I OSK 366/22

I OSK 366/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2538/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-12
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2097
art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 lit. a-c, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2
Ustawa z dnia 5 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.)
Dz.U. 2014 poz 195
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi  granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2538/20 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 września 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-127/2020/MK w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 lipca 2020 r. nr IGR-X.7541.13.1.2017.MH; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. A. kwotę 1260 (jeden tysiąc dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2538/20 oddalił skargę J.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 września 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-127/2020/MK w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
J.J. wnioskiem z 22 sierpnia 2014 r. wystąpił o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez S.S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w majątku [...], gmina [...] powiat [...], województwo [...]. Wniosek został złożony w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) oraz przepisy ustawy z 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 195).
Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 13 lipca 2020 r. nr IGR-X.7541.13.1.2017.MH odmówił potwierdzenia J.J. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S.S. poza granicami RP opisanej wyżej nieruchomości, wskazując na złożenie wniosku z uchybieniem terminu.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania J.J., decyzją z 21 lipca 2022 r. nr DN.gn.625.205.2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ wskazał, że nowelizacja z 12 grudnia 2013 r. ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej sprowadzała się do tego, że w miejsce dotychczasowego wymogu zamieszkiwania na byłym terytorium RP w dniu 1 września 1939 r. wprowadzono przesłankę miejsca zamieszkania na wymienionych terenach, której spełnienie ocenia się z uwzględnieniem wskazanych w art. 2 ustawy przepisów obowiązujących w dniu 1 września 1939 r. Tym samym fakt, że właściciel nieruchomości pozostawionej zamieszkiwał przed wybuchem drugiej wojny światowej na obecnym terytorium RP nie wyklucza, że posiadał "dodatkowe miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Jak wskazał Minister, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że S.S. od 1918 r. zamieszkiwała nieprzerwanie na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w majątku [...], a następnie po aresztowaniu i osadzeniu na L. w W. została wywieziona do Kazachstanu. Fakt zamieszkiwania dawnej właścicielki majątku wyłącznie na byłym terytorium RP potwierdza również, zdaniem organu, oświadczenie J.J. z 16 kwietnia 2020 r. Fakt, że S.W. wyjechała w sierpniu 1939 r. do S. w celu uregulowania sprawo finansowo-rodzinnych, należało potraktować jako jedynie czasową nieobecność w jej miejscu zamieszkania, jakim była miejscowość C. położona na byłym terytorium RP, gdzie mieszkał również jej mąż W.W. W ocenie organu, gdyby nie wybuch wojny, S.S. po uregulowaniu spraw rodzinnych powróciłaby do męża na byłe tereny RP. W opinii organu, czasowa nieobecność właścicielki w miejscowości C.nie oznacza, że w tym czasie miała ona inne miejsce zamieszkania.
Wobec powyższego, Minister nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że pobyt S.W. w dniu 1 września 1939 r. w S. świadczył o jej zamieszkiwaniu w tej miejscowości i miał wpływ na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania na byłym terytorium RP. W konsekwencji, w ocenie organu, okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na niezłożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097), tj. do 31 grudnia 2008 r.
Jak podkreślił Minister, pomimo nieprawidłowego przyjęcia przez Wojewodę, że S.S. mieszkała w S. i miejscowość ta położona była na byłym terenie RP, a nie jak słusznie zauważył wnioskodawca, na terenie Litwy Kowieńskiej, decyzja o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty odpowiada prawu. Minister wyjaśnił, że S.S. zamieszkiwała wyłącznie w majątku C., a więc spełniała przesłankę domicylu zarówno w świetle poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r., jak i w świetle przepisów tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, która była związana z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 23 października 2012 r. sygn. akt SK 1/12.
Zatem, skoro S.S. posiadała tylko jedno miejsce zamieszkania, które znajdowało się na byłym terytorium RP, to w opinii Ministra, nie można uznać, aby na ocenę wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP miały wpływ zmiany dokonane ustawą z 12 grudnia 2013 r.
Dlatego też Minister uznał, że wnioskodawca nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki złożenia wniosku w trybie art. 2 ust. 2 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na opisaną wyżej decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Jak zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r., do 27 sierpnia 2014 r. osoby, które nie złożyły wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, czyli do 31 grudnia 2008 r., mogą wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane tą ustawą.
Sąd I instancji podkreślił, że aby móc skorzystać ze znowelizowanego art. 2 ustawy, wnioskodawca musiał spełnić następujące warunki:
1) nie złożyć wniosku o rekompensatę w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, czyli do 31 grudnia 2008 r.;
2) złożyć, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r., wniosek o rekompensatę do 27 sierpnia 2014 r.;
3) wykazać, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane ustawą z 12 grudnia 2013 r., czyli zmiany w zakresie rozumienia przesłanki domicylu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że niespełnienie któregokolwiek z powołanych warunków skutkuje tym, że organ nie może rozpatrzeć pozytywnie wniosku złożonego na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy.
