I OSK 372/22

I OSK 372/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Mienie zabużańskie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1971/23 - Postanowienie NSA z 2023-12-06
I SA/Wa 2138/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-01
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 2
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Sentencja
Dnia 14 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2138/20 w sprawie ze skargi S.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S.R. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 sierpnia 2020 r., nr DAP-WOSR-7280-111/2020/AM, w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, wyrokiem z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2138/20, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 31 grudnia 2008 r. S. R. zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości S., powiat [...], w dawnym województwie wileńskim.
Decyzją z 20 lutego 2017 r., znak: NRŚ-MZ.7541.1.358.2017.MR, Wojewoda Dolnośląski odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wskazał, że wniosek S. R. o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie został złożony w terminie przewidzianym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2097; dalej: ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.), tj. do dnia 31 grudnia 2008 r.
Pismem z 7 marca 2017 r. Skarżący wniósł odwołanie wskazując, że złożył stosowny wniosek, wraz z wymaganą dokumentacją, o ekwiwalent za mienie nieruchome pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w 1991 r. do Urzędu Rejonowego w [...]. Do odwołania załączył kserokopię pisma Urzędu Rejonowego w [...] z 14 czerwca 1991 r., znak: [...], z którego wynika, że wniosek Skarżącego dotyczący realizacji ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej został zarejestrowany pod numerem 1000.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z 23 maja 2017 r., znak: DAP-WOSRII-722-162/2017/EO, uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Dolnośląskiemu, wskazując w uzasadnieniu, że w postępowaniu, w wyniku którego została wydana decyzja będąca przedmiotem odwołania, organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów: art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., wskazując, że Wojewoda Dolnośląski powinien wyjaśnić, czy Skarżący złożył ww. wniosek oraz ustalić, czy ww. wniosek został rozpatrzony.
Rozpatrując ponownie sprawę, Wojewoda Dolnośląski zwrócił się kolejno do Urzędu Miasta w [...], Starostwa Powiatowego w [...] i Starostwa Powiatowego w [...] o udzielenie informacji, czy w zasobach ww. urzędów znajduje się wniosek S. R. dotyczący rekompensaty za mienie pozostawione przez E. R. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej polskiej, tj. w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...] oraz o ewentualne przesłanie przedmiotowego wniosku wraz z aktami.
W piśmie z 1 marca 2019 r., znak: [...], Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało organ I instancji, że ww. urząd przekazał protokołem zdawczo-odbiorczym z 31 maja 2012 r. S. R. komplet oryginalnych dokumentów dotyczących mienia [...].
Przy piśmie z 20 marca 2020 r., pełnomocnik Skarżącego przedłożył organowi I instancji uwierzytelnione kserokopie dokumentów dotyczących rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, m.in.:
• orzeczenie nr [...] Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, Oddział Wojewódzki w [...] z 10 stycznia 1948 r., zgodnie z którym E. R. pozostawiła w miejscowości S., pow. [...], woj. [...], majątek nieruchomy: tj., dom drewniany kryty dachówką o pow. 450 m2, stajnię drewnianą krytą dachówką, studnię betonową, 1 ha ogrodu i placu oraz 50 drzew owocowych,
• odpis karty ewakuacyjnej Nr 245-246 z 20 marca 1945 r. wydanej przez Rejonowego Pełnomocnika dla ewakuacji [...] rejonu dla K. R. wraz z żoną E. R.,
• postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 11 listopada 1987 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po E. R., zmarłej dnia 27 stycznia 1979 r. w [...] i ostatnio stale tam zamieszkałej, na podstawie ustawy nabył syn S. R. w całości,
Następnie przy piśmie z 5 kwietnia 2019 r., pełnomocnik strony nadesłał do organu I instancji uwierzytelniony wniosek S. R. z 7 grudnia 1990 r., adresowany do Urzędu Rejonowego w [...] (w [...]) o realizację prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez jego matkę poza obecnymi granicami RP.
