I OSK 371/22

I OSK 371/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2184/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-06
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 154 § 1, 2 i 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2184/20 w sprawie ze skargi I.C.-C., M.P., J.C., M.M., A.M., A.M.’, M.M.’, J.J., I.G.-G., E.J.H., C.E.S.-K., A.S., J.M., Z.S., A.S.’, A.J., T.S., C.S., P.S., J.S. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 124/13 oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2184/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.C., M.P., J.C., M.M., A.M., A.M., M.M., J.J., I.G., E.J., C.C., A.S., J.M., Z.S., A.S., A.J., T.S., C.S., P.S., J.S. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 124/13 1. wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących .C., M.P., J.C., M.M., A.M., A.M., M.M., J.J., I.G., E.J., C.C., A.S., J.M., Z.S., A.S., A.J., T.S., C.S., P.S., J.S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 28 sierpnia 2020 r. .C., M.P., J.C., M.M., A.M., A.M., M.M., J.J., I.G., E.J., C.C., A.S., J.M., Z.S., A.S., A.J., T.S., C.S., P.S., J.S. (dalej skarżący), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 124/13 (dalej wyrok I SAB/Wa 124/13). Wyrokiem I SAB/Wa 124/13 Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy (dalej Prezydent lub organ) do rozpoznania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, złożonego w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), wniosku z 16 kwietnia 2008 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. "[...] [w oryginale wyroku I SAB/Wa 124/13 jest "7413" - k. 53-53 akt I SAB/Wa 124/13 - uw. NSA]. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku I SAB/Wa 124/13 doręczono Prezydentowi 10 września 2013 r.
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 96/14 (dalej wyrok I SA/Wa 96/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wobec niewykonywania wyroku I SAB/Wa 124/13, wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 złotych.
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2178/15 (dalej wyrok I SA/Wa 2178/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wobec niewykonywania wyroku I SAB/Wa 124/13, wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 złotych.
Wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1929/16 (dalej wyrok I SA/Wa 1929/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wobec niewykonywania wyroku I SAB/Wa 124/13, wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 10000 złotych, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrokiem z dnia 11 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1583/18 (dalej wyrok I SA/Wa 1583/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wobec niewykonywania wyroku I SAB/Wa 124/13, wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 10.000 złotych, stwierdzając, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w wysokości po 200 złotych. Wyrok ten wraz z aktami sprawy Prezydent m. st. Warszawy otrzymał dnia 12 czerwca 2019 r., co wynika z akt administracyjnych sprawy.
W związku z dalszym niepodejmowaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, skarżący pismem z 30 stycznia 2020 r. ponownie wezwali Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania prawomocnego wyroku I SAB/Wa 124/13, a następnie wnieśli opisaną na wstępie skargę, w której domagali się: a. wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny z tytułu niewykonania przedmiotowego wyroku w kwocie 20.000 złotych; b. przyznania na rzecz każdego ze skarżących od organu sumy pieniężnej w kwocie po 10.000 złotych; c. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przypisanych.
W skardze wskazano, że mimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu organ nie tylko nie wydał decyzji, ale nawet nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie (k. 2-19 akt I SA/Wa 2184/20).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich przy piśmie z 24 września 2019 r. i do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone. Brak akt postępowania administracyjnego jak również akt własnościowych uniemożliwia rozpatrzenie przedmiotowego wniosku.
Sąd I instancji wyrokiem I SA/Wa 2184/20 uwzględnił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga została wniesiona w trybie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej ppsa). Przepis ten w § 1 stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność [...], po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 ppsa, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 154). Uwzględniając skargę sąd, w myśl § 7 art. 154 ppsa, może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 124/13 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 16 kwietnia 2008 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. "[...]" nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 10 września 2013 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 10 listopada 2013 r. Niekwestionowaną okolicznością jest, że do dnia wydania niniejszego wyroku, mimo uprzedniego wezwania przez stronę do wykonania powyższego wyroku, jak też wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy z tytułu zaistniałej zwłoki w jego wykonaniu grzywny (wyroki z: 3 listopada 2014 r. I SA/Wa 96/14; 11 kwietnia 2016 r. I SA/Wa 2178/15; 10 marca 2017 r. I SA/Wa 1929/16; 11 marca 2019 r. I SA/Wa 1583/18), organ zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął.