Po analizie zebranej w sprawie dokumentacji, Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby wraz ze zmianą ustawy z 8 lipca 2005 r. dokonanej ustawą z 12 grudnia 2013 r., zmieniła się jego sytuacja prawna. Prawidłowo bowiem organ uznał, że S.W., właścicielka nieruchomości pozostawionej, zamieszkiwała wyłącznie w majątku C. Powyższą ocenę organu potwierdza treść zebranej w sprawie dokumentacji archiwalnej.
Ocenie organu nie zaprzecza, wbrew twierdzeniu skarżącego, wskazany w J.K. z 16 kwietnia 2020 r. wyjazd S.W. w sierpniu 1939 r. do S. w strony jej rodziców, w celu uregulowania spraw finansowo-rodzinnych. Sąd I instancji zauważył, że dokonując tej oceny trzeba mieć na uwadze przedwojenne regulacje wymienione w art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. Rację ma skarżący, że przepisy te dopuszczały "dodatkowe" miejsce zamieszkania. To dopuszczenie odbywało się jednak pod warunkiem spełniania przez to "dodatkowe" miejsce zamieszkania określonych w tych przepisach kryteriów. Do kryteriów tych należało zaś zamieszkiwanie w danym miejscu z zamiarem stałego pobytu a nie pobyt czasowy, czy natury przemijającej. Jak uznał Sąd I instancji, w rozumieniu przepisów przedwojennych nie można każdego miejsca planowanego pobytu, planowanych czy realizowanych przedsięwzięć, miejsc prowadzenia interesów a priori utożsamiać z rzeczywistym, aktualnym miejscem zamieszkania, tj. miejscem, w którym dana osoba zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu. Wyjazd S.W. w sierpniu 1939 r. do S. nie świadczy więc o jej zamieszkiwaniu w tej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Zatem, w opinii Sądu I instancji, organy prawidłowo uznały, że S.W. miała miejsce zamieszkania wyłącznie w majątku C. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że tam skoncentrowane było jej życie rodzinne (tam mieszkał jej mąż i dzieci) oraz majątek. W dniu 1 września 1939 r. jedynie czasowo przebywała ona w S., nie przeniosła tam swojego centrum życiowego. Tym samym, skarżący nie wykazał, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania przez S.W. 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji na ocenę niezłożenia wniosku w terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy, mają wpływ zmiany dokonane ustawą z 12 grudnia 2013 r. Skarżący nie wykazał bowiem, że osoba pozostawiająca nieruchomość na byłym terytorium Polski miała, w rozumieniu przedwojennych przepisów wymienionych w art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., dwa miejsca zamieszkania, w których koncentrowała swoje życie rodzinne, zawodowe lub posiadała majątek.
Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżoną decyzję oparto na prawidłowo zinterpretowanych przepisach prawa, a postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Dokonano też właściwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 151 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co odpowiada zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a P.p.s.a., które błędnie nie zostały zastosowane przez Sąd I instancji, pomimo licznych naruszeń przepisów prawa procesowego, jak i materialnego;
2) art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisów K.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:
i. w przypadku gdy przedłożone przez stronę dowody dotyczące miejsca zamieszkania budzą wątpliwości organu, organ ten jest zwolniony z obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego w sprawie (w tym w szczególności jest zwolniony z obowiązku zwrócenia się do właściwych archiwów i organów celem jego uzupełnienia) i uprawniony do wydania decyzji w oparciu o materiał potwierdzający ustalenia faktyczne najmniej korzystne dla strony, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ ma obowiązek przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie;
ii. organy błędnie uznały, że w przypadku pojawiających się w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, w szczególności dotyczących ustalenia posiadania przez S.W. innych miejsc zamieszkania w rozumieniu przedwojennych przepisów, o których mowa w art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., dopuszczalne jest zaniechanie prowadzenia przez organ dalszego postępowania wyjaśniającego, podczas gdy szczególnie w takim przypadku konieczne jest zebranie pełnego materiału dowodowego w celu ich wyjaśnienia i oceny w oparciu o zasady logiki i doświadczenia życiowego, zwłaszcza w kontekście ogólnej sytuacji Zabużan;
iii. organy bezpodstawnie przerzuciły na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, pomimo że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. miały obowiązek z urzędu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co stanowi naruszenie wskazanych przepisów K.p.a.;