Decyzją z 8 czerwca 2020 r., znak: NRŚ-MZ.7541.1.358.2017.TC, Wojewoda Dolnośląski odmówił potwierdzenia Skarżącemu prawa do rekompensaty. stwierdzając w uzasadnieniu, że miejscowość [...] położona była poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, t.j. obowiązującymi na dzień 1 września 1939 r.
Skarżący ponownie wniósł odwołanie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając odwołanie wskazał, że prawo do rekompensaty na podstawie art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:
1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:
a) art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub
b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub
c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489)
- oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;
2) posiada obywatelstwo polskie.
Z wykładni literalnej i systemowej powyższych przepisów wynika, iż warunkiem koniecznym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty jest fakt położenia nieruchomości pozostawionej na terenach, które bezpośrednio przed dniem 1 września 1939 r. wchodziły w skład terytorium II Rzeczypospolitej Polskiej.
W przedmiotowej sprawie Skarżący wnioskiem z 7 grudnia 1990 r. wystąpił o rekompensatę za mienie pozostawione przez E. R. w miejscowości [...], powiat [...], woj. [...]. Dokonana przez organ odwoławczy analiza powszechnie dostępnych map potwierdziła, że ww. miejscowość bezpośrednio przed rozpoczęciem II wojny światowej w 1939 r. znajdowała się w granicach Litwy, a więc poza ówczesnymi granicami II Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to okoliczność znana organowi z urzędu i zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. nie wymaga dowodu. Ponadto okoliczność ta nie była kwestionowana przez samego Skarżącego, co wynika wprost z odwołania.
Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, iż nie został spełniony wymóg określony w art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. położenia nieruchomości pozostawionej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Przez nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej rozumieć należy tylko takie nieruchomości, które przed samym wybuchem drugiej wojny światowej znajdowały się w granicach II Rzeczypospolitej Polskiej, a po jej zakończeniu i ostatecznym uregulowaniu granicy wschodniej nie weszły w skład państwa polskiego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2616/12).
Jak ustalono, miejscowość [...] już w chwili wybuchu II wojny światowej znajdowała się poza obszarem II Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie mogła znaleźć się poza obszarem Państwa Polskiego na skutek zmiany granic w wyniku II wojny światowej. W związku z powyższym bez znaczenia pozostaje podnoszona przez Skarżącego okoliczność, że miejscowość [...] znajdowała się na terytorium państwa polskiego w 1920 r.
Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności organ II instancji stwierdził, że organ I instancji nie naruszył prawa poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. Ponadto uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., albowiem pomimo że zawiadomienie z 24 maja 2019 r. o zebraniu materiału dowodowego dostatecznego do wydania decyzji oraz o prawie strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zapoznania się z aktami sprawy i składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów doręczone zostało Skarżącemu już po wydaniu przez organ I instancji kwestionowanej decyzji, to uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny.
Okoliczność położenia przedmiotowej nieruchomości poza granicami RP obowiązującymi na dzień 1 września 1939 r., tj. na Litwie jest bezsporna, a zatem nawet ewentualne złożenie przez Skarżącego dodatkowych wyjaśnień czy dokumentów nie zmieniłoby treści rozstrzygnięcia. Ponadto nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia również innych przepisów procesowych.
Pozostawienie przez E. R. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, która to nieruchomość znajdowała się we wrześniu 1939 r. na terytorium obcego państwa (Litwy), nie wiązało się ze zmianą granic Państwa Polskiego, która dokonała się po II wojnie światowej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych.
Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:
a) prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w związku z układem podpisanym w dniu 22 września 1944 r. z Rządem Litewskiej SRR, skutkujące obowiązkiem ewakuacji wszystkich obywateli polskich z terytoriów republiki Litewskiej będących obywatelami polskimi, do dnia 17 września 1939 r., mieszkających w powiatach - Wilno, Troki, Święciany, Jeziorosy (Zarasai), Olita i innych Litewskiej SRR, chcących się przesiedlić na terytorium Polski - co skutkuje prawem do rekompensaty dla obywateli Polski mieszkających na terenach stanowiących terytorium Polski przed 1 września 1939 r., a stanowiącym terytorium Polski w okresie II RP;
b) art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie, w świetle ustalonego stanu faktycznego, że matka Skarżącego nie była właścicielem mienia zabużańskiego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutkującym prawem do rekompensaty.
c) wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi tj. art. 2 Konstytucji R.P: wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego z uwagi na dokonanie ustaleń oraz wykładni przepisów w sposób dowolny
d) prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 12 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i pominięcie faktu, że w miejscowość [...], powiat [...] w byłym województwie wileńskim, stanowiła w okresie międzywojennym obszar Polski uprawniający skarżącego do przyznania mu rekompensaty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że kwestia rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami dawnej Polski budziła liczne kontrowersje i przez wiele lat była kwestią nierozwiązaną w sposób ostateczny. Pierwsza regulacja została zawarta w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Następnie była regulowana ustawą z 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet sprzedaży albo opłata z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (D.U: 2004, Nr 6, poz. 39), dalej "ustawa o zaliczeniu".
Następnie 8 lipca 2005 r. uchwalona została ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przesłanki prawa do rekompensaty zostały wymienione w art. 2. Zgodnie z nim prawo to przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski jeżeli spełnia następujące warunki:
1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium R.P. oraz opuścił je z przyczyn o których mowa w art. 1 lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić. Prawo do rekompensaty - zgodnie z art. 3 pkt 2 tej ustawy przysługuje również wszystkim spadkobiercom oraz niektórym z nich, wskazanych przez pozostałych, jeżeli spełniają one wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy;
2) był obywatelem polskim.
Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r., SK 11/12, art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium R.P., został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P:
Kompleksowa analiza wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że prawo do rekompensaty było niezależne od daty zamieszkania na terenie byłego terytorium Polski (1 września 1939 r.) oraz przesłanki dalszego zamieszkiwania w obecnych granicach Polski. Wynika to także i z tego, że ustawa z 8 lipca 2005 r. wprost takiego wymogu w art. 2 i 3 pkt 2 nie przewidywała. Jak wskazał Trybunał, prawo do rekompensaty przysługiwało nie tylko osobom mieszkającym przed II wojną światową na Kresach Wschodnich a następnie przesiedlonych na podstawie umów międzypaństwowych na obecne terytoria Polski, ale i osobom, które na skutek "innych okoliczności" niż umowy repatriacyjne lub wypędzenie, "były zmuszone opuścić byłe terytoria Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy). Na gruncie powołanych wyżej regulacji prawnych Sąd uznał, że nie pozwalają one, ze względu na ich nie budzącą treść, do uwzględnienia skargi.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, zdaniem Sądu wojewódzkiego, na bezzasadność skargi.
Istotnie na tle ww. regulacji prawnych wykształciło się orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że osoby, które repatriowały się na podstawie umowy z 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej, powinny być traktowane tak samo jak osoby, które repatriowały się na podstawie wymienionych w ustawie zabużańskiej umów republikańskich (np. wyrok NSA z: 16 grudnia 2016r., I OSK 2950/13, 30 października 2012, I OSK 1388/11, 25 lipca 2007 r., I OSK 1252/06, 8 marca 2013 r., I OSK 1813/11, 21 grudnia 2009r., I OSK 341/09, 13 maja 2016 r., I OSK 2950/13, uchwała NSA z 29 lipca 2013 r, I OPS 11/13). Punktem wyjścia do przyjęcia takiej koncepcji był brak podstaw do różnicowania osób, które repatriowały się z terenów ówczesnej Polski na podstawie umów republikańskich oraz tych, które o repatriacji zdecydowały później. W każdym bowiem wypadku obywatele polscy znaleźli się poza granicami obcego państwa z przyczyn od siebie niezależnych w związku z II wojną światową., co oznacza, że ich sytuacja faktyczna była taka sama. Nie sposób się z taką wykładnią nie zgodzić.
