I OSK 367/22

I OSK 367/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2594/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-05
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
art. 1 ust. 1
Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2 i 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2594/20 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2020 r., nr GZ.gn.625.108.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Skarbu Państwa-Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2594/20 Wojewódzki Sąd Administracyny w Warszawie oddalił skargę S.K. (dalej także: "skarżący") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także: "organ") z 13 października 2020 r., nr GZ.gn.625.108.2019, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z 16 listopada 1959 r. orzekło, o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami, położonymi we wsi B. gromada W. pozostałych po osobach przesiedlonych na Ziemie Zachodnie w ramach akcji "W", przesiedlonych do ZSRR oraz opuszczonych przez właścicieli, których gospodarstwa nie zostały rozdysponowane.
S.K. wnioskiem z 13 września 2017 r., wystąpił do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w G. z 16 listopada 1959 r., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości oznaczonej numerem wykazu hipotecznego (dalej: "Iwh") (...), w którym własność wpisano na rzecz T.K. Skarżący zarzucił, że orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów, bowiem nie wskazywało właściciela przejmowanej nieruchomości, a ponadto nie określało przedmiotu przejęcia w oparciu o dane figurujące w katastrze gruntowym i budynkowym.
Wojewoda Małopolski decyzją z 28 stycznia 2019 r., w punkcie I stwierdził nieważność orzeczenia PPRN w G. z 16 listopada 1959 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich oznaczonych jako pgr 644, pgr 645, pgr 646, pgr 647, pgr 648, części pgr 649, części pgr 650, pgr 1467 oraz pgr 1468, objętych numerem lwh (...), gm. kat. B., w zakresie odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym nr (...) oraz (...), obręb (...) B., jednostka ewidencyjna U.G., oraz w punkcie II stwierdził wydanie powyższego orzeczenia z naruszeniem prawa w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich oznaczonych jako część pgr 649 oraz część pgr 650, objętych Iwh (...), w zakresie odpowiadającym aktualnej działce nr (...), obręb (...) B., jednostka ewidencyjna U.G.
Odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego wniósł Skarb Państwa-Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 13 października 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego w całości i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 16 listopada 1959 r., nr RI.U- Vg/l61/59 w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej, położonej we wsi B. gromada W. objętej Iwh (...).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pomimo prowadzonych poszukiwań nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych, zakończonych wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Udało się pozyskać jedynie zaskarżone orzeczenie PPRN w G. i Iwh (...). Ustalono, że właścicielką nieruchomości objętej powyższym wykazem była T.K. która zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. Wydział I Cywilny z 4 października 2016 r. sygn. akt I Ns 707/15 T.K. została uznana za zmarłą 1 stycznia 1954 r.
Organ zwrócił uwagę, że kontrolowane orzeczenie PPRN w G. z 16 listopada 1959 r. zawiera dwie podstawy przejęcia nieruchomości, tj. dekret z 5 września 1947 r. o przejęciu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318, dalej: "dekret z 1947 r."), zmieniony dekretem z 28 września 1949 r. o zmianie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 53, poz. 404) oraz dekret z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339, dalej: "dekret z 1949 r.").
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że w orzeczeniu nie ma wyraźnego rozróżnienia, wobec których nieruchomości ma zastosowanie dany dekret, natomiast okoliczności sprawy wskazują, że podstawę materialnoprawną orzeczenia, w zakresie gruntów należących do T.K. stanowi art. 1 dekretu z 1949 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. dekretu, mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie, położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R.P. z 1937 r., Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Organ wyjaśnił przy tym, że brak wskazania konkretnych przepisów dekretu jako podstawy prawnej orzeczenia, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ponieważ podstawa prawna istniała.
W ocenie organu analiza zgromadzonego materiału wskazuje, że wszystkie powyższe przesłanki zostały spełnione. Jak wynika z sentencji kontrolowanego orzeczenia, przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone we wsi B. powiat G. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych o pasie granicznym z dnia 10 czerwca 1938 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 360) powiat gorlicki wchodził w skład pasa granicznego. Przesłanka lokalizacyjna była zatem spełniona. W sprawie nie jest kwestionowane, że przejęta nieruchomość była nieruchomością ziemską. Organ podkreślił, że w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia nieruchomość nie pozostawała w faktycznym władaniu właściciela, gdyż T.K. została uznana za zmarłą 1 stycznia 1954 r., natomiast następca prawny T.K., tj. syn F.K. w dacie wydawania skarżonego orzeczenia nie przebywał we wsi B. lecz na Ziemiach Zachodnich.