Oznacza to, że od ponad siedmiu lat organ pozostaje przy wykonywaniu powyższego wyroku w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, w tym przede wszystkim narusza w ten sposób art. 153 i art. 286 § 2 ppsa w zw. z art. 12 kpa. Nie sposób usprawiedliwić tak znacznej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku i to mimo wymierzenia już z tego tytułu organowi grzywny - skomplikowanym charakterem zawisłej przed nim sprawy administracyjnej, czy ilością analogicznych spraw rozpoznawanych przez organ. To z kolei czyni zasadnym żądanie wymierzenia organowi z tytułu niewykonywania prawomocnego wyroku kolejnej grzywny w kwocie 10.000 złotych. Ten wymiar grzywny winien przy tym skłonić organ do zaniechania dalszego naruszania prawa i rozpoznania sprawy przed nim zawisłej, bez konieczności występowania przez stronę ubiegającą się o odszkodowanie z kolejną (szóstą) przewidzianą w art. 154 ppsa skargą.
Sąd I instancji nie dostrzegł potrzeby wymierzenia organowi dodatkowej sankcji w postaci zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ppsa. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się niewykonania wyroku Sądu. Winien być zatem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mógłby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku, a na podstawie art. 151 powołanej ustawy jak w punkcie 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 ppsa (k. 41-41v, 44-47 akt I SA/Wa 2184/20).
Skargę kasacyjną wywiódł Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez r. pr. J.M., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 2184/20, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania:
1. prowadzące do jego nieważności, o której mowa w art. 183 § 1 i 2 pkt 2 ppsa, w wyniku istotnie wpływającego na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania - art. 25 § 1 i art. 26 § 1 przez rozpatrzenie sprawy i wydanie wyroku na skutek skargi wniesionej przez pełnomocnika osoby, która zmarła w toku postępowania sadowoadministracyjnego;
2. w stopniu mającym wpływ na wynik spraw[y] - art. 154 § 1 ppsa przez wymierzenie organowi grzywny w kwocie nieuwzględniającej okoliczności konkretnej sprawy;
3. w stopniu mającym wpływ na wynik spraw[y] - art. 154 § 1 ppsa przez uznanie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uwierzytelnionej kopii odpisu skróconego aktu zgonu C.C., na okoliczność jej śmieci a tym samym braku zdolności sądowej; na podstawie art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie na rzecz organu od skarżących [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym, kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy (k. 55-56v akt I OSK 371/22).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Zrzut naruszenia art. 183 § 1 i 2 pkt 2 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii odpisu skróconego aktu zgonu C.C. wynika, że zmarła ona dnia 23 września 2020 r. (k. 59 akt I OSK 371/22). Skarga do Sądu I instancji z dnia 28 sierpnia 2020 r. została wywiedziona skutecznie do Sądu I instancji przez pełnomocnika skarżących r. pr. A.S. - w tym C.C - dnia 3 września 2020 r. (k. 2-8 akt I SA/Wa 2184/20), zatem za życia C.C. Wyrok I instancji został wydany dnia 6 lipca 2021 r. - już po śmierci C.C. (k. 41, 59 akt I SA/Wa 2184/20). O śmierci C.C. Sądu I instancji nie powiadomiono.
Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 r. I OSK 371/22 Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze śmiercią w dniu 23 września 2020 r. skarżącej C.C. i brakiem wskazania jej następców prawnych, którzy mogą wstąpić w jej miejsce do niniejszego postępowania, zawiesił postępowanie (art. 124 § 1 pkt 1 ppsa; k. 85-86 akt I OSK 371/22).