Jednakże w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zupełnie inną sytuacją faktyczną. Poprzednicy prawni Skarżącego w dacie wybuchu II wojny światowej nie zamieszkiwali na terenie Polski, ale na terenie Litwy, a więc poza ówczesnymi granicami państwa polskiego i tam też znajdowała się ich nieruchomość. Ustaleń w tym zakresie strona skarżąca nie podważała. Oznacza to, że nie został spełniony wymóg określony w art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W obu tych przepisach mowa jest o tym, że jednym z warunków uzasadniających przyznanie prawa do rekompensaty jest pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Polski. Ustawa zabużańska miała w pewnym stopniu rekompensować Polakom to, że na skutek wojny zmuszeni byli do porzucenia swego dotychczasowego miejsca zamieszkania –ojczyzny-Polski i skoncentrowania swe życie w innym miejscu w granicach, jakie zostały ustanowione po zakończeniu II wojny światowej. Ustawodawca jasno wskazał w przywołanych wyżej przepisach, że jest to warunek sine qua non do przyznania rekompensaty. Dokonana przez Skarżącego wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której wszyscy obywatele polscy, którzy zamieszkiwali poza granicami Polski w granicach powojennych, mogliby domagać się przyznania prawa do rekompensaty. Tymczasem istotą i ustawy, i umów republikańskich było umożliwienie Polakom zagospodarowanie się na terenie Polski w nowych granicach, gdyż zmuszeni okolicznościami nie mogli dłużej zamieszkiwać w dotychczasowych granicach Polski. Poprzednicy Skarżącego natomiast co najmniej od kilkunastu lat nie mieszkali w Polsce i w związku z tym nie utracili prawa do zamieszkiwania w ojczyźnie.
W dacie wybuchu II wojny światowej ani później miejscowość [...] nie leżała na terytorium polskim, fakt że tak było wcześniej (iż pozostawała w granicach Polski) nie ma znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 2 ustawy zabużańskiej.
Jasny przepis art. 2 ustawy zabużańskiej nie wymaga w tym zakresie wykładni, co oznacza, że zaproponowana przez Skarżącego wykładnia przepisów tej ustawy pozostawałaby w rażącej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, co jest niedopuszczalne.
Wbrew temu, co wywodzi skarga, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jasno wynika, że repatriacja nie nastąpiła na podstawie układu z 22 września 1944 r. zawartego pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, ale na podstawie umowy pomiędzy Rządem PRL a ZSRR z 25 marca 1957 r. (karta ewakuacyjna). Bez znaczenia jest przy tym, że miejscowość, w której mieszkali poprzednicy prawni Skarżącego, przed 1922 r. stanowiła terytorium polskie. Istotny jest bowiem stan faktyczny w dacie wybuchu II wojny światowej, a ten wskazuje, że mieszkali oni poza Polską i pozostawili majątek nie na terenie Polski, ale Litwy.
Ponadto Sąd I instancji nie podzielił wywodów skargi, zgodnie z którymi wykładnia przepisów ustawy zabużańskiej powinna być wykładnią rozszerzającą i prowadzić do wniosku, że wystarczającą przesłanką do nabycia prawa do rekompensaty jest to, aby z przyczyn wynikających z wybuchu II wojny światowej obywatel polski pozostawił nieruchomość poza obecnymi granicami Polski. Ustawodawca jasno określił zakres stosowania ustawy i wynika z niego, że koniecznym elementem pozwalającym na ustalenie prawa do rekompensaty jest pozostawienie majątku w granicach ówczesnej Polski.