iv. postępowanie dowodowe zostało zakończone, pomimo tego, że nie było ono wystarczające i kompletne, gdyż uzyskane informacje nie rozwiały pojawiających się wątpliwości (co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), np. związanych ze zmianą miejsca zamieszkania na S. oraz charakteru tej zmiany; organy przedwcześnie i bezpodstawnie oceniły, że S.W. nie mogła posiadać dodatkowego miejsca zamieszkania w S., pomijając fakt, że posiadała tam majątek rodzinny, który od czasu śmierci jej ojca, K.M. (zmarł w 1913 r. jako wdowiec), a więc przez 26 lat, pozostawał w jej władaniu jako następczyni prawnej (był jej domem rodzinnym, tam była ochrzczona); ponadto, S.W. po ostatnim wyjeździe do S., które miało miejsce w sierpniu 1939 r., nie powróciła już do majątku C., gdyż została aresztowana w S. 6 października 1939 r., co potwierdza wyciąg z ewidencji osób aresztowanych przez NKWD;
v. organy ustaliły, że jedynym miejscem zamieszkania S.W. oraz jej dzieci i męża w rozumieniu przedwojennych przepisów był majątek C. na podstawie dowodów pochodzących z lat 1933- 1934, powołując się na dowody datowane na 5 lat przed ostatnim wyjazdem do miejscowości S.; oznacza to, że okoliczności wywodzone z tych dokumentów mogą być miarodajne wyłącznie w datach ich wydania i nie mają przełożenia na ustalenie miejsca zamieszkania osób wyżej wymienionych w okresie po 1934 r.; poza tym, z treści oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną wynika, że jedna z córek S.W., matka J.K. – A., co najmniej od 1937 r., to jest od ślubu z B.K., mieszkała w N., a więc nie w miejscowości C.; podobnie, młodsza z córek S.W. – K., w sierpniu 1939 r. przebywała w Wilnie, przygotowując się do nauki w tamtejszym liceum; natomiast syn S.W. zmarł w 1937 r.; zatem, żadne z dzieci S.W. nie mieszkało w majątku C. 1 września 1939 r.;
vi. organy pominęły czas, jaki upłynął od daty ostatniego przyjazdu S.W. do domu rodzinnego w S. do czasu jej aresztowania, to jest do 6 października 1939 r.; z faktu, że pobyt ten trwał ponad miesiąc, wynika wniosek przeciwny do zaprezentowanego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji; nie można bowiem wykluczyć, że S.W. powróciła do swojego odziedziczonego domu rodzinnego w S. z zamiarem stałego pobytu; taka teza nie została przeanalizowana przez organy ani przez Sąd I instancji;
vii. organy nie ustaliły, chociażby przez skierowanie zapytań do archiwów litewskich, czy przesłuchanie wnoszącego skargę kasacyjną, związku jaki łączył S.W. z S.;
viii. dokonana została ostateczna ocena materiału dowodowego sprawy, pomimo że nie był on kompletny, a w szczególności nie zostały w ogóle wyjaśnione wątpliwości organu co do ewentualnych przenosin S.W. do S., gdzie znajdował się odziedziczony rodzinny majątek, którego nie wyzbyła się przez 26 lat od śmierci rodziców; organy zaniechały gromadzenia dalszych dowodów, poprzestając jedynie na bezpodstawnym twierdzeniu, że S.W. przebywała w S. jedynie czasowo (co stanowi naruszenie art. 80 K.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów), podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy powinna była doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co uprawnia również do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który błędnie nie został zastosowany przez Sąd I instancji, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. przez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;
3) art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. przez zaniechanie przesłuchania wnioskodawcy, w sytuacji istnienia po stronie organów wątpliwości co do charakteru wyjazdów S.W. do S., związku łączącego ją z S., podczas gdy oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 20 września 1990 r. sygn. akt III ARN 9/90, OSNCP 1991 nr 10-12, poz. 129), przy czym dowód z przesłuchania wnioskodawcy, w świetle przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. i art. 75 § 1 K.p.a., posiadałby walor dowodu uzupełniającego;
4) art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z naruszeniem zasady wynikającej z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, przez dokonanie błędnej oceny prawnej okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności i) dotyczących opuszczenia przez S.W. majątku C. w sierpniu 1939 r., ii) charakteru ostatniego pobytu w rodzinnym majątku, który wyniósł co najmniej miesiąc i został przerwany przez aresztowanie, a także odmówienie potwierdzenia prawa do rekompensaty, przy braku jednoznacznych przesłanek negatywnych;
5) art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. przez potraktowanie przez Sąd I instancji jako nieistotnego naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego, polegającego na:
i. nieuwzględnieniu przez organy "słusznego interesu strony", skoro nie stał temu na przeszkodzie "interes społeczny", w szczególności w sprawach zabużańskich, w których ścisłe udowodnienie danego faktu jest szczególnie utrudnione, ponieważ większość dokumentacji z okresu okołowojennego nie została zachowana, a zgodnie z art. 7 K.p.a., organy są zobowiązane zawsze załatwiać sprawy "mając na względnie słuszny interes strony";