Organ podsumował, że zebrane materiały nie pozwalają na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "kpa").
Skargę na powyższą decyzję wniósł S.K. zarzucając Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 22 marca 1928 r."), art. 1 ust. 1, art. 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416, dalej: "rozporządzenie z 16 września 1950 r.").
Wyrokiem z 5 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2594/20 Wojewódzki Sąd Administracyny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji podniósł, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto wskazał, że mając na uwadze wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadę trwałości decyzji ostatecznej przesłanki nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
W ocenie Sądu I instancji analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 16 listopada 1959 r. jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Sąd podał, że w sprawie pozostaje poza sporem, że kwestionowane orzeczenie oparte zostało na dwóch podstawach prawnych i nie wskazywało, który z powołanych w nim dekretów miał zastosowanie do poszczególnych nieruchomości. Było zatem, jak trafnie dostrzegł organ nadzoru, rozstrzygnięciem zbiorczym opartym na obu ww. podstawach prawnych.
Sąd I instancji wskazał, że organ szczegółowo wyjaśnił z jakiego powodu uznał, ze T.K. wraz z rodziną została przesiedlona na tzw. Ziemie Zachodnie i ustalenia te nie budzą wątpliwości, wobec czego przyjąć należy za organem, że podstawę materialnoprawną decyzji w zakresie gruntów należących uprzednio do poprzedniczki prawnej skarżącego, stanowi dekret z 1949 r. Skoro przejęciu, na podstawie powyższego dekretu, podlegały nieruchomości nie pozostające w faktycznym władaniu ich właścicieli, to jedyną przesłanką konieczną do ustalenia przez organ orzekający było stwierdzenie, czy nieruchomość znajduje się w faktycznym władaniu jej właściciela.
W ocenie WSA, orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 16 listopada 1959 r. zawierało osnowę, którą jest rozstrzygnięcie o przejściu na własność Państwa wszystkich nieruchomości ziemskich wraz ze znajdującymi się zabudowaniami, położonymi we wsi B., gmina W. oznaczonymi od Iwh (...) do (...), zatem dookreślenie przedmiotu rozstrzygnięcia było wystarczające, aby możliwe było wykonanie tej decyzji. Jednocześnie decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 16 listopada 1959 r. bezsprzecznie została wprowadzona do obrotu prawnego i nadawała się do wykonania. W dekrecie z 1949 r., który był podstawą nacjonalizacji w sprawie, nie było szczegółowego wymogu co do opisu mienia, zatem osnowa orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 16 listopada 1959 r. niekoniecznie musiała operować danymi ewidencyjnymi. Ponadto ponad wszelką wątpliwość przejmowana nieruchomość nie pozostawała w faktycznym władaniu jej właścicieli w chwili wydania decyzji o przejęciu nieruchomości, tj. 16 listopada 1959r.
Tym samym Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w stosunku do nieruchomości stanowiących byłą własność T.K. spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r., co czyni niezasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 1, 2, 3 i 4 ww. dekretu z 27 lipca 1947 r.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu, że przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia doszło do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Analiza badanego w trybie nadzoru orzeczenia z 15 listopada 1955 r. potwierdza, że spełnia ono wskazane warunki i zawiera elementy wymienione w cytowanym przepisie. Opis przejmowanego mienia odwołuje się do liczb wykazów hipotecznych prowadzonych dla przejmowanych nieruchomości, wskazuje nazwiska właścicieli (współwłaścicieli) oraz wielkość ich udziału w nieruchomości. Opis mienia został zatem dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację, co z kolei przesądza, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Chybiony zdaniem WSA okazał się również zarzut dotyczący wydania kwestionowanego orzeczenia jako orzeczenia zbiorczego, czego w ocenie skarżącego nie dopuszczały ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tak jak to miało miejsce w przypadku kwestionowanego orzeczenia, jest kwestią techniczną i nie ma żadnego wpływu jego na prawidłowość.