Z tych względów Sąd wojewódzki uznał, że organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, a w konsekwencji prawa materialnego. Nie ma także podstaw do uznania, że wydane rozstrzygnięcie sprzeczne jest z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji R.P., zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady bezpieczeństwa prawnego. Skarżący tych naruszeń upatruje w dokonaniu przez organ dowolnych ustaleń faktycznych i dowolnej wykładni prawa.
Wskazywany art. 2 Konstytucji R.P. nie stanowi samodzielnego źródła praw podmiotowych, ma bowiem charakter zasady przedmiotowej, tylko wyznaczającej granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych (SK 21/99 z 10 lipca 2000 r.).
Z tych względów Sąd I instancji oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniósł S. R., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego:
a) art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z układem podpisanym w dniu 22 września 1944 r. z Rządem Litewskim SRR, skutkujące obowiązkiem ewakuacji wszystkich obywateli polskich z terytoriów republiki Litewskiej będących obywatelami polskimi, do dnia 17 września 1939 r., mieszkających w powiatach - Wilno, Troki, Święciany, Jeziorosy (Zarasai), Olita i innych Litewskich SRR, chcących się przesiedlić na terytorium Polski - co skutkuje prawem do rekompensaty dla obywateli Polski mieszkający na terenach stanowiących terytorium Polski przed 1 września 1939 r., a stanowiącym terytorium Polski w okresie II RP,
b) art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2 konstytucji poprzez błędne przyjęcie, w świetle ustalonego stanu faktycznego, że matka skarżącego nie była właścicielem mienia zabużańskiego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutkującym prawem do rekompensaty i wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego z uwagi na dokonanie ustaleń oraz wykładni przepisów w sposób zawężający.
2) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenia:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. polegającego na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z prawem przez błędne przyjęcie, iż skarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 12 § 1 k.p.a. polegających na zaakceptowaniu stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji poprzez pominięcie faktu, że miejscowość [...], powiat [...] w byłym województwie wileńskim, stanowiła w okresie międzywojennym obszar Polski uprawniający skarżącego do przyznania mu rekompensaty.
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegającego na dokonaniu niewłaściwej oceny zgodności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z prawem przez błędne przyjęcie, iż skarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 12 § 1 k.p.a. polegających na uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do rekompensaty za mienie pozabużańskie.
Stosownie do postanowień art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesowych w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego dla doradcy podatkowego - według norm przepisanych. Ponadto stosownie do postanowień art. 176 § 2 p.p.s.a. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od Skarżącego S. R. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Podniósł, że wniosek Strony o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie mógł być pozytywnie załatwiony przede wszystkim z tej przyczyny, że nieruchomość pozostawiona w miejscowości [...], pow. [...], w dniu 1 września 1939 r. nie wchodziła w skład terytorium Państwa Polskiego, a za takie nieruchomości - wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej - nie przysługuje prawo do rekompensaty na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).
Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).
Z kolei dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów.
Należy wyraźnie podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej są praktycznie tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się natomiast do przedstawienia prawidłowej, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, wykładni art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Autor skargi kasacyjnej nie odnosi się do argumentacji Sądu I instancji wskazującej na brak podstaw do zaakceptowania wykładni przedmiotowych przepisów prezentowanej przez Skarżącą.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do wyników przeprowadzonej kontroli, a w szczególności z przedstawionym stanowiskiem prawnym co do sposobu wykładni art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Należy podkreślić, że kwestia rozliczeń z tytułu mienia utraconego poza obecnymi granicami Polski związana jest bezpośrednio ze zmianą granic, która dokonała się w wyniku II wojny światowej. Polska utraciła na podstawie porozumień zawartych przez Wielką Brytanię, Stany Zjednoczone oraz ZSRR terytoria położone na wschód od tzw. linii Curzona, natomiast przyznano jej ziemie należące przed dniem 1 września 1939 r. do Niemiec, położone na wschód od linii Odry i Nysy Łużyckiej z wyłączeniem części terytorium Prus Wschodnich, które stało się częścią ZSRR (obecnie tzw. obwód kaliningradzki). Zmiany te doprowadziły do masowych przesiedleń ludności, do 1944 r. zamieszkującej te tereny, w tym repatriacji obywateli polskich z ziem wcielonych do ZSRR.