Dnia 24 października 2023 r. pełnomocnik skarżących przesłał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 5 lutego 2021 r. Repertorium A nr 181/2021 z którego wynika, że córka C.C. T.M. nabyła w całości spadek po C.C. Postanowieniem z dnia 26 października 2023 r. I OSK 371/22 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 ppsa podjął zawieszone postępowanie. Pełnomocnictwem z dnia 13 września 2023 r. T.M. udzieliła r. pr. A.S. pełnomocnictwa "[...] przed [...] w zakresie sporządzenia skargi kasacyjnej oraz występowania przed Sądem Najwyższym, sądami administracyjnymi oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym [...] we wszelkich sprawach dotyczących nieruchomości warszawskiej położonej: przy ul. [...] hip. "[...]", rej. hip. nr [...] [...]" (k. 124-128, 130-131 akt I OSK 371/22).
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie zachodzą przesłanki art. 183 § 1 i 2 pkt 2 ppsa. Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową (art. 25 § 1 ppsa w zw. z art. 64 § 1 kpc). Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Osoby fizyczne posiadają zdolność sądową zawsze, od urodzenia aż do śmierci (J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 252-253, nb 1-3). Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej kc; A. Zieliński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 147, nb 5-6 do art. 64 kpc).
Utrata zdolności sądowej C.C. nastąpiła w trakcie postępowania sądowego. W takiej sytuacji winno było nastąpić z urzędu zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ppsa w celu wskazania następców prawnych zmarłej skarżącej (jednej spośród 20 skarżących), skoro przedmiot postępowania nie odnosił się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej (art. 124 § 3 ppsa). Następcy prawni zmarłej skarżącej nie zostali wskazani w postępowaniu przed Sądem I instancji.
Niewypełnienie obowiązku zawieszenia postępowania - mimo istnienia podstawy zawieszenia, może spowodować nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 ppsa) albo naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 326, uw. 1 do art. 124).
W niniejszej sprawie konieczne było rozważenie, czy zachodzi przesłanka nieważności postępowania z powodu utraty przez C.C. zdolności sądowej i pozbawienia następców prawnych zmarłej skarżącej możności obrony swoich praw w trakcie postępowania przed Sądem I instancji.
Stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że sytuacja gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw ma miejsce wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu bądź w jego istotnej części, a skutki tych uchybień nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Bez znaczenia pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. O nieważności postępowania decyduje waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć (wyrok NSA z 7.7.2017 r. I OSK 2493/15, cbosa). Dla skuteczności uwzględnienia, czy to na wniosek, czy też z urzędu, podstawy kasacyjnej opisanej w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa konieczne jest wniesienie odpowiedniego środka zaskarżenia przez podmiot, którego prawa naruszono. Ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw", gdyż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym swoimi uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania, których one dotyczą. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony, to jest poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) i przez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Źródeł tej ochrony poszukiwać należy w normach ponadustawowych: art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm.) i art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz.Urz. U.E. Seria C Nr 115 z dnia 9 maja 2008 r.); wyrok NSA z 2.10. 2012 r. II OSK 1024/11, cbosa.
