I OSK 366/24

I OSK 366/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 457/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-09-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1692
art. 2 ust. 1,art. 2 ust. 15a-15e
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.6, 7, 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 457/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SKO.PS/4110/1043/2022 w przedmiocie przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 457/23 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 16 stycznia 2023 r. nr SKO.PS/4110/1043/2022 w przedmiocie przyznania dodatku węglowego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wójt Gminy X. decyzją z 7 grudnia 2022 r. nr GOPS.5413.643.2022, po rozpatrzeniu wniosku A. A. z 28 listopada 2022 r. o wypłatę dodatku węglowego, odmówił stronie przyznania tego dodatku.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w deklaracji zgłoszonej do CEEB (centralnej ewidencji emisyjności budynków) wnioskodawca do dnia 11 sierpnia 2022 r.. zadeklarował jako główne źródło ogrzewania drewno kawałkowe. Dopiero w deklaracji z 31 sierpnia 2022 r. strona zgłosiła dla tego samego kotła, jako stosowane paliwo, węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 16 stycznia 2023 r. nr SKO.PS/4110/1043/2022, po rozpatrzeniu odwołania A. A., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji, z widniejącego na dzień 11 sierpnia 2022 r. wpisu w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw wynika, że wnioskodawca stosował w swoim kotle paliwo w postaci drewna kawałkowego. W ocenie organu, na rozstrzygniecie sprawy nie miał wpływu fakt błędnego wypełnienia przez A. A. deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i spalania paliw. Ustawodawca jednoznacznie określił bowiem przesłanki przyznania dodatku węglowego, których wnioskodawca nie spełnił.
A. A. w skardze na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie stwierdził, że paliwem stałym używanym w jego kotle jest przede wszystkim węgiel. W pierwotnej deklaracji przez pomyłkę pominął to paliwo. W związku z tym, 31 sierpnia 2022 r. ponownie złożył deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw.
Ponadto skarżący podniósł, że na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.w.", organ miał możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia stanu faktycznego, jednak taki wywiad nie został przeprowadzony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd I instancji podkreślił, że warunkiem otrzymania dodatku węglowego jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w., węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Zatem, ustalenie w toku sprawy, że w budynku zainstalowany jest kocioł na paliwo stałe opalany drewnem kawałkowym, wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego.
Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, wskazana okoliczność nie została jednak w niniejszej sprawie jednoznacznie ustalona w toku przeprowadzonego postępowania. Organy uznały bowiem, że jeżeli wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego.
Sąd I instancji wskazał, że organy ustaliły w sprawie jedynie okoliczności, które zostały ujawnione w CEEB we wskazanej w art. 2 ust. 1 u.d.w. dacie, to jest 11 sierpnia 2022 r. na podstawie deklaracji złożonej 12 kwietnia 2022 r. Tymczasem, w sprawie zaistniały wątpliwości co do faktycznego źródła, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącego, gdyż skarżący złożył kolejną deklarację 31 sierpnia 2022 r. Zaistniała więc sprzeczność pomiędzy treścią ujawnioną w CEEB na podstawie deklaracji złożonej 12 kwietnia 2022 r. i treścią oświadczenia skarżącego. Wątpliwości te powinny być jednoznacznie rozstrzygnięte, jako istotne w świetle art. 2 ust. 1 u.d.w.
Sąd I instancji podał, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem. Bbłędny jest więc pogląd organu, że dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w CEEB, musi i może być dokonywana przez organ jedynie przez ustalenie, jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie mieszkanie było ogrzewane w inny sposób niż to wykazano w ewidencji.