W celu umożliwienia repatriacji obywateli polskich z terytoriów, które weszły w skład ZSRR, we wrześniu 1944 r. Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego (PKWN) zawarł umowy z rządami Republik Radzieckich: Białoruskiej, Ukraińskiej i Litewskiej. Dotyczyły one ewakuacji ludności ukraińskiej, białoruskiej i litewskiej z terytorium RP oraz obywateli polskich z terytoriów tych republik. Umowy zawarte w 1944 r. z Białoruską, Litewską i Ukraińską SRR przewidywały możliwość repatriacji osób, które w związku ze zmianą granic w konsekwencji II wojny światowej, znalazły się na terenie jednego z państw - Polski i ZSRR. Repatriacja dokonywana na podstawie ww. umów niezaprzeczalnie stanowiła bezpośrednią konsekwencję zmiany granic państwowych, ta zaś była następstwem II wojny światowej. Z kolei zawarta w dniu 25 marca 1957 r. umowa między rządem PRL a rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. z 1957 r. Nr 47, poz. 222) stanowiła w art. 1, że prawo do repatriacji przysługuje:
a) osobom narodowości polskiej, które w dniu 17 września 1939 r. posiadały obywatelstwo polskie;
b) dzieciom osób narodowości polskiej, posiadających w dniu 17 września 1939 roku obywatelstwo polskie - urodzonym po dniu 17 września 1939 roku, które nie mają w Związku Radzieckim bliższych krewnych, a których krewni przebywają w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej lub o repatriację których występują władze polskie.
Prawo do repatriacji na podstawie umowy z 1957 r. przysługiwało zatem osobom narodowości polskiej niezależnie od ich miejsca zamieszkania zarówno w dniu 1 września 1939 r., jak i w dniu 17 września 1939 r. Osoby te w tych datach mogły zamieszkiwać również poza granicami II Rzeczypospolitej. Trudno zatem postrzegać repatriację dokonywaną na podstawie tej umowy jako stanowiącą bezpośrednią konsekwencję zmiany granic państwowych w wyniku II wojny światowej.
Jakkolwiek w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że obywateli narodowości polskiej, którzy przesiedlili się na terytorium Polski w jej powojennych granicach na podstawie umowy z 1957 r. zawartej między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznego Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej, należy zaliczyć do osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z 2005 r., to osobom tym lub ich spadkobiercom przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, o ile spełnione zostały także przesłanki wyliczone w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Z art. 2 tej ustawy wynika natomiast, że nie tylko mają to być nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ale ponadto właściciel pozostawionych nieruchomości winien być w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i mieć miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów wskazanych w art. 2 pkt 1.
Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, bezspornie repatriacja E.R. nie nastąpiła na podstawie układu z 22 września 1944 r. zawartego pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, ale na podstawie umowy pomiędzy Rządem PRL a ZSRR z 25 marca 1957 r. (karta ewakuacyjna). Nie jest również przedmiotem sporu, że nieruchomości stanowiące własność E. R. w okresie 1919-1922 były położone na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, ale nie był położony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 r. Skoro E. R. przed wybuchem II wojny światowej mieszkała poza terytorium dawnej Rzeczypospolitej Polskiej i posiadała nieruchomości poza terytorium dawnej Rzeczypospolitej Polskiej, to nie można wywodzić, że opuściła ona byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Do opuszczenia terytorium dawnej Rzeczypospolitej Polskiej, w wyniku zmiany przebiegu granicy państwowej, doszło bowiem w 1922 r.
Konkludując należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni oraz oceny zastosowania art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pozostałych zarzutów wobec braku ich uzasadnienia.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.