W nawiązaniu do powyższego należy zauważyć, że w niektórych orzeczeniach przyjmuje się wykładnię, według której art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 ppsa należy rozumieć w ten sposób, że NSA nie może uwzględnić skargi kasacyjnej z powodu nieważności postępowania wynikającej z pozbawienia strony możności obrony swych praw, chyba że zażąda tego strona pozbawiona możności obrony swych praw. Wskazana kwestia nie jest jednakże rozstrzygana jednolicie. Wystarczy wskazać na dwa przypadki przeciwstawnych wypowiedzi doktryny prawa i powoływanych tam orzeczeń sądów: artykuł A. Skoczylasa, Przedmiot ochrony w postępowaniu kasacyjnym a kwestia pozbawienia strony możliwości obrony jej praw. Wybrane zagadnienia (ZNSA 2019/2/23-32) i monografię K. Celińskiej-Grzegorczyk, Pozbawienie jednostki możności obrony praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wyd. C.H. Beck 2018, s. 163-173).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, rozstrzygając wskazane zagadnienie, chociażby z uwagi na charakter i wagę podstaw nieważności postępowania, w tym podstawy polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw, nie można ograniczać NSA sztywnymi regułami warunkującymi możliwość uwzględnienia skargi kasacyjnej w razie zajścia podstawy nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa w postaci wymogu, by to strona pozbawiona możności obrony swych praw "co najmniej" wniosła skargę kasacyjną lub zakazu uwzględniania skargi kasacyjnej na wskazanej podstawie, gdy jedyną stroną, która na tę podstawę zwróci uwagę będzie strona, która nie została pozbawiona możności swoich praw (wyrok NSA z 16.4.2021 r. II OSK 1702/18, cbosa). Co do zasady sąd drugiej instancji ma obowiązek uwzględnić skargę kasacyjną z powodu nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, niezależnie od tego, czy jakakolwiek strona postępowania na wskazane uchybienie w jakikolwiek sposób w postępowaniu kasacyjnym zwróci uwagę lub się powoła. Jednakże sąd drugiej instancji nie może pomijać okoliczności, czy wydany na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej wyrok, oparty jedynie na podstawie nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw, nie będzie naruszał interesu prawnego tej strony postępowania, zwłaszcza w sytuacji uwzględnienia skargi wniesionej między innymi przez poprzedniczkę prawną osoby uprawnionej do udziału w postępowaniu, jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie. W takiej szczególnej sytuacji obowiązek uwzględnienia podstawy nieważności postępowania z urzędu można rozumieć jako obowiązek sądu odwoławczego do uwzględnienia stanowiska strony postępowania pozbawionej możności obrony swych praw wobec wniesionej skargi kasacyjnej.
Pełnomocnik T.M. - r. pr. A.S., przed Sądem I instancji był również pełnomocnikiem zmarłej C.C. i wszystkich pozostałych 19 skarżących (k. 2-17 akt I SA/Wa 2184/20).
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie zachodzi podstawa nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, z powodu pozbawienia T.M. możności obrony jej praw.
Oba zarzuty naruszenia art. 154 § 1 ppsa, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.
Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie nie wskazuje jako wzorca kontroli art. 154 § 2 zd. 2 ppsa, mimo że Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa właśnie na tej podstawie materialnoprawnej (pkt 2 sentencji wyroku I SA/WA 2184/20).
Art. 154 § 1, 2, 6 ppsa, mimo że zostały zamieszczone w ustawie proceduralnej, są przepisami prawa materialnego, a nie procesowego (wyroki NSA z: 28.2.2020 r. I OSK 1278/19; 20.1.2021 r. I OSK 2290/20; 27.5.2021 r. I OSK 2741/20; 24.6.2021 r. I OSK 2929/20, cbosa). Analiza zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w zakresie zarzutów z pkt 2 i 3, autor skargi kasacyjnej wskazuje, na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, na naruszenie zaskarżonym wyrokiem odpowiednio art. 154 § 1 ppsa, a więc właśnie przepisu prawa materialnego umieszczonego w ustawie proceduralnej, jaką jest ppsa. Z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 154 § 1 ppsa wynika, że autor skargi kasacyjnej deklaruje, że "Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem [Sądu I instancji], zgodnie z którym bezczynność, jakiej dopuścił się organ w prowadzeniu postępowania, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy również wysokość nałożonej na organ grzywny sprawia, że środek ten jest nadmiernie dotkliwy, a przy tym nie uwzględnia okoliczności konkretnej sprawy" (pkt 2 uzasadnienia - s. 3 skargi kasacyjnej). Wysokość grzywny jest także zagadnieniem materialnoprawnym. Mimo tych niedoskonałości, zarzuty te nadawały się do rozpoznania.