Jak podkreślił Sąd I instancji, w sprawie nie uwzględniono, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967 ze zm.), doszło do istotnej nowelizacji ustawy o dodatku węglowym, to jest do dodania do treści tej ustawy po art. 2 ust. 15 u.d.w. ustępów 15a-15e. Nowelizacja weszła w życie 20 września 2022 r., a skarżący złożył wniosek 28 listopada 2022 r. Zatem, rozpatrując ten wniosek, organy miały obowiązek respektować treść art. 2 ust. 15a-15e u.d.w.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jak wynika z art. 2 ust. 15a u.d.w., weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Zatem, stan faktyczny sprawy, istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w., może być ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a u.d.w. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma w tym zakresie charakter otwarty. Tym samym, brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie źródła ciepła w gospodarstwie domowym skarżącego jest w ocenie Sądu I instancji nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w., jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Sąd I instancji uznał, że organy nie sprostały wskazanym w art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. obowiązkom. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło bowiem pomimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w deklaracji na dzień 11 sierpnia 2022 r. może różnić się od stanu rzeczywistego.
Zdaniem Sądu I instancji, przepisy art. 2 ust. 15b-15e u.d.w., wprowadzone ustawą z dnia 15 września 2022 r., potwierdzają, że nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowisko organu, zgodnie z którym w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego, wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r.
Sąd I instancji uznał za nieuprawniony pogląd, że żaden przepis ustawy nie dawał organom uprawnień do badania ewentualnych rozbieżności między wpisami w CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r., a stanem rzeczywistym. Rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie dodatku węglowego powinno więc nastąpić z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 2 ust. 1, ust. 15, ust. 15a-15e u.d.w. oraz ogólnych zasad postępowania dowodowego. Zatem, zadaniem organów będzie jednoznaczne ustalenie źródła ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy i rodzaju stosowanego paliwa, na podstawie posiadanych już informacji oraz rozważenie przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego, bądź innych dowodów, po wskazaniu stronie potrzeby ich przeprowadzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 2 ust. 1 u.d.w. przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej art. 2 ust. 1 u.d.w. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pomimo zadeklarowania do centralnej ewidencji emisyjności budynków kotła na paliwo stałe (węgiel, drewno, pelet lub inny rodzaj biomasy), pełniącego funkcję centralnego ogrzewania, ze wskazaniem rodzaju stosowanego paliwa w postaci "drewna kawałkowego" jako jedynego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, zachodzi konieczność ustalania źródła ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy;
2) naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 15a-15e u.d.w. przez nakazanie stosowania tych przepisów, podczas gdy te przepisy nie mają zastosowania, w sytuacji gdy na dzień 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego z określonym rodzajem stosowanego w nim paliwa, figurowało już w centralnej ewidencji emisyjności budynków, a jego zgłoszenie nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej;
3) naruszenie przepisów postępowania, to jest art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumpcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o złożoną przed dniem 11 sierpnia 2022 r. deklarację do CEEB, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że omawianą wyżej ustawą z dnia 15 września 2022 r., która weszła w życie 20 września 2022 r., wprowadzono także inne zmiany do art. 2 u.d.w. I tak, dla wykładni przepisu art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 15a-15e u.d.w. mają znaczenie dodane również do art. 2 tej ustawy ust. 3a i ust. 3b. Wskazaną ustawą z dnia 15 września 2022 r. ustalono również, że według daty 11 sierpnia 2022 r. należy oceniać treść zgłoszenia tak głównego źródła ciepła, jak i wykorzystywanego w nim paliwa do CEEB, na potrzeby przyznawania dodatku węglowego (por. art. 50 ust. 1 lit. a tej ustawy).
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepisy art. 2 ust. 15a-15e u.d.w. mają zastosowanie także w sytuacji, gdy wnioskujący o przyznanie dodatku węglowego, pomimo zgłoszenia do CEEB informacji na dzień 11 sierpnia 2022 r. o treści, która uzasadnia odmowę przyznania dodatku węglowego, oświadczył we wniosku, że dane zawarte w ewidencji są niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ w urządzeniu grzewczym stosuje on paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.d.w. (to jest węgiel lub paliwa węglopochodne). Tymczasem, przepisy art. 2 ust. 15a-15e u.d.w. nie mają zastosowania w sytuacji, gdy w ewidencji na dzień 11 sierpnia 2022 r. zgłoszono główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego ze wskazaniem, że jest ono zasilane drewnem kawałkowym. Wskazane przepisy zostały wprowadzone wyłącznie w celu weryfikacji innych okoliczności, od których ustawa uzależnia przyznanie dodatku węglowego, uregulowanych w art. 2 u.d.w., to jest wynikających z ust. 2, ust. 6, czy ust. 3a i ust. 3b (wprowadzonych właśnie ustawą z dnia 15 września 2022 r.), a także wskazanych wprost w ust. 15b wątpliwości dotyczących gospodarstwa domowego wnioskodawcy.