ii. interpretowaniu uprawnień organu administracji w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygnąć na niekorzyść strony, w sytuacji gdy w myśl zasady "in dubio pro reo" oraz "in dubiis benigniora praeferenda sunt", wszelkie wątpliwości, których weryfikacja nie jest możliwa, należy interpretować na korzyść strony; praktyki przeciwne prowadzą do naruszenia podstawowych praw strony w postępowaniu, a taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawa (por. wyrok NSA z 23 września 1982 r. sygn. akt II SA 1031/82); rolą organów administracji nie jest poszukiwanie przyczyn umożliwiających negatywne rozpoznanie podania strony, ale prowadzenie postępowania i dokonywanie interpretacji zgłaszanych przez stronę postulatów i żądań, w sposób który będzie umożliwiał w pełni realizację jej uprawnień, ustanowionych w ramach prawa materialnego i będzie zgodny z rzeczywistą intencją strony;
Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy sprawy, toby zauważył jak wiele było błędów w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu stanu faktycznego przez organy obu instancji, i jak wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi uregulowaniami w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., i z pewnością nie przyjąłby ustaleń organów za kompletne i własne, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji;
II) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 2 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. przez:
i. jego niezastosowanie i odmówienie przyznania wnioskodawcy prawa do rekompensaty, podczas gdy z brzmienia i celu tej regulacji wprost wynika, że wystarczającym uzasadnieniem wniosku w nowo otwartym terminie była okoliczność, że właściciel nieruchomości zabużańskiej dokładnie w dniu 1 września 1939 r. nie zamieszkiwał na Kresach Wschodnich, a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wynika, że S.W. miała obywatelstwo polskie oraz zamieszkiwała przed wybuchem II wojny światowej na byłym terytorium RP, które opuściła ze względu na wybuch wojny; zatem spełnione zostały wszystkie materialne przesłanki do przyznania prawa do rekompensaty; ponadto, z uwagi na zamieszkiwanie dokładnie w dniu 1 września 1939 r. w rodzinnym domu w miejscowości S., została także spełniona przesłanka formalna, wynikająca z ustawy z 12 grudnia 2013 r.;
ii. zgodnie ze wskazanym przepisem wystarczające jest "wykazanie", że zmiana ustawy z 8 lipca 2005 r. dokonana ustawą z 12 grudnia 2013 r. wpłynęła na sytuację prawną wnoszącego skargę kasacyjną, ponieważ przedłożył dowody świadczące o tym, że SW. 1 września 1939 r. r. zamieszkiwała (fizycznie przebywała z zamiarem stałego pobytu) w miejscowości S., w której znajdował się jej majątek rodzinny, odziedziczony po rodzicach z domem rodzinnym, które to miejsce nawet po 1918 r. było jej dodatkowym miejscem zamieszkania w świetle przedwojennych przepisów, i gdyby wnoszący skargę kasacyjną złożył wniosek w terminie do 31 grudnia 2008 r., toby uzyskał decyzję odmowną, z uwagi na brak spełnienia przesłanki domicylu w dniu 1 września 1939 r. na Kresach Wschodnich II RP, ponieważ miejscowość S. leżała poza tym obszarem;
iii. przez bezzasadne przyjęcie, że zmiana ustawy dokonana ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. nie miała żadnego wpływu na ocenę spełnienia kryterium zamieszkania dokładnie w dniu 1 września 1939 r. przez S.W. na byłym terytorium RP, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wprost wynika, że gdyby sprawa toczyła się według przepisów sprzed nowelizacji ustawy dokonanej w 2013 r., toby wniosek o przyznania prawa do rekompensaty nie został uwzględniony, z uwagi na to, że w oznaczonym dniu kalendarzowym, poprzedniczka prawna wnioskodawcy zamieszkiwała w swoim drugim miejscu zamieszkania (odziedziczonym domu rodzinnym w S.), a więc poza terenami Kresów Wschodnich, a przepis art. 2 pkt 1 ustawy sprzed nowelizacji był uznawany za jasny i przez to poddawany "wykładni literalnej oraz zawężającej wykładni celowościowej" (por. stanowisko NSA zawarte w wyroku z 11 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1087/07);
2) naruszenie art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy przez:
i. jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niespełnieniem przesłanki posiadania miejsca zamieszkania było (czasowe) przebywanie w swojej "majętności", w sytuacji gdy znowelizowany przepis art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy nie przewiduje jaki czas ma upłynąć, aby można było stwierdzić, że miejsce przebywania jest miejscem zamieszkania;
ii. jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że miejscem zamieszkania w rozumieniu znowelizowanego art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy jest wyłącznie miejsce "ześrodkowania stosunków osobistych i gospodarczych", w sytuacji gdy powołane w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy przepisy przedwojenne zawierają inne kryteria poza wyżej wymienionymi, za pomocą których możliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania, jak np. miejsce gdzie "zainteresowana osoba posiada siedzibę główną, (...) lub gdzie znajduje się jej majętność", a ponadto dopuszczały możliwość posiadania kilku miejsc zamieszkania, tzw. "głównego" i "dodatkowego";
iii. niezastosowanie § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1934 r.", w związku z art. 2 pkt 1 lit. c ustawy, w sytuacji gdy zgodnie z § 3 pkt 2 (powinno być "§ 9" – przyp. NSA) powołanego wyżej rozporządzenia, który to przepis, przez zastosowanie spójnika "lub" wprowadza alternatywę, a więc dla wykazania przesłanki posiadania miejsca zamieszkania wystarczy wykazać jedną z wymienionych w tym przepisie (S.W. od 26 lat posiadała "majętność rodzinną" w S.);
3) art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP oraz w związku z art. 1 ust. 2 ustawy przez ich niezastosowanie, podczas gdy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd o konieczności dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. z uwzględnieniem konstytucyjnych zasad ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) i zakazu naruszania istoty chronionego prawa, jakim jest prawo do rekompensaty (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz możliwie najszerszego określania kręgu osób uprawnionych do rekompensaty zabużańskiej (zob. uchwały NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13 oraz z 9 grudnia 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17), która "korzysta z gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji)" (por. wyroki TK z 23 października 2012 r. sygn. akt SK 11/12, z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 oraz z 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02);
4) naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez pozbawienie wnoszącego skargę kasacyjną, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, chronionego Konwencją "mienia" oraz prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania rekompensaty za utracone na kresach nieruchomości (por. wyrok ETPCz z 22 czerwca 2004 r. skarga nr 31443/96 Broniowski v. Polska, decyzja ETPC z 27 stycznia 2000 r. nr 33752/96 Rucińska v. Polska, a także wyrok ETPCz z 23 listopada 2000 r. skarga nr 25701/94, w którym Trybunał stwierdził, że dokonane wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie, tak też ETPCz w wyroku z 23 stycznia 2001 r. w sprawie Brumarescu v. Rumunia skarga nr 28342/95), w sytuacji gdy prawo do rekompensaty jest chronione konwencyjnie jako "mienie", a Trybunał Konstytucyjny, jak i ETPCz zgodnie potwierdzili, że podlega ono ochronie konwencyjnej i konstytucyjnej;
Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności przyjęcie, że okoliczność posiadania przez S.W. od 26 lat rodzinnego majątku w S., położonego zaledwie 60 km od posiadłości C., do którego ostatni raz wyjechała w sierpniu 1939 r. i tam po ponad miesiącu została aresztowana, nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że było to co najmniej dodatkowe, drugie miejsce zamieszkania S.W., doprowadziły w konsekwencji do:
5) naruszenia art. 7 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie decyzji organu II instancji za prawidłową na skutek błędnego uznania, że stan faktyczny sprawy uzasadnia odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny nie uprawniałby do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty i zastosowania art. 7 ust. 2 ustawy (przynajmniej, to postępowanie jest przedwczesne), ponieważ: i) wnoszący skargę kasacyjną posiada status spadkobiercy byłej właścicielki, która 1 września 1939 r. była obywatelką polską, miała miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP w rozumieniu przedwojennych przepisów, opuściła byłe terytorium RP z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy, a także z tych przyczyn nie mogła na nie powrócić, ii) wnoszący skargę kasacyjną posiada obywatelstwo polskie, iii) organy, a za nimi Sąd I instancji co najmniej przedwcześnie stwierdzili, że wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dla osób ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP najistotniejsze znaczenie ma § 9 rozporządzenia z 1934 r. o meldunkach i księgach ludności, w którym określono definicję tzw. "głównego" oraz "dodatkowego" miejsca zamieszkania. Przepis ten dla wykazania przesłanki posiadania miejsca zamieszkania umożliwia wskazanie jednego z wymienionych tam miejsc, tzn. miejscowości, w której osoba posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że S.W. od 26 lat posiadała "majętność" rodzinną w S. (okolicach), a więc spełniła przesłankę do uznania S. jako jej co najmniej dodatkowego miejsca zamieszkania.
Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że nie złożył wcześniej wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, ponieważ wiedział, że nie zostanie ona przyznana. Dopiero po wejściu w życie ustawy z 12 grudnia 2013 r. mógł złożyć taki wniosek.
Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył również, że wykazanie przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. (kwestia domicylu kresowego w dniu 1 września 1939 r.) może być dowodzone wszelkimi dostępnymi dowodami, które nie są sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). W szczególności, ustawa z 12 grudnia 2013 r nie wprowadziła obowiązku urzędowego potwierdzenia kilku miejsc zamieszkania. Wystarczającym dowodem potwierdzenia istnienia podstaw do złożenia wniosku o rekompensatę w nowo otwartym terminie może być oświadczenie wnioskodawcy złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia (art. 75 § 2 K.p.a.). Pomimo braku obowiązku "udowodnienia" (zgodnie z ustawą wystarczy "wykazanie"), wnioskodawca przedstawił organom dowody potwierdzające, że S.W. 1 września 1939 r. zamieszkiwała i fizycznie przebywała w miejscowości S. na terytorium Litwy Kowieńskiej, w swoim domu rodzinnym, do którego się udała w sierpniu 1939 r., ponieważ S. pozostawały przez cały czas jej dodatkowym miejscem zamieszkania. Tam żyli jej rodzice i posiadali "majętność", która po ich śmierci przeszła na własność S.W. (jej ojciec zmarł w 1913 r. jako wdowiec). Zatem, przez 26 lat od śmierci ojca, S.W. nie wyzbyła się odziedziczonego majątku i doglądała go, gdy miała sposobność, w tym zarządzała nim, o czym wspomina w swoim oświadczeniu J.K.. Gdyby nie zamierzała zamieszkać w swoim rodzinnym majątku, toby sprzedała go, a nie utrzymywała przez 26 lat.
W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, w związku z zaniechaniem sprzedaży rodzinnego majątku położonego w okolicach S., należy stwierdzić, że wolą S.W. był powrót do swojego rodzinnego miejsca zamieszkania. Gdyby wnioskodawca złożył wniosek w terminie do 31 grudnia 2008 r. i przedstawił dowód zamieszkania swojej babki w dniu 1 września 1939 r. w S. (leżących poza terytorium II RP, to jest na Litwie Kowieńskiej), to uzyskałby decyzję odmowną. Dlatego też, nowelizacja ustawy miała decydujący wpływ na sytuacją prawną wnoszącego skargę kasacyjną.
Organy orzekły, że jedynym miejscem zamieszkania S.W. był majątek C., wskazując na dokumenty datowane na 5 lat przed wybuchem II wojny światowej. Jednocześnie, nie zainteresowały się ustaleniem związku łączącego S.W. z rodzinnym majątkiem położonym w okolicach S., w którym dorastała i który odziedziczyła po rodzicach. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, fakt posiadania drugiego miejsca zamieszkania został wystarczająco wykazany, a w przypadku wątpliwości organów, to na nich spoczywał obowiązek sprawdzenia twierdzeń wnioskodawcy, choćby przez zwrócenie się do archiwów litewskich, a w przypadku braku odpowiedzi, do uzupełniającego przesłuchania wnioskodawcy.
Następnie, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że ustawodawca nie różnicował prawa do rekompensaty w zależności od tego, czy osoba ta miała "główne" czy "dodatkowe" miejsce zamieszkania poza obecnymi granicami Polski. Istotne jest tylko, aby uprawniony właściciel miał choćby jedno z miejsc zamieszkania na terytorium byłej RP, opuścił je z przyczyn określonych w art. 1 ustawy lub z tych przyczyn nie mógł do niego powrócić, wobec czego określone mienie nieruchome pozostawił (tak NSA w wyroku z 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2346/15). Wystarczające jest więc stwierdzenie, że dana osoba posiadała na Kresach Wschodnich "majętność" w rozumieniu § 9 rozporządzenia z 23 maja 1934 r., z którą zachowywała związek, polegający na zamiarze stałego lub choćby czasowego w niej przebywania i który to związek został przerwany przez zdarzenia, o których mowa w art. 1 ustawy. Nie jest zatem istotne, czy było to miejsce na obszarze II RP, gdzie obywatel polski "mieszkał z zamiarem stałego pobytu" (art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych, Dz. U. poz. 580), "przebywał z zamiarem stałego pobytu" ( art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego, Dz. U. z 1932 r. poz. 934), lub miejscowość, w której miało miejsce "ześrodkowanie jego stosunków osobistych i gospodarczych" (§ 3 pkt 2 rozporządzenia z 23 maja 1934 r.), a więc główne miejsce zamieszkania.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, o spełnieniu przesłanki domicylowej przesądza więc posiadanie przez właścicielkę utraconej nieruchomości przynajmniej jednego z "dodatkowych" miejsc zamieszkania, w rozumieniu co najmniej jednej przedwojennej regulacji definiującej miejsca zamieszkania. Pomiędzy tymi definicjami miejsc zamieszkania, wymienionymi w art. 2 pkt 1 ustawy, nie istnieje relacja konkurencji. Celem ustawodawcy dokonującego nowelizacji było bowiem maksymalne rozszerzenie przesłanki domicylowej.
Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że organ I instancji nie przejawiał inicjatywy w kierunku uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, aby wyjaśnić podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności posiadania przez S.W. dodatkowego miejsca zamieszkania i faktycznego zamieszkania przez nią 1 września 1939 r. poza Kresami Wschodnimi II RP. Na skutek dowolnej oceny dowodów, organy błędnie ustaliły, że S.W. nie posiadała drugiego miejsca zamieszkania poza Kresami II RP, pomimo że przez 26 lat po śmierci ojca nie sprzedała rodzinnego majątku położonego w okolicach S.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organy administracji publicznej nie ustaliły związku łączącego S.W. z rodzinnym majątkiem. Zaniechały zwrócenia się do archiwów litewskich z prośbą o ustalenie tego związku. Nie zwróciły się też do wnoszącego skargę kasacyjną o wyjaśnienie uzupełniające jego oświadczenia, poprzestając na tezie o braku możliwości posiadania drugiego, "dodatkowego" miejsca zamieszkania. Organy powinny były rozważyć fakt, że przez 26 lat od śmierci ojca S.W. nie wyzbyła się majątku rodzinnego i powracała do niego. Organy nie wzięły więc pod uwagę wszystkich przywołanych przez wnioskodawcę okoliczności, ani nie dokonały ich oceny zgodnie z regułami postępowania administracyjnego.
Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, wszystkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, gdyż tylko takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (tak NSA w wyroku z 23 września 1982 r. sygn. akt II SA/1031/82).
W odpowiedzi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od J.S. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W ocenie Ministra, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jak wyjaśnił Minister, ciężar wykazania, że na ocenę uprawnień do otrzymania rekompensaty ma wpływ zmiana w zakresie przesłanki domicylu, spoczywa w niniejszej sprawie z woli ustawodawcy na wnioskodawcy. Zdaniem Ministra, "S.W. przed wojną i w dniu 1 września 1939 r. zamieszkiwała wyłącznie w folwarku C., a więc spełniona była przesłanka domicylu już w świetle poprzednio obowiązujących przepisów ustawy zabużańskiej, co oznacza, że nowelizacja ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku nie miała żadnego wpływu na sytuację prawną wnioskodawcy w tym przypadku.". W ocenie Ministra, z materiału dowodowego nie wynikało, aby życie S.W. było podzielone między C. a S., i aby w obu miejscach przebywała z tą samą częstotliwością i w celach związanych z zaspokajaniem swoich podstawowych życiowych potrzeb. Czasowe przebywanie, nawet wielokrotne, w określonym miejscu nie jest w rozumieniu przepisów przedwojennych wystarczające do uznania takiego miejsca za miejsce zamieszkania. Jak zwrócił uwagę Minister, nawet przyjmując, że w okresie przedwojennym można było mieć kilka miejsc zamieszkania, takie miejsce mogło zostać uznane za miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy, jeżeli spełniało kryteria określone w przepisach przedwojennych, tj. było miejscem na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszkał z zamiarem stałego pobytu lub powinno się wiązać z zajmowaniem w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych. Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie organy wzięły również pod uwagę okoliczności wykluczające możliwość uznania określonego miejsca za miejsce zamieszkania (badano, czy pobyty S.W. w miejscowości S. miały charakter przemijający, czy też nosiły cechy zamieszkiwania tam). Odmienna od oczekiwań wnioskodawcy ocena dowodów nie stanowi automatycznie naruszenia reguł postępowania dowodowego. Zdaniem Ministra, ocena materiału dowodowego w niniejszej sprawie pozwoliła uznać, że S.W. nie mieszkała zwykle również w miejscowości S., lecz jej pobyty tam miały charakter czasowych pobytów i były natury przemijającej. Skoro wynikało to z materiału zgromadzonego w sprawie, to w opinii organu, brak było podstaw do dalszego poszukiwania dowodów, "celem dążenia za wszelką cenę do potwierdzenia twierdzeń przedstawianych przez Stronę, na której to przede wszystkim spoczywał ciężar dowodowy w sprawie". Na koniec Minister podkreślił, że państwo polskie nie wywłaszczyło właścicieli zabużańskich nieruchomości, a pomoc materialna dla Zabużan nie wynikała z winy państwa polskiego. Polska nie wzbogaciła się na stracie swoich obywateli. Ustawodawca miał więc prawo ograniczyć za pomocą rozwiązań ustawowych krąg osób uprawnionych do rekompensaty, przewidując w ustawie m.in. przesłankę zamieszkiwania, czy ostateczny termin do którego należało złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Mimo sformułowania w skardze kasacyjnej szeregu zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego zasadnicza istota sporu w sprawie dotyczy wykładni art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Uchwalenie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r., która weszła w życie 27 lutego 2014 r., było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. sygn. akt SK 11/12 (Dz.U. z 2012 r. poz. 1195). Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wedle stanu prawnego obowiązującego przed dniem 27 lutego 2014 r., zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., prawo do rekompensaty przysługiwało właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełniał on łącznie następujące wymogi:
1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1;
2) posiadał obywatelstwo polskie.