Sąd I instancji przyjął także, że wbrew stanowisku skarżącego w analizowanej sprawie nie zostały też w sposób rażący naruszone przepisy rozporządzenia z 16 września 1950 r. Z treści orzeczenia PPRN w G. nie wynikało bowiem, aby granice nieruchomości stanowiącej własność T.K. zostały zatarte.
Odnosząc się do zarzutu, że w dacie wydawania orzeczenia przez PPRN w G. T.K. nie żyła, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, że wskazanie w orzeczeniu nacjonalizacyjnym (i to tylko pośrednio przez powołanie Iwh) ostatniego znanego właściciela nieruchomości, jest uznawane wyłącznie za dookreślenie samej nieruchomości, a nie za skierowanie decyzji względem osoby zmarłej. Sąd zgodził się tym samym z organem, że skoro przejęciu podlegały nieruchomości nie pozostające w faktycznym władaniu ich właścicieli, to jedyną przesłanką konieczną do ustalenia przez organ orzekający było stwierdzenie, czy nieruchomość znajduje się w faktycznym władaniu jej właściciela. Jeżeli zaś nieruchomość nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela, to organ orzekający nie musiał poszukiwać jej właściciela tylko dlatego, aby doręczyć mu orzeczenie. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w dacie wydawania badanego orzeczenia T.K. nie żyła, jednak do dnia wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego, w 1959 r., stan prawny uwidoczniony w wykazie hipotecznym nie uległ zmianie, a następca prawny T.K. nie ujawnił się w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości.
Konkludując Sąd I instancji stwierdził że podniesione w skardze zarzuty stanowią w istocie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu i zasadniczo dotyczą wad postępowania. Tymczasem tryb nadzwyczajny stwierdzenia nieważności nie jest dodatkową - trzecią instancją administracyjną i zasadniczo nie służy usuwaniu wad procesowych, w szczególności w stosunku do decyzji wydanej ponad 60 lat temu. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), Sąd Wojewódzki skargę oddalił.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę kasacyjną do
Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r., w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., poprzez błędną odmowę jego zastosowania, na skutek niewłaściwego uznania, że opis przejmowanego mienia wskazany w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 16 listopada 1959 r., był zgodny z przepisami prawa i zawiera wszystkie niezbędne elementy, jakie winna zawierać osnowa decyzji administracyjnej;
b. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z § 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r., poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd I instancji odnośnie błędnych twierdzeń Ministra Rolnictwa, że nie stanowiło rażącego naruszenia § 1 tego rozporządzenia nie zastosowanie go przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 16 listopada 1959 r., w sytuacji gdy przywołane w orzeczeniu przepisy nie wymieniały przepisów ww. rozporządzenia;
c. art. 156 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r., poprzez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 16 listopada 1959 r. nadawało się do wykonania i było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1a i c kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r., w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., w związku z § 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r., w związku z art. 151 ppsa, polegającą na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 października 2020 r., pomimo tego, że przedmiotowa decyzja Ministra narusza art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa.
Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Pismem z 4 stycznia 2022 r. uczestnik postępowania - Skarb Państwa-Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. - złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie S.K. na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi wskazano, że stanowisko skarżącego, jakoby WSA w Warszawie błędnie uznał, że PPRN w G. wydając orzeczenie z 16 listopada 1959 r. nie naruszyło w sposób rażący art. 75 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., w związku z art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. nie jest poprawne, gdyż już tylko pobieżna analiza przedmiotowego orzeczenia w przekonaniu uczestnika wskazuje, że zawiera ono wszystkie wymagane elementy.
W odniesieniu do twierdzeń skarżącego kasacyjnie dotyczących tego, że T.K. w chwili wydania skarżonego orzeczenia już nie żyła, a mimo to należące do niej nieruchomości zostały przejęte na własność Skarbu Państwa uczestnik podniósł, że ewentualne wskazanie w orzeczeniu nacjonalizacyjnym ostatniego znanego właściciela nieruchomości jest powszechnie w orzecznictwie uznawane za dookreślenie samej nieruchomości, a nie za skierowanie decyzji względem osoby zmarłej.