Zatem, w ocenie SKO, przepisy art. 2 ust. 15a-15e u.d.w. będą miały zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, kiedy zajdzie konieczność weryfikacji innych okoliczności i faktów, niż zawarte w CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r. i dotyczących stosowanego paliwa i źródła ogrzewania. Kwestia stosowanego paliwa, jak i wykorzystywanego źródła ogrzewania podlega weryfikacji wyłącznie na podstawie art. 2 ust. 15 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.w., to jest pod względem stanu CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r. Inne rozumienie tych przepisów, które zaprezentował Sąd I instancji, prowadzi do pominięcia wprowadzonego w art. 1 ust. 1 u.d.w. terminu 11 sierpnia 2022 r.
Podsumowując, wnoszący skargę kasacyjną organ uznał, że wykładnia językowa art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zgłoszenie głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego w CEEB w terminie do 11 sierpnia 2022 r. stanowiło jedyną podstawę do ustalenia tego źródła i rodzaju paliwa wykorzystywanego w gospodarstwie domowym, na potrzeby postępowania w przedmiocie przyznania dodatku węglowego. Przyjęcie stanowiska, że złożenie po tej dacie nowej deklaracji powoduje konieczność przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego, prowadziłoby do wniosku, że wprowadzona przez ustawodawcę data 11 sierpnia 2022 r. nie ma jakiegokolwiek znaczenia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że Kolegium dokonało ustaleń w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy. W szczególności ustaliło, że wnioskodawca na dzień 11 sierpnia 2022 r. zadeklarował w CEEB kocioł na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym. W takim przypadku dodatek węglowy nie przysługuje. Kolegium uwzględniło, że oświadczenie złożone w wyżej wymienionej deklaracji co do stosowanego paliwa i głównego źródła ciepła nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych oświadczeń. Zatem, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, stan faktyczny został ustalony w sposób zgodny z prawem i w tych ramach, w sposób dokładny i wyczerpujący, zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte formalnie na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 2 ust. 1 oraz art. 2 ust. 15a-15e u.d.w., przez co Sąd ten naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., oraz naruszenia przez Sąd I instancji art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dodatku węglowym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się natomiast węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.).
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem koniecznym otrzymania dodatku węglowego jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez urządzenia grzewcze wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, na podstawie złożonej przez skarżącego w dniu 12 kwietnia 2022 r. deklaracji źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, że w budynku znajdującym się pod adresem [...] w gminie X., rodzajem stosowanego przez wnioskodawcę paliwa jest drewno kawałkowe. W dniu 31 sierpnia 2022 r. skarżący złożył nową (skorygowaną) deklarację zaznaczając - jako stosowane paliwo stałe – "węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe". Odmowa przyznania dodatku węglowego przez orzekające w sprawie organy została więc oparta o pierwotnie dokonany przez skarżącego wpis w bazie CEEB (w zakresie rodzaju stosowanego paliwa). Stwierdzono mianowicie, że wiążące dla sprawy są dane z deklaracji złożonej przed upływem ustawowego terminu (11 sierpnia 2022 r.), które w przypadku skarżącego nie spełniają przesłanki określonej w u.d.w. Z oceną organów nie zgodził się Sąd I instancji, uznając ją za pomijającą istotne okoliczności sprawy, a w szczególności rodzaj rzeczywiście spalanego w kotle paliwa stałego.
Stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego wyroku zasługuje na akceptację.
W pierwszej kolejności należy dostrzec, że skarżący w zakreślonym przez prawo terminie zgłosił do centralnej ewidencji emisyjności budynków, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Zadeklarował wówczas spalanie w nim drewna kawałkowego. Z okoliczności sprawy wynika także, że skarżący przed złożeniem wniosku o dodatek węglowy (wniosek z 28 listopada 2022 r.) – 31 sierpnia 2022 r. dokonał korekty powyższej deklaracji do centralnej ewidencji emisyjności budynków przez zgłoszenie jeszcze innego rodzaju paliwa stosowanego w kotle obok drewna kawałkowego, tj. węgla i paliw węglopochodnych. Wobec sprzeczności pomiędzy oświadczeniem dołączonym do wniosku o dodatek węglowy (nawiązującym do deklaracji z 31 sierpnia 2022 r., w którym strona wskazała, że 12 kwietnia 2022 r. błędnie wypełniła deklarację) a treścią deklaracji złożonej do centralnej ewidencji emisyjności budynków przed dniem 11 sierpnia 2022 r., niewątpliwie zaistniały wątpliwości co do faktycznego rodzaju paliwa jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe wnioskodawcy. Trafnie podnosi Sąd I instancji, że wątpliwości te powinny być w niniejszej sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte, gdyż tylko w takiej sytuacji podjęte w sprawie rozstrzygniecie może odpowiadać prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dokonana w przez organy administracji wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym wszystkim osobom, które rzeczywiście ogrzewają gospodarstwo domowe wskazanym w tym przepisie urządzeniem grzewczym opalanym paliwem stałym. Organy w sposób nadmierny, a zatem nieuprawniony, wartościują dane wynikające z centralnej ewidencji emisyjności budynków, w sytuacji zaistnienia możliwości ich sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Takie rozumienie art. 2 ust. 1 u.d.w. w istocie podważa, wynikającą z art. 7 K.p.a., zasadę prawdy materialnej jako podstawę rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym. Niestaranny sposób sformułowania przez ustawodawcę pierwotnego brzmienia art. 2 ust. 1 u.d.w. doprowadził do szerokiej nowelizacji tej ustawy w zakresie doprecyzowania warunków przyznania dodatku węglowego.
Zasadnie wskazał więc Sąd I instancji na istotne z punktu widzenia przedmiotu rozpoznawanej sprawy zmiany, wprowadzone do ustawy o dodatku węglowym na skutek nowelizacji. Ustawodawca, mocą art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967), obowiązującym od 20 września 2022 r., w art. 2 u.d.w. dodał ust. 15a. Zgodnie z tym przepisem weryfikacja wniosku o wypłatę dodatku węglowego ma charakter wszechstronny, nie polega wyłącznie na sprawdzeniu danych ujętych w centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r. Okoliczności faktyczne istotne dla ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia mogą bowiem zostać oparte nie tylko na wymienionych w tym przepisie źródłach informacji, lecz także innych pozwalających na poczynienie ustaleń w tym zakresie, o czym świadczy użyty w ust. 15a zwrot "w szczególności". Katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma zatem charakter otwarty, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji.
W tym miejscu należy też zwrócić uwagę, że kolejna nowelizacja ustawy o dodatku węglowym, dokonana na mocy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236), weszła w życie z dniem 3 listopada 2022 r. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podobnie jak w przypadku przywołanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 15 września 2022 r., ma ona zastosowanie do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Na skutek tej nowelizacji w art. 2 ustawy o dodatku węglowym, stosownie do art. 26 pkt 1 lit. b ustawy nowelizującej z 27 października 2022 r., dodano ust. 15f i ust. 15g. W myśl tych przepisów, w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (ust. 15f). Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (ust. 15g).