Skarżący kasacyjnie wiąże te zarzuty z drugą podstawą kasacyjną - naruszeniem przepisów postępowania. Z powołanego wyżej orzecznictwa wynika, że taka argumentacja nie może stanowić o naruszeniu prawa procesowego, a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego (np. wyroki NSA z: 13.2.2009 r. I OSK 414/08; 29.4.2014 r. II OSK 2887/12; 10.12.2014 r. II OSK 981/13; 24.6.2022 r. III OSK 5231/21). Pogląd ten dotyczy także sytuacji odwrotnej.
Przystępując do jej rozpoznania w tym zakresie należy rozpocząć od powołania podstaw normatywnych, które znajdowały zastosowanie w kontrolowanej sprawie, a których konkretyzacja przez Sąd I instancji została zakwestionowana skargą kasacyjną.
W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność [...] strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (art. 154 § 1 ppsa). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec [...]. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7).
Powołane regulacje normują dwa odrębne, jakkolwiek powiązane ze sobą funkcjonalnie środki dyscyplinujące administrację publiczną, a mianowicie grzywnę (art. 154 § 1 i 6 ppsa) oraz sumę pieniężną (art. 154 § 7 ppsa). O obu środkach wojewódzki sąd administracyjny orzeka rozpoznając skargę wniesioną przez uprawniony podmiot inną od skargi, w wyniku rozpoznania której został wydany wyrok sądu niewykonany przez organ. Istotą tej skargi jest wymierzenie sankcji za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na bezczynność [...] oraz - w zależności od charakteru sprawy - uwzględnienie skargi z art. 154 § 1 ppsa może polegać albo na zastosowaniu grzywny i sumy pieniężnej łącznie, albo tylko jednego z tych wyodrębnionych środków (B. Dauter w: A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 525).
Środki określone w art. 154 ppsa służą skutecznemu egzekwowaniu orzeczeń sądowych gwarantując w ten sposób pełną ochronę praw skarżącego (tak: W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. C.H. Beck 2010, s. 277 i n.). Istota tych środków jest zbliżona, lecz ich bliższa analiza uprawnia do konkluzji, że zachodzą między nimi różnice rodzajowe. O ile oba środki mają charakter dyscyplinujący i stanowią swoistą reakcję na niewykonanie orzeczonego wyroku sądowego, o tyle grzywna zawiera w sobie dominujące elementy represyjności, podczas gdy w przypadku sumy pieniężnej można nadto wskazać na element kompensacyjności (wyrok NSA z 4.4.2023 r. I OSK 1949/22, cbosa). Zarazem nie chodzi tutaj o klasyczne funkcje odszkodowawcze, gdyż ich gwarancje wynikają z art. 154 § 4 i 5 ppsa, które to przepisy statuują możliwość dochodzenia przez skarżącego roszczenia o odszkodowanie za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność [...] na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Nie ulega jednak wątpliwości, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej ustawodawca dążył do dodatkowego wzmocnienia ochrony interesów skarżącego (Uzasadnienie przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 1633, s. 22), zaś sam fakt uzyskania tej sumy, która - inaczej niż grzywna - zasądzana jest na rzecz skarżącego (grzywny orzeczone w postępowaniu przed sądem administracyjnym są także, prócz kosztów sądowych, dochodami budżetu państwa - art. 228 ppsa), może akcesoryjnie spełniać funkcje pokrewne zadośćuczynieniu za stan niedogodności z prawem.
W orzecznictwie przyjmuje się, że ponieważ oba środki - grzywna oraz suma pieniężna - mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku sądu, toteż przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku, zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna winny być określone, by dawały możliwość wypełnienia swojej roli (wyroki NSA z: 24. 6.2021 r. I OSK 2929/20; 27.7.2021 r. I OSK 468/21; 6.10.2021 r. I OSK 524/21). Ustawodawca w art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 ppsa nie zawarł przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Dlatego ustalenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu i jest uzależnione od okoliczności danej sprawy (np. wyroki NSA z: 26.5.2017 r. I OSK 343/17; 25.8.2017 r. I OSK 2065/16).
Okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku I SAB/Wa 124/13 zobowiązującego go do rozpoznania wniosku z 16 kwietnia 2008 r. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku I SA/Wa 2184/20, Sąd I instancji wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 10.000 zł i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wymierzona grzywna spełni funkcję represyjną i dyscyplinującą wobec Prezydenta m.st Warszawy. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na cztery wydane wcześniejsze wyroki wymierzające organowi grzywny, mimo których nie nastąpiło rozpoznanie wniosku z 16 kwietnia 2008 r. Równocześnie Sąd I instancji trafnie ocenił skomplikowany i historyczny charakter spraw z zakresu odszkodowań za tzw. nieruchomości dekretowe. Określając wysokość grzywny uwzględnił fakt, że sprawy dotyczące odszkodowań za nieruchomości warszawskie przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta Warszawy, cechują się znacznym stopniem złożoności stanów faktycznych i prawnych, co w połączeniu z okolicznością, że Prezydent prowadzi jednocześnie znaczną ilość takich spraw, rzeczywiście może częściowo tłumaczyć niedochowanie terminów ich załatwiania. Oznacza to, że wydając wyrok w trybie art. 154 ppsa, Sąd I instancji dochował wypracowanych w judykaturze wymogów rozważania okoliczności towarzyszących naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku, dochodząc do wniosku, że ww. naruszenie i zwłoka miały charakter kwalifikowany.
Przeciwko stwierdzeniu, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i że Sąd I instancji trafnie wymierzył Prezydentowi grzywnę w kwocie 10.000 zł nie przemawiało to, że akta postępowania zwrócono Prezydentowi wraz z wyrokiem I SA/Wa 1583/19 dnia 12 czerwca 2019 r., a już pismem z 24 września 2019 r. Prezydent przekazał akta Komisji do spraw Reprywatyzacji Nieruchomości (po ponad 3 miesiącach od ich wpływu do Prezydenta). Przy dzisiejszym poziomie urządzeń reprograficznych, Prezydent winien prowadzić postępowanie merytoryczne na podstawie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt administracyjnych, które winien był sporządzić przed przekazaniem akt Komisji lub zwracając się do Komisji o ich udostępnienie na krótki czas celem sporządzenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów z tych akt.
Istotne jest także to, że Sąd I instancji zwiększył w swym wyroku wysokość grzywny w stosunku do wcześnie orzekanych w wyrokach: I SA/Wa 96/14; I SA/Wa 2178/15; I SA/Wa 1929/16 i orzekł grzywnę w tej samej wysokości co wyrokiem I SA/Wa 1583/18. W konsekwencji wskazane przez skarżącego kasacyjnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 154 § 1 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 10.000 zł i uznanie, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, byłoby w kontrolowanej sprawie zasadne, gdyby wielkość grzywny została przez Sąd I instancji radykalnie podniesiona. Tymczasem pozostała ona w takiej samej wysokości co wysokość grzywny orzeczonej w ostatnim z wyroków (I SA/Wa 1583/18) poprzedzających zaskarżony, wydanych w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy prawomocnego wyroku I SAB/Wa 124/13. Należy także dostrzec, że Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku I SA/Wa 2184/20) - zatem co do punktu 2 skargi, w której skarżący wnosili: "stosownie do art. 154 § 7 ppsa wnoszę o przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących [dwudziestu - uw. NSA] sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł" (k. 2-3 akt I SA/Wa 2184/20), gdy prawomocnym wyrokiem I SA/Wa 1583/18 Sąd zasądził od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w kwocie po 200 zł.
W konsekwencji zarzuty naruszenia prawa materialnego określone w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i jako takie nie mogły zostać uwzględnione.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalono.