I OSK 37/15

I OSK 37/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Dorota Apostolidis
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Sz 654/14 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2014-10-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 24, 25, 26
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia WSA Dorota Apostolidis, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 654/14 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od M. J. na rzecz Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 654/14, po rozpoznaniu skargi M. J., uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Podaniem z dnia 11 marca 2014 r. M. J. zwrócił się do Starosty Goleniowskiego o wydanie zaświadczenia następującej treści: "Potwierdzam i poświadczam, że pan M. J. działając na podstawie Pozwolenia nr: [...], wydanego w 1984 r. (podstawa prawna: rozporządzenie Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 16 stycznia 1984 r. – Dz. U. Nr 10, poz. 41 i 42) przez WBGiK w Szczecinie – Głównego Geodetę Województwa B. W. W latach 1984, 1985, 1986 prowadząc własną/ prywatną działalność gospodarczą, wykonywał na terenie naszego powiatu zgłoszone do zasobu geodezyjnego prace geodezyjne, których końcowe dokumenty (po uprzednim sprawdzeniu poprawności ich wykonania), zostały przyjęte do tego zasobu".
Pismem z dnia 19 marca 2014 r. Starosta zobowiązał wnioskodawcę do podania przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, względnie podanie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego do uzyskania żądanego zaświadczenia.
W odpowiedzi M. J. wskazał, że żądane zaświadczenie jest mu potrzebne w celach dowodowych przed sądem administracyjnym. Ponadto, w oparciu o art. 24 § 3 k.p.a. wniósł o wyłączenie od prowadzenia przedmiotowej sprawy A. R. – kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Goleniowie oraz A. S. - Geodetę Powiatowego w Goleniowie z uwagi na ich stronniczość przy załatwianiu jego spraw.
Postanowieniem wydanym w dniu [...] kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 219 k.p.a. Starosta Goleniowski odmówił wydania M. J. wnioskowanego zaświadczenia z uwagi na brak w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentów pozwalających potwierdzenie wnioskowanych faktów, a w szczególności danych wskazujących na istnienie pozwolenia o nr [...].
Organ podkreślił, że stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. mógłby rozważać istnienie przesłanek do wydania zaświadczenia, gdyby fakty podawane przez M. J. wynikały z posiadanych przez organ danych, jednak organ takich informacji nie posiada.
Ponadto, ogólnikowe powołanie się przez M. J. na potrzebę przedłożenia zaświadczenia w bliżej nieokreślonym postępowaniu administracyjnym, nie jest wystarczające do przyjęcia, że strona wykazała interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów.
Odnosząc się do wniosku o wyłączenie pracowników Starostwa Powiatowego w Goleniowie organ wyjaśnił, że wskazani pracownicy złożyli oświadczenia, z których wynika, że okoliczności wskazywane przez M. J. jako podstawy wyłączenia nie istnieją, a ponadto nie toczą się w odniesieniu do tych osób jakiekolwiek postępowania karne, ani inne postępowania pod nadzorem prokuratury.
Mając na względzie ogólnikową argumentację wnioskodawcy oraz pisemne oświadczenia pracowników organ uznał, że brak jest podstaw do ich wyłączenia od udziału w sprawie, jednak nie wydawał w tym zakresie odrębnego rozstrzygnięcia z uwagi na brak przysługującego środka zaskarżenia.
W zażaleniu na powyższe postanowienie M. J. podniósł, że pomimo, iż zostało ono podpisane przez Starostę, to odmowa wyłączenia wskazywanych pracowników sugeruje, że brali oni udział w jego wydaniu. Następnie skarżący zakwestionował zarzucony mu przez organ brak w postaci wykazania interesu prawnego w uzyskaniu spornego zaświadczenia, podczas gdy wskazał on, że zaświadczenie takie jest mu potrzebne jako dowód w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Za nieprawdziwe uznał skarżący twierdzenie organu o nieposiadaniu w zasobach dokumentów pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia, ponieważ w 2013 r. organ udzielił mu żądanej informacji o wykonywanych przez niego pracach geodezyjnych w latach 1984 – 1986.