Należało uznać, że przepis art. 2 ust. 15g u.d.w. powinien znajdować zastosowanie w niniejszej sprawie, co najmniej jako systemowe wskazanie interpretacyjne. Wskazuje on, podobnie jak przepis art. 2 ust. 15f u.d.w., że to rzeczywisty sposób ogrzewania gospodarstwa domowego organy powinny uwzględnić w razie rozpoznawania wniosku o dodatek węglowy. Informacje zawarte w centralnej ewidencji emisyjności budynków w takiej sytuacji nie mają natomiast znaczenia. Jeżeli zatem brak zgłoszenia sposobu ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków nie stanowi przeszkody w przyznaniu dodatku węglowego, to tym samym takiej przeszkody nie powinna stanowić ewentualna rozbieżność pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem zadeklarowanym w powyższej ewidencji. Sprzeczność ta może być natomiast źródłem ewentualnej odpowiedzialności karnej podmiotu składającego nieprawdziwe deklarację lub zgłoszenie (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2003/23, wydany w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy, którego stanowisko skład orzekający w całości podziela, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu o dodatek węglowy organ powinien zatem uwzględnić stan rzeczy ustalony zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.). Takie stanowisko sądy administracyjne zajmowały również w prawomocnych wyrokach WSA w Opolu z 9 marca 2023 r. sygn. II SA/Op 360/22 i z 13 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Op 74/23, a także w wyroku WSA w Krakowie z 8 maja 2023 r. sygn. III SA/Kr 27/23 i wyroku WSA w Gliwicach z 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 301/23 oraz w wyroku NSA z 11 października 2024 r. sygn. akt I OSK 2544/23.
Oznacza to, że w dniu orzekania przez organ II instancji, czyli w dniu 16 stycznia 2023 r., obowiązywały przepisy art. 2 ust. 15a-15g u.d.w. i w takim brzmieniu powinny być zastosowane przez organ odwoławczy. W świetle wyżej omówionych rozwiązań, wprowadzonych do u.d.w. na skutek kolejnych nowelizacji, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnośnie do konieczności przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia rzeczywistego źródła ogrzewania. Natomiast na gruncie tych przepisów ogólne stanowisko organu odwoławczego, że w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu sprawy wynikającego z centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., jest nieuprawnione. Potwierdza to również przepis art. 2 ust. 15b u.d.w., który stanowi, że jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego. Wypada uznać, że zakres wywiadu środowiskowego jest szeroki i w związku z tym obejmuje wszelkie kwestie związane z ogrzewaniem gospodarstwa domowego. Ratio legis przywołanych wyżej unormowań nowelizujących ustawę o dodatku węglowym wskazuje jasno, że zmierzały one do odformalizowania procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osób ubiegających się o to świadczenie, a w szczególności do ustalenia rzeczywistego źródła ciepła wykorzystywanego w gospodarstwie domowym. Cel tych przepisów polega więc niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia pieniężnego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Mając na uwadze powyższe i niesporne w niniejszej sprawie okoliczności, trzeba zgodzić się z Sądem I instancji, że pominięcie przez organy informacji co do poczynionej przez skarżącego korekty deklaracji w dniu 31 sierpnia 2022 r. w zakresie rodzaju paliwa stałego stosowanego w kotle na paliwo stałe, jest nie do zaakceptowania zarówno w świetle art. 2 ust. 15a-15e u.d.w., jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów K.p.a., które znajdują zastosowanie stosownie do art. 3 ust. 3 u.d.w. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a., rozwiniętą w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek, działając na podstawie przepisów prawa podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zgromadzić i rozpatrzyć materiał dowodowy. Z obowiązku tego organy w badanej sprawie wywiązały się nienależycie, pomijając konieczność wyjaśnienia kwestii faktycznego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji.
Mając na uwadze powyższe uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela trafności zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego. Z kolei błędy w procesie wykładni prawa materialnego, stosowanego przez organy jako podstawa rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie pozwalają na potwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Trafna jest natomiast konkluzja zaskarżonego wyroku o naruszającym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. pominięciu w toku postępowania administracyjnego istotnych okoliczności sprawy.
Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.