konkretną podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, co przy jednoczesnym uwzględnieniu faktów:
a) o których mowa we wcześniejszych zarzutach - tj. że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe gdyż:
- Sąd nie wyjaśnia dlaczego w ocenie Sądu I instancji decyzja Naczelnika nie została skierowana do osoby zmarłej i nie wyjaśnił dlaczego w ocenie Sądu I instancji Stanowisko Ministra było błędne,
- Sąd całkowicie pominął podniesioną przez Ministra (zarówno w decyzji jak i odpowiedzi na skargę) kwestię tego, że jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika jest fakt, iż Naczelnik ten na mocy decyzji z 1976 r. ponownie próbował przejąć nieruchomość, którą Skarb Państwa nabył już wcześniej w wyniku spadkobrania
- Sąd szeroko wyjaśnia zagadnienie rażącego naruszenia prawa (i jego odmienności od "zwykłego" naruszenia), a także zagadnienie ogólnej trwałości decyzji administracyjnych, podczas gdy w dalszej części uzasadnienia w ogóle nie stwierdza, że Minister dokonał błędnej oceny stopnia naruszenia prawa czy też błędnego nadania prymatu konieczności i stwierdzenia nieważności decyzji nad ogólną zasadą trwałością decyzji administracyjnej,
- Sąd skupia się także na innych kwestiach zupełnie nieistotnych w sprawie (np. obszerne wyjaśnia dot. definicji gospodarstwa rolnego - str. 9)
b) zgodnie z orzecznictwem NSA: "Przepisy prawne w oparciu o które sąd wydaje wyrok powinny być przytoczone prawidłowo tj. z podaniem dokładnej jednostki redakcyjnej (numeru, ustępu, ewentualnie paragrafu, itd.)", gdyż "przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji" a "Skarga kasacyjna winna być skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej", prowadzi do jednoznacznych wniosków, tj.: że przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola decyzji Ministra była nieprawidłowa, a prowadzone przez sad postępowanie nie odpowiadało przepisom prawa, w końcu również - że znacząco utrudniło postawienie precyzyjnych zarzutów kasacyjnych.
W związku z powyższym, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i art 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Skarżącej, a następnie jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Ministra wniósł również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Odpowiedź na skargą kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów postępowania. Obliguje to Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.
W zarzucie objętym punktem 2.1. petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 k.p.a. organ zarzuca Sądowi pierwszej instancji niewyjaśnienie przyczyn uznania, że decyzja Naczelnika nie została skierowana do osoby zmarłej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Sąd kasacyjny przypomina, że w tenorze decyzji Naczelnika z 2 września 1976 r. wskazano, iż dotyczy ona sprawy przejęcia opuszczonego gospodarstwa rolnego po ob. C.B., w punkcie 1 decyzji podano, że przejmuje się nieruchomość rolną zapisaną w księdze wieczystej jako własność B.C. W uzasadnieniu decyzji Naczelnik wprost wskazał, że B.C. zmarł w 1974 r. W rozdzielniku decyzji wskazano że otrzymuje ją m.in. B.C.
Sąd Wojewódzki uznał, że decyzja Naczelnika nie została skierowana do B.C. Wskazano w niej jedynie, że dotyczy ona gospodarstwa rolnego, którego właścicielem (do dnia swojej śmierci) był B.C. W konsekwencji Sąd uznał, że fakt, iż następcy prawni B. i H.C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 2 września 1976 r. nie mógł stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.
Oznacza to, że wbrew stanowisku organu, z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego wynika, iż uznał on, że przywołanie w decyzji okoliczności dotyczących przysługiwania B.C. prawa własności nieruchomości nie może być uznane za skierowanie decyzji do osoby zmarłej. Sąd kasacyjny z przyczyn, które wskazane zostaną w dalszej części uzasadnienia stanowiska tego nie podziela. Jednak niepodzielenie stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że skarżący kasacyjnie organ w zarzucie objętym punktem 2.1 petitum skargi kasacyjnej przywołał jako wzorzec kontroli również art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., to jest przepis wynikowy oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 k.p.a. podtrzymując wyrażone w decyzji stanowisko, że decyzja Naczelnika skierowana została do osoby zmarłej. W tym zakresie zarzut ten rozpoznany zostanie łącznie z zarzutem naruszenia prawa materialnego, to jest z zarzutem objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutu objętego punktem 2.2. petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że rację ma skarżący kasacyjnie organ podkreślając, iż w uzasadnieniu jego decyzji wskazano na dwie przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika : skierowanie jej do osoby zmarłej oraz przejęcie nią na własność Państwa udziału w nieruchomości, który na skutek spadkobrania po B.C. był już własnością Skarbu Państwa. Jak bowiem wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z 14 grudnia 1974 r. spadek po B.C. nabył Skarb Państwa.