Uczestnik nie zgodził się również z twierdzeniem, że niedopuszczalnym w oparciu o ówczesne przepisy prawa było dokonanie w jednym orzeczeniu zbiorczego przejęcia nieruchomości należących do różnych osób. Połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania nie ma bowiem wpływu na prawidłowość orzeczenia w kontekście spełnienia materialnoprawnych przesłanek przejęcia.
Uczestnik podzielił stanowisko Sądu I instancji, że nie było koniecznym zastosowanie przy wydawaniu orzeczenia PPRN w G. przepisów rozporządzenia z 16 września 1950 r. Rozporządzenie to dotyczyło bowiem sposobu określania jedynie tych nieruchomości, których granice zostały zatarte bądź właściciel był nieznany. W niniejszym stanie faktycznym takie przesłanki nie zachodziły.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a żadna z pozostałych stron nie zażądała jej przeprowadzenia.
Na wstępie, przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, na co zasadnie zwrócił uwagę zarówno organ jak i Sąd I instancji, że zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kolejną instancją odwoławczą, ale odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie badanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Jednocześnie, dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był zatem zobowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu stwierdzenia tylko i wyłącznie tego, czy przy wydaniu orzeczenia z 16 listopada 1959 r. wystąpiła którakolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, zaś wszelkie ewentualne wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty te ograniczają się jednak wyłącznie do wskazania, na niezasadne oddalenie skargi, pomimo że kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadami o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. Rozpoznanie tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zatem od uprzedniego rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Zastrzec przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego musi się zatem odbywać w relacji do ustalonych okoliczności faktycznych.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać na błędną konstrukcję skargi kasacyjnej w zakresie wskazania na naruszenie art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. Wszystkie wymienione przepisy dekretu składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu lub paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10 oraz z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 ppsa warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom.
Wskazana wadliwość, w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie dyskwalifikuje jednakże tak sformułowanego zarzutu. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący kasacyjnie upatruje rażącego naruszenia prawa w naruszeniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r., poprzez niewystarczające skonkretyzowanie i zindywidualizowanie przejmowanej nieruchomości, fakt wydania orzeczenia w stosunku do osoby zmarłej, wydanie orzeczenia o charakterze zbiorowym oraz wydanie orzeczenia na podstawie dwóch różnych podstaw prawnych, a ponadto w niezastosowaniu § 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r.
Zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie, czy skarga. Przywołany przepis rozporządzenia miał zatem charakter formalny i określał, jakie elementy musi zawierać decyzja. Rozstrzygnięcie określane mianem "osnowy" decyzji stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów. Rozstrzygnięcie takie musi być sformułowane w taki sposób, by możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Rozstrzygnięcie to musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, aprobowany przez J. Borkowski/B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck 2017 r., s. 586). Należy też zauważyć, że powyższy przepis ma charakter procesowy. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie można w ogóle mówić o naruszeniu procedury, albowiem orzeczenie z 16 listopada 1959 r. zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, przepisy dekretu nie zawierały żadnych szczegółowych wymogów co do opisu przejmowanego mienia, przez co za wystarczające uznać należy, aby opis ten pozwalał wyodrębnić poszczególne nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, w stopniu umożliwiającym wykonanie orzeczenia. Nieruchomości przejmowane na podstawie powyższego orzeczenia zostały w pkt 1 orzeczenia określone jako "wszystkie nieruchomości ziemskie wraz ze znajdującymi się zabudowaniami, położone we wsi B., gromada W.", natomiast w pkt 2 orzeczenia wymieniono poszczególne numery wykazów hipotecznych przejmowanych nieruchomości. Posłużenie się numerami lwh dawało jasny i czytelny obraz tego, które nieruchomości i w jakich granicach podlegają przejęciu przez Skarb Państwa. Wskazanie numeru lwh pozwalało również zidentyfikować osobę widniejącą w wykazie hipotecznym jako właściciel, pomimo niewymienienia go w samym orzeczeniu. Odpowiadało to wymogom osnowy orzeczenia