I OSK 371/16

I OSK 371/16 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2016-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1449/15 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2015-10-15
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 § 1 pkt. 1, 2 i 6, art. 176 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 29 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1449/15 odrzucającego skargę M.K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu na rok 2015 oraz przekazania jej do realizacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zarząd Dzielnicy Białołęka m. st. Warszawy uchwałą nr 66/2015 z dnia 27 stycznia 2015 r. skreślił M.K. z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Jednocześnie uchwałą nr 67/2015 z tego samego dnia (27 stycznia 2015 r.) zatwierdził listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na rok 2015 r. i przekazał do realizacji Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Białołęka.
O podjęciu przedmiotowych uchwał M.K. została poinformowana pismem z dnia 30 stycznia 2015 r., doręczonym jej w dniu 3 lutego 2015 r.
Strona, pismem złożonym w dniu 12 maja 2015 r., wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zmianę uchwały Zarządu Dzielnicy Białołęka z dnia 27 stycznia 2015 r. nr 67/2015.
Następnie M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Białołęka z dnia 27 stycznia 2015 r. nr 67/2015.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę.
Jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie została zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2015 r. nr 67/2015 w sprawie zatwierdzenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na rok 2015 r. i przekazania do realizacji, która, w ocenie Sądu, nie podlega kognicji sądów administracyjnych i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Sąd wyjaśnił, iż ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną.
WSA w Warszawie wskazał, że z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSAi WSA 2008/6/90), zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy (w przedmiocie odmowy zakwalifikowania oraz skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu). Uchwała taka, niebędąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.
W rozpoznawanej sprawie wniosek M.K. dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy. Natomiast zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2015 r. nr [...] podjęta została w sprawie zatwierdzenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na rok 2015 oraz przekazania jej do realizacji, na podstawie § 26 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Zgodnie z treścią § 26 ust. 1, 5 i 6 ww. uchwały, listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu zawierającą nazwiska i imiona, datę zakwalifikowania, adresy zamieszkania oraz podstawę prawną kwalifikacji, zwaną dalej "listą", tworzy się raz w roku (ust. 1). W celu zapewnienia kontroli społecznej: 1) listę, po zatwierdzeniu przez zarząd dzielnicy, podaje się do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie, najpóźniej do dnia 31 stycznia każdego roku i przez okres 14 dni, na tablicy ogłoszeń urzędu dzielnicy wraz z informacją o miejscu i 14-dniowym terminie składania ewentualnych zastrzeżeń i uwag do listy. Lista podlega aktualizacji zgodnie z ust. 7; 2) informację o osobach oczekujących na zawarcie umowy najmu, ograniczoną do imion i nazwisk, liczby osób w gospodarstwie domowym, roku zakwalifikowania na listę, sporządzoną z podziałem na grupy osób w gospodarstwie domowym i roku zakwalifikowania, umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu i uwidacznia zmiany na liście pod koniec każdego kwartału (ust. 5). Odnośnie wniosków, co do których zostały zgłoszone uwagi i zastrzeżenia, skierowanie tych wniosków do zawarcia umowy najmu może nastąpić dopiero po rozpatrzeniu zgłoszonych uwag i zastrzeżeń oraz po udzieleniu odpowiedzi osobom wnoszącym te uwagi i zastrzeżenia (ust. 6).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, uchwała Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2015 r. nr 67/2015 nie ma charakteru administracyjnoprawnego, ponieważ nie rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie m.st. Warszawy.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.
Jednocześnie WSA w Warszawie podkreślił, że niniejsze orzeczenie nie pozbawia skarżącej prawa do ochrony sądowej, gdyż po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w sprawie uchwały Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2015 r. nr 66/2015 w przedmiocie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, strona ma możliwość wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła M.K. Postawiła w niej trzy zarzuty.
Po pierwsze, naruszenia art. 53 § 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 2 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Po drugie, naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Po trzecie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi ze wskazaniem, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy takie wezwanie zostało skutecznie skierowane.
W skardze kasacyjnej wskazano, że skarżąca wezwała Zarząd Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa w dniu 30 maja 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu błędnego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie wyczerpała przed wniesieniem środków zaskarżenia.
Jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 art. 52 p.p.s.a., nie ma wówczas zastosowania.
Artykuł 53 § 2 p.p.s.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie brak jest w aktach sprawy wezwania sformułowanego przez skarżącego w dniu 30 maja 2015 r. wzywającego zarząd dzielnicy do usunięcia naruszenia prawa, czy pisma z dnia 26 maja 2015 r. skierowanego do Rady Dzielnicy oraz Wydziału, o którym wspomina skarżąca kasacyjnie. W aktach sprawy znajduje się jedynie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 12 maja 2015 r. (k. 217 akt administracyjnych), załączyła je także skarżąca przy skardze kasacyjnej. Mając zatem na uwadze art. 53 § 2 p.p.s.a. – i przyjmując, że skarżona uchwała jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – skoro organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skarżąca mogłaby wnieść skargę do 13 lipca 2015 r. Tymczasem skarga została sformułowana w dniu 20 lipca 2015 r., a zatem po terminie.
Niezależnie jednak od powyższego podnieść należy, że aby skarga mogła zostać odrzucona z uwagi na uchybienie terminu, w celu ustalenia tego terminu konieczne jest określenie charakteru prawnego skarżonego przejawu działalności administracji publicznej, a mianowicie, czy podlega właściwości rzeczowej sądów administracyjnych.
W tym kontekście zauważyć wypada, że przyczyną odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji – wniesionej na uchwałę Zarządy Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2015 r. nr 67/2015 – było to, że akt ten nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, nie zaś wniesienie skargi z uchybieniem terminu. W sposób jednoznaczny wynika to z uzasadnienia postanowienia Sądu pierwszej instancji, który stwierdza, że "uchwała Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2015 r. nr 67/2015 nie ma charakteru administracyjnoprawnego, ponieważ nie rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie m.st. Warszawy." Potwierdza to także przywołana podstawa prawna – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obejmujący przypadki niewłaściwości sądu administracyjnego, nie zaś wytknięty w skardze kasacyjnej art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odnoszący się do niedopuszczalności skargi czy dotyczący przypadku omówionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchybienia terminu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie postanowienia jest sporządzone w sposób jasny i zwięzły, zaś podstawa odrzucenia skargi – podana przez Sąd pierwszej instancji wprost. Bezpodstawne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do przepisów, których Sąd pierwszej instancji nie stosował. Zarazem nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjna nie była w stanie zrozumieć uzasadnienia skarżonego postanowienia, wszak skarga kasacyjna stosownie do art. 175 § 1 p.p.s.a. została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika – r. pr. P.S. Naczelny Sąd Administracyjny, związany na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zaś z urzędu skontrolować tego, czy sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał uchwałę w przedmiocie zatwierdzenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na dany rok za akt nieznajdujący się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – skoro odpowiedni zarzut nie znajduje się ani w petitum skargi kasacyjnej, ani nie można go zrekonstruować z jej uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w uzasadnieniu skarżonego postanowienia znajdują się wyjaśnienia Sądu pierwszej instancji dotyczące trybu i terminów wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, ale w sposób jednoznaczny odnoszą się one nie do będącej przedmiotem skargi uchwały Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 2015 r. nr 67/2015, lecz do uchwały tego organu z tej samej daty o numerze 66/2015, niebędącej jednak przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Uwagi te, poczynione przez Sąd pierwszej instancji informacyjnie zapewne z uwagi na art. 6 p.p.s.a. w celu zapewnienia skarżącej konstytucyjnego prawa do sądu, mają charakter wyłącznie pouczenia co do prawa i nie odnoszą się do badanej sprawy. Nie świadczą one jednak w jakiejkolwiek części, że podstawą odrzucenia skargi było uchybienie terminowi przez skarżącą kasacyjnie, a nie to, że uchwała nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu.
Mając na uwadze powyższe skarga kasacyjna podlegała niewątpliwie oddaleniu, zaś przepisy określone w skardze kasacyjnej, do których naruszenia miało dojść, nie były przez Sąd pierwszej instancji stosowane jako podstawa odrzucenia skargi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.