Dodatkowo, wnioskiem z dnia 6 maja 2014 r., w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a., M. J. zwrócił się do organu o wyłączenie A. M. od udziału w postępowaniu dotyczącym złożonego zażalenia.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. wydanym m.in. na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Goleniowskiego.
Organ odwoławczy uznał, że powoływanie się przez skarżącego na potrzebę przedłożenia zaświadczenia bliżej nieokreślonemu sądowi administracyjnemu, bez wskazania sygnatury, czy przedmiotu sprawy oraz okoliczności jakie w wyniku tego mają zostać dowiedzione, nie uzasadnia posiadania po stronie skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści. W przedmiotowej sprawie przesłanki do wydania zaświadczenia w postaci wykazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści nie zostały spełnione. Skarżący nie wskazał również przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Dodatkowo organ podkreślił, że Starosta Goleniowski nie posiada informacji o wykonanych przez skarżącego pracach geodezyjnych na podstawie pozwolenia nr [...], a zatem nie mógł fizycznie wydać zaświadczenia o żądanej treści.
Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że kwestionowane postanowienie wydane zostało przez pracownika, którego wyłączenia żądał, ponieważ z metryki sprawy wynika, że uzasadnienie sporządzone zostało przez A. S. Niemniej niezależnie od powyższego w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wyłączenia wskazanych pracowników.
Odnosząc się wniosku M. J. z dnia 6 maja 2014 r. o wyłączenie pracownika, organ stwierdził, iż w istocie dotyczył on wyłączenia organu. Natomiast do wyłączenia osoby piastującej funkcję organu stosuje się przesłanki wymienione w art. 25 § 1 k.p.a., a nie przewidziane w art. 24 k.p.a., a nawet jeśliby organ przyjął inaczej, to przytoczone przez skarżącego okoliczności nie wywołują wątpliwości co do bezstronności wskazanej osoby.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego M. J. zarzucił, że wydane ono zostało przez pracownika, którego wyłączenia domagał się w piśmie z dnia 6 maja 2014 r. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, kwestia wyłączenia pracownika nie została rozpatrzona, a tym samym organ cały czas pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymał żadnego postanowienia w przedmiocie wyłączenia - chociażby odmownego – A. M.
Odnośnie odmowy wydania zaświadczenia, M. J. podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych strona może występować o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w różnych sytuacjach. Twierdzenie organu, że w sposób ogólnikowy wskazał swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, w sytuacji wskazania, że jest ono potrzebne jako dowód w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jest bezpodstawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że po złożeniu zażalenia na postanowienie Starosty Goleniowskiego z dnia 10 kwietnia 2014 r. M. J. złożył wniosek z dnia 6 maja 2014 r., w którym zwrócił się o wyłączenie A. M. – Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od udziału w postępowaniu dotyczącym wniesionego zażalenia. Jako podstawę prawną wskazał art. 24 § 3 k.p.a. Analiza akt administracyjnych potwierdza zarzut skarżącego, że wniosek ten nie został rozpatrzony. Pomimo to, w dniu [...] maja 2014 r. zostało wydane zaskarżone postanowienie, które podpisała A. M. - Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Zdaniem Sądu złożenie wniosku o wyłączenie pracownika organu, niezależnie od trafności argumentacji podniesionej we wniosku, rodzi obowiązek jego rozpoznania przez właściwy organ. Rozpoznanie wniosku winno przyjąć formę postanowienia. Do czasu wydania postanowienia w tym przedmiocie pracownik organu powinien wstrzymać się z podejmowaniem jakichkolwiek rozstrzygnięć w sprawie.