stawianym przez art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia. Jak słusznie wskazywał to organ i Sąd Wojewódzki, w ówczesnym stanie prawnym wykazy hipoteczne wchodziły w skład ksiąg gruntowych, które z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych z dnia 11 października 1946 r. (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320) stały się księgami wieczystymi na podstawie art. LIV § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U Nr 57, poz. 321). Księgi wieczyste są powszechnym, publicznym i jawnym rejestrem służącym ustaleniu stanu prawnego nieruchomości. Opis mienia w kwestionowanym orzeczeniu został zatem dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację i jednocześnie jest zgodny z postulatem opisu nieruchomości wskazanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 775/09, na który powołuje się autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu. W sprawie rozpoznanej przywołanym wyrokiem opis nieruchomości nie posługiwał się bowiem numerami lwh nieruchomości przejmowanych przez Skarb Państwa, na skutek rozmycia granic przejmowanych nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do rozmycia granic poszczególnych nieruchomości, w związku z czym posłużenie się numerami lwh pozwalało określić które nieruchomości i w jakich granicach podlegają przejęciu przez Skarb Państwa. Tym samym opis przejmowanych nieruchomości ujęty w sposób, w jaki uczyniono to w orzeczeniu z 1959 r., chociaż miał charakter ogólny, pozwalał na ich zidentyfikowanie w sposób niebudzący wątpliwości i w konsekwencji na wykonanie orzeczenia, nie może zatem świadczyć o wydaniu tego rozstrzygnięcia w okolicznościach o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym miejscu należy zauważyć, że kolejne powołane przez skarżącego kasacyjnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3210/15 i z 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1219/15, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2493/19 zapadły w innym stanie faktycznym niż analizowany w sprawie. Żadna z decyzji wydanych w powyższych sprawach nie konkretyzowała bowiem przejmowanych nieruchomości na podstawie numerów lwh. Z kolei wskazywany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 83/20, dotyczący tego samego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 16 listopada 1959 r. nie jest prawomocny, a poglądu zaprezentowanego w nim Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela.
Również fakt, że w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia T.K. - wpisana jako właściciel nieruchomości o nr lwh (...) - nie żyła, nie rzutuje na jego wadliwość. Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r., do wydania prawidłowej decyzji, mającej charakter konstytutywny, konieczne było ustalenie jedynie dwóch, enumeratywnie wymienionych przesłanek, a mianowicie ziemskiego charakteru nieruchomości leżącej na terenach wskazanych w tym przepisie oraz niepozostawanie nieruchomości w faktycznym władaniu właściciela, w chwili wydawania decyzji o przejęciu. Organ orzekający na podstawie dekretu zobowiązany był zatem ustalić stan prawny przejmowanych nieruchomości na podstawie dostępnych w owym czasie rejestrów służących temu celowi, którymi były m.in. wykazy hipoteczne ksiąg gruntowych gmin katastralnych. Jakkolwiek zatem T.K. na podstawie postanowienia z 4 października 2016 r., została uznana za zmarłą 1 stycznia 1954 r., to jednak na dzień wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego w 1959 r., nadal widniała w wykazie hipotecznym. Skoro przejęciu podlegały nieruchomości nie pozostające w faktycznym władaniu ich właścicieli, to w stosunku do osoby właściciela jedyną przesłanką konieczną do ustalenia przez organ orzekający było stwierdzenie, czy nieruchomość znajduje się w jego faktycznym władaniu. Okoliczność ta nie była w sprawie kwestionowana. Jeżeli nieruchomość nie znajdowała się we władaniu właściciela, to organ orzekający nie musiał poszukiwać jej właściciela tylko dlatego, aby doręczyć mu orzeczenie nacjonalizacyjne, jak również ustalać, czy osoba wpisana w wykazie hipotecznym jako właściciel faktycznie jest właścicielem. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do wniosku, że samo spełnienie wskazanej przesłanki faktycznej z art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r. nie byłoby wystarczające do osiągnięcia jego celu. Oznaczałoby to wprowadzenie w drodze wykładni dodatkowej, pozaustawowej przesłanki nacjonalizacyjnej, co z uwagi na enumeratywny charakter przesłanek wymienionych w ww. przepisie nie jest dopuszczalne. Żaden przepis dekretu nie nakładał na organ obowiązku ustalenia osoby faktycznego właściciela przejmowanej nieruchomości, zaś art. 75 ust. 1 rozporządzenia wymieniał jedynie osnowę decyzji jako jej element obligatoryjny, przy czym w świetle rozważań zaprezentowanych powyżej osnowa orzeczenia z 1959 r. jest precyzyjna w stopniu umożliwiającym jego wykonanie bez imiennego wskazania właściciela przejmowanej nieruchomości.
Brak również podstaw, aby za rażące naruszenie prawa uznać przejęcie jednym orzeczeniem większej liczby nieruchomości oraz wskazanie w jego podstawie prawnej dwóch różnych dekretów. Analiza przepisów powołanych w orzeczeniu z 1959 r. prowadzi bowiem do wniosku, że na ich podstawie doszło do uregulowania stosunków własnościowych, w związku ze zdarzeniami powodującymi przemieszczenie się ludności po drugiej wojnie światowej. Przepisy te akcentują bardziej aspekt przedmiotowy przejęcia nieruchomości, niż podmiotowy. Przy braku wyraźnego przepisu wyłączającego możliwość przejęcia jednym aktem więcej niż jednej nieruchomości, przejęcie w trybie dekretu z 1949 r. wielu nieruchomości należących do różnych osób, nie może stanowić naruszenia prawa, tym bardziej w sposób rażący. Należy przy tym wskazać, że przejęciu przez Skarb Państwa w drodze orzeczenia z 1959 r. podlegał szereg nieruchomości, o różnym statusie prawnym. Jedynie część przejmowanych nieruchomości spełniała przesłanki przejęcia na podstawie dekretu z 1949 r., podczas gdy inne nieruchomości podlegały przejęciu na podstawie dekretu z 1947 r. Wymienienie w orzeczeniu z 1959 r., jako podstawy prawnej, obu powyższych dekretów nie może zatem stanowić o rażącym naruszeniu prawa, skoro nie budzi wątpliwości, że podstawa prawna do przejęcia nieruchomości oznaczonej jako Iwh (...) istniała, a jednocześnie z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że w stosunku do tej nieruchomości zastosowanie miał wyłącznie dekret z 1949 r.
Chybiony jest także zarzut dotyczący odmowy zastosowania przepisów § 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem przejmowane na własność państwa nieruchomości ziemskie (ich części) w razie, gdy ich granice zostały zatarte, określa się w orzeczeniu przez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że granice przejmowanej nieruchomości nie zostały zatarte, przez co nie było powodu, aby organ miał stosować przepis przewidujący sposób postępowania w razie ich zatarcia.
Jako osobną wadę orzeczenia z 16 listopada 1959 r. skarżący kasacyjnie wskazał art. 156 § 1 pkt 5 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wyjaśnić należy, że przez niewykonalność decyzji rozumie się niewykonalność faktyczną lub prawną. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, a w drugim - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (por. rozważania do pkt 5 art. 156 § 1 kpa zawarte w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. Warszawa 2005, C.H. Beck). O żadnym z tych rodzajów niewykonalności nie może być mowy w przypadku kwestionowanego orzeczenia, skoro zostało ono wykonane, albowiem doszło do skutecznego odjęcia własności, a następnie założenia księgi wieczystej i wpisania w niej Skarbu Państwa, jako właściciela. Powołany w tym kontekście przez skarżącego kasacyjnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/97 zapadł w innym stanie faktycznym, gdzie w orzeczeniu przejmującym organ nie zindywidualizował przejmowanych nieruchomości, poprzestając wyłącznie na zbiorczym określeniu ich powierzchni, a jednocześnie w uzasadnieniu orzeczenia wskazał na niezgodność katastru i hipoteki ze stanem faktycznym. Tego rodzaju wadliwość mogłaby być rozważana również w kategorii niewykonalności decyzji, nie ma to jednak znaczenia w rozpoznawanej sprawie.
Wobec powyższego należy uznać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Ponieważ żaden z zarzutów naruszenia prawa materialnego nie odniósł skutku, w konsekwencji nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i prawidłowo ją oddalił na podstawie art. 151 ppsa
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji Sąd oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 ppsa, w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.