Sąd Wojewódzki odniósł się w uzasadnieniu wyroku do pierwszej ze wskazanych wyżej przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, by Sąd analizował kwestię związaną z nabyciem przez Skarb Państwa spadku po B.C. Co za tym idzie, z uzasadnienia wyroku nie wynika, by Sąd Wojewódzki rozważał, czy wydanie decyzji na podstawie ustawy z 13 lipca 1957 r. przejmującej na własność Państwa nieruchomość, w sytuacji w której jej współwłaścicielem w ¾ na skutek spadkobrania był już Skarb Państwa może być uznane za wydanie jej w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zaniechanie odniesienia się do tej kwestii uznać należy za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nie jest bowiem możliwe odtworzenie, a co za tym idzie, poddanie kontroli instancyjnej toku rozumowania Sądu Wojewódzkiego. W tym zakresie za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., jako przepisu wynikowego, na podstawie którego Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję.
W zarzucie objętym punktem 2. 2 petitum skargi kasacyjnej, Minister jako wzorzec kontroli przywołał również art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zasadny jest tylko w tym zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji, pomimo podniesienia wprost w skardze że ocenie wadliwe jest stanowisko Ministra co do niewywołania przez decyzję Naczelnika nieodwracalnych skutków prawnych nie odniósł się do tej kwestii. Z uwagi jednak na fakt, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż decyzja Naczelnika nie została wydana w warunkach nieważności zaniechanie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Powiązanie zaś zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego za jaki uznać należy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadne, bowiem poprzez zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu nie jest możliwe zwalczanie przyjętej przez Sąd wykładni prawa materialnego. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozpoznany zostanie w dalszej części uzasadnienia, podniesiony został bowiem również w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 2.3 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a Sąd kasacyjny wyjaśnia, że dostrzega zaniechanie dokładnego wskazania przez Sąd Wojewódzki przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, to jest wskazanie jako podstawy prawnej wyroku art. 145 § 1 i § 3 p.p.s.a., pomimo iż art. 145 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów, z których pierwszy dzieli się jeszcze na kolejne jednostki redakcyjne o różnej treści. Jednak samo to uchybienie nie może być uznane za mające istotny wpływ na wynik sprawy w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd kasacyjny wypowiedział się już rozpoznając zarzuty objęte punktem 2.1 i 2.2 petitum skargi kasacyjnej.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. Sąd kasacyjny wskazuje, że z decyzji z 2 września 1976 r. wynika wprost, że organ miał wiedzę o śmierci B.C., którego traktował jako jedynego właściciela nieruchomości. Pomimo to wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne a następnie wydał decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego. Ani w samej decyzji ani w jej rozdzielniku organ nie wskazał, by kierował ją do ewentualnych spadkobierców B.C. Przyjmując tok rozumowania przedstawiony przez Sąd Wojewódzki uznać należałoby, że decyzja z 2 września 1976 r. określała wyłącznie przedmiot, to jest gospodarstwo, które było uprzednio własnością B.C., nie wskazywała jednak żadnej strony postępowania, co należałoby uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Decyzja administracyjna kształtuje prawa i obowiązki konkretnego podmiotu, przy czym podmiot ten określany jest na podstawie przepisów prawa materialnego. Stanowiący podstawy prawną wydania decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. przewidywał, że gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Przepis ten wskazywał zatem wprost, że kształtuje prawa właścicieli, którzy opuścili dane gospodarstwo rolne, zatem właściciele ci byli stronami postępowania.
Sąd Wojewódzki nie wskazał żadnego przepisu ustawy z 13 lipca 1957 r., z którego wynikałaby możliwość określenia wyłącznie przedmiotu decyzji z pominięciem obowiązku wskazania strony, której odejmuje się prawo własności.
W konsekwencji, w ocenie Sądu kasacyjnego uznać należy, że wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego decyzja Naczelnika z 2 września 1976 r. skierowana została do osoby zmarłej, to jest B.C.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2024 r. I OSK 55/20 (a stanowisko to Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne) w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie prawa administracyjnego, przyjmuje się, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi co do zasady rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wadę decyzję skutkującą jej nieważnością. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby zmarłej przez skierowanie do niej decyzji stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 901/09, z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1876/10, z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 238/17 oraz z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 987/21). W takiej sytuacji wynik postępowania, niezależnie od treści decyzji, jest zawsze wadliwy pod względem podmiotowym. Na zaistnienie tego skutku nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, czy też niewiedza była spowodowana zaniechaniem pozostałych stron postępowania. Utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, a wada decyzji nie podlega konwalidacji.
Podsumowując na obecnym etapie postępowania uznać należy, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie uznał, iż zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Ministra, co stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W konsekwencji uznając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki odniesienie się do kwestii wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, to jest do tego, czy wydanie decyzji na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. w stosunku do gospodarstwa rolnego, którego współwłaścicielem był Skarb Państwa stanowiło rażące naruszenie prawa, uwzględni stanowisko dotyczące uznania, że skierowanie decyzji do zmarłego B.C. stanowiło rażące naruszenie prawa.
Sąd Wojewódzki winien również rozważyć prawidłowość stanowiska Ministra w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych. Stanowisko to nie było analizowane przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na uznanie, że decyzja Naczelnika nie została skierowana do osoby zmarłej. Wobec niepodzielenia tego poglądu przez Sąd kasacyjny, przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do poglądu Ministra w zakresie kwestii nieodwracalnych skutków prawnych.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od Skarżącej na rzecz Ministra zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.