Sąd stanął na stanowisku, że złożenie wniosku o wyłączenie konkretnej osoby, zatrudnionej w urzędzie obsługującej dany organ administracji, niezależnie od trafności argumentacji we wniosku podniesionej, powinno skutkować jego załatwieniem w formie postanowienia. Postanowienie takie, pomimo jego niezaskarżalności, jest wyrazem dokonania przez właściwy organ analizy zasadności wniosku a z uwagi na kompetencje kontrolne sądu administracyjnego, może być później poddane ocenie sądowej wraz z badaniem legalności zaskarżonego, ostatecznego orzeczenia w sprawie. Rozpoznanie merytorycznie wniosku, nawet oczywiście w ocenie organu niezasadnego, czyni zadość realizacji zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W tej konkretnej sprawie skarżący miał prawo odnieść wrażenie, że działanie organów zarówno w postępowaniu w pierwszej jak i drugiej instancji, iluzorycznym czyni jego prawo do rozpoznania wniosków o wyłączenie, skoro zarówno pierwszy wniosek o wyłączenie 2 pracowników Starostwa Powiatowego z dnia 28 marca 2014 r., jak i drugi wniosek o wyłączenie z dnia 6 maja 2014 r. nie zostały formalnie rozpatrzone, przez właściwe organy. Dodatkowo wystąpiła sytuacja, w której A. M., piastująca funkcję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wydając zaskarżone postanowienia orzekła niejako we własnej sprawie formułując w uzasadnieniu postanowienia stanowisko, że wniosek o jej wyłączenie był w istocie wnioskiem o wyłączenie organu, a nawet gdyby przyjąć inaczej, to przytoczone we wniosku argumenty nie wywołują wątpliwości co do jej bezstronności.
Taki sposób procedowania, w ocenie Sądu, naruszył istotę procedury związanej z rozpoznawaniem wniosku o wyłączenie pracownika lub organu, wynikającą z art. 24 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że:
1) przepisy dotyczące wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu mają zastosowanie również do osoby piastującej funkcję organu;
2) naruszenie przez organ art. 24 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy procedury administracyjnej wyraźnie rozróżniają kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu od wyłączenia organu od załatwienia sprawy, przy czym przesłanki dotyczące wyłączenia organu odnoszą się w wprost do osoby fizycznej pełniącej tę funkcję. Przesłanki dotyczące wyłączenia pracownika zostały wymienione w art. 24 § 1 - § 3 k.p.a., natomiast o powodach wyłączenia osoby pełniącej funkcje organu stanowi art. 25 § 1 k.p.a. Dopuszczenie możliwości wyłączenia organu na podstawie art. 24 k.p.a. narusza w istocie przepis art. 25 § 1 k.p.a.
Ponadto wskazano, że wniosek M. J. z dnia 6 maja 2014 r. został rozpatrzony przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r., w którym to organ szczegółowo ustosunkował się do zarzutów w tym wniosku podniesionych. Przy przyjęciu, że wniosek o wyłączenie organu powinien być załatwiony w formie procesowej należy przyjąć, że brak wydania postanowienia w wyniku rozpatrzenia wniosku nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania;
2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował więc zgodność zaskarżonego wyroku z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy do osoby piastującej funkcję organu mają zastosowanie przesłanki dotyczące wyłączenia pracowników organu uregulowane w art. 24 k.p.a. Zagadnienie to wywołuje szereg wątpliwości stąd też i w orzecznictwie sądowym można znaleźć przykłady orzeczeń w których prezentowane są dwa różne stanowiska. Sąd I instancji opowiedział się za poglądem dopuszczającym w takim przypadku stosowanie art. 24 § 3 k.p.a., a na poparcie swojego stanowiska wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 299/07, w którym stwierdzono, ze przesłanki wyłączenia pracowników organu administracji będą miały zastosowanie również wobec osób pełniących funkcje organu. Powołał się również, na uchwalę w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, w której NSA zwrócił uwagę na dopuszczalność rozpoznawania wniosku o wyłączenie osoby piastującej funkcje organu w oparciu o przesłanki wynikające z art. 24 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie popiera stanowiska prawnego Sądu I instancji i opowiada się za stanowiskiem przeciwnym, które znacznie częściej prezentowane jest w orzecznictwie. Sąd I instancji powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 nie wziął pod uwagę okoliczności sprawy w której została ona podjęta, czyli takiej sytuacji w której prezydent miasta sprawuje równocześnie funkcje starosty. Uchwała ta ma następująca treść "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". Natomiast późniejszą uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. I OPS 13/09 , Sąd I instancji ograniczył się do powołania jako przykładu stanowiska, że osoba piastująca funkcje organu administracji publicznej, w zasadzie, nie podlega wyłączeniu w trybie przepisanym pracownikom, nie poddając jej głębszej analizie. Uchwała ta ma następująca treść "Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art.127 § 3 k.p.a." Istotne jest jednak sięgnięcie do uzasadnienia przedmiotowej uchwały w którym Naczelny Sąd Administracyjny rozważa instytucję wyłączenia w kodeksie postępowania administracyjnego. I tak kodeks postępowania administracyjnego wprowadza instytucję wyłączenia w postaci: 1) wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 k.p.a.), 2) wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 k.p.a.), 3) wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 k.p.a.). Instytucja wyłączenia jest klasyczną instytucją procesową, której funkcją jest stworzenie gwarancji bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wystąpienie przesłanki wyłączenia może prowadzić do utraty zdolności do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem kompetencji do załatwienia danej sprawy. Rozwiązania przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego wprowadzają konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej organu administracji publicznej i regulacji dotyczącej pracowników organów administracji publicznej. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Nie można z przepisów ustaw, np. ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.), wyprowadzać wniosku, że organ administracji publicznej jest pracownikiem organu. Niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, a w konsekwencji prowadzi do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej, działając z urzędu lub na wniosek strony, nie nabywa statusu strony tego postępowania, lecz wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia uznaniu organu administracji publicznej podjęcie działania).
Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko wtedy, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczy jej jako osoby fizycznej.
Na taką interpretację wskazuje konstrukcja wyłączenia organu administracji publicznej. Według art. 25 § 1 k.p.a.: "Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3". Organ administracji publicznej traci zdolność do prowadzenia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy stroną jest: osoba fizyczna będąca obsadą personalną organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia postępowania, osoba zajmująca stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia albo osoby pozostające z nimi w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Należy to odnieść też do zastosowania art. 26 § 3 k.p.a., który stanowi "Jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2". Wyłączanie na tej podstawie może dotyczyć tylko sytuacji, gdy stroną jest osoba, która wobec pracowników pozostaje w stosunku nadrzędności służbowej. W innych bowiem przypadkach rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej obowiązany był przeprowadzić organ administracji publicznej, któremu przepisy prawa przyznały kompetencję w sprawie. Problematyka, która była przedmiotem powyższej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. I OPS 13/09, była również przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r. SK 3/11, w którym Trybunał orzekł "Art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny miedzy innymi odwołał się uchwały NSA I OPS 13/09 stwierdzając, że Trybunał Konstytucyjny przychyla się do poglądu wyrażonego w uchwale o sygn. akt I OPS 13/09, że osoba sprawująca funkcję monokratycznego centralnego organu administracji rządowej, w toku postępowania administracyjnego, ma pozycję organu, a nie pracownika. O zdolności do prowadzenia konkretnego postępowania administracyjnego (kompetencji w ujęciu procesowym) organu rozstrzygają łącznie: właściwość rzeczowa, właściwość miejscowa, właściwość instancyjna oraz negatywne przesłanki procesowe, w tym wyłączenie organu lub jego pracownika od udziału w postępowaniu. W odniesieniu do ostatniego z wymienionych elementów prawo procesowe wprowadza rozgraniczenie między wyłączeniem pracownika organu i wyłączeniem organu. Art. 24 § 1 k.p.a. oraz art. 25 § 1 k.p.a. obejmują zakres różnych spraw, w których ustawa wymaga wyłączenia, oraz wywołują różne skutki prawne.
Mając powyższe na uwadze, a także stanowiska prezentowane w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego przykładowo: wyrok z dnia 7 maja 2012 r. I OSK 1655/12, wyrok z dnia 16 maja 2012 r. I OSK 1186/12, wyrok z dnia 6 lutego 2015 r. I OSK 340/15, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, opowiada się za stanowiskiem, że strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a. W piśmiennictwie wskazuje się ponadto, że "podstawa wyłączenia pracownika zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej nawet wtedy, gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. Gwarancyjna rola tych przepisów powinna być zachowana w rozsądnych granicach" (B. Adamiak, J. Borkowski, uwaga 9 do art. 24 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).
W takich okolicznościach zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne. Zgodnie zaś z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny pomimo nie zamieszczenia w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. zastosował ten przepis, albowiem sąd kasacyjny może w takim wypadku orzec reformatoryjnie, gdyż związany jest granicami skargi tylko w fazie jej rozpoznawania, a nie w fazie wyrokowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.188 p.p.s.a. w związku z art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.