W wyniku nowelizacji cytowanego art. 2 ust. 1 ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. przepisowi temu nadano nową treść, według której prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:
a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub;
b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub;
c) § 3 - 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489);
- oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić.
Jednocześnie, z art. 2 ust. 2 w związku z ust. 3 powołanej ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. wynika, że osoby uprawnione i ich spadkobiercy, które nie złożyły wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, mogą wystąpić w terminie 6 miesięcy, liczonym od 27 lutego 2014 r., o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane powołaną ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r.
Przedmiotem wykazania przez wnioskodawców mają być zatem takie okoliczności dotyczące miejsca zamieszkania w dniu 1 września 1939 r., których ocena prawna w kontekście znowelizowanych przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej będzie odmienna (korzystniejsza) od oceny, jaka byłaby dokonana w kontekście tych przepisów sprzed ich nowelizacji dokonanej ustawą z 12 grudnia 2013 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie można oczekiwać od wnioskodawców wykazywania, w jaki sposób organ administracji rozstrzygnąłby ich wniosek złożony w pierwotnym terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Ta okoliczność nie jest bowiem obiektywna. Przedmiotem sporu jest natomiast okoliczność, czy zmiana stanu prawnego dokonana ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. ma wpływ w niniejszej sprawie na ocenę prawną przesłanki miejsca zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. (por. przykładowo wyrok NSA z 16 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 245/20, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceniając te zdarzenia z punktu widzenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. nie sposób abstrahować od wcześniejszej praktyki rozumienia art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w brzmieniu pierwotnym. W orzecznictwie przyjmowano, że nawet krótkotrwałe opuszczenie Kresów Wschodnich obejmujące dzień 1 września 1939 r. skutkowało utratą prawa do rekompensaty (wyrok NSA z 9 września 2021 r. sygn. akt I OSK 677/19; J. Wittlin, Aktualne zagadnienia legislacyjne i orzecznicze dotyczące mienia zabużańskiego, Krytyka Prawa, t. 6, nr 2014/1, s. 84 i przywołane przez uutora orzecznictwo; J. Forystek, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne, Wyd. JAK 2020; dalej J. Forystek, Komentarz; s. 190, uw. 7; cz. III p. 3.3 uzasadnienia wyroku SK 11/12).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przesłanka domicylu stanowi ograniczenie prawa byłych właścicieli nieruchomości zabużańskich do rekompensaty za utracone mienie - zarówno w ujęciu samej ustawy rekompensacyjnej, jak i na tle regulacji obowiązujących w latach 1955-2003. Jest oczywiste, że gdyby ustawa jej nie przewidywała, rekompensaty byłyby wypłacane częściej. Jak wynika z danych przedstawionych na potrzeby niniejszej sprawy przez Ministra Skarbu Państwa, niespełnienie warunku zamieszkiwania na byłym terytorium Polski 1 września 1939 r. było podstawą około dwustu decyzji odmownych utrzymanych w toku instancji przez ten organ oraz bliżej nieokreślonej liczby decyzji wojewodów, które nie zostały zaskarżone. Przenosząc te ustalenia na grunt art. 64 ust. 2 Konstytucji, Trybunał stwierdził, że kwestionowana przez skarżącą przesłanka domicylu prowadzi do podziału byłych właścicieli nieruchomości zabużańskich, spełniających pozostałe warunki przyznania rekompensaty ustalone przez zaskarżoną ustawę, na dwie grupy, w zależności od ich miejsca zamieszkania. Nakazuje ona jednakowe potraktowanie osób, które miały 1 września 1939 r. miejsce zamieszkania na byłym terytorium państwa polskiego (potwierdzenie ich prawa do rekompensaty), oraz odmienne (lecz też jednolite) potraktowanie osób, które nie miały w tym dniu miejsca zamieszkania na kresach wschodnich (odmowę potwierdzenia ich prawa do rekompensaty). Do tej ostatniej grupy zaliczane są m.in. następujące kategorie podmiotów: 1. osoby, które miały miejsce zamieszkania wyłącznie na terytorium obecnego państwa polskiego lub wyłącznie poza jego granicami (obecnymi i przedwojennymi); 2. osoby, które miały kilka miejsc zamieszkania w rozumieniu przepisów międzywojennych, lecz ich "główne" miejsce zamieszkania (i jedyne uwzględniane przez ustawę rekompensacyjną) znajdowało się na terytorium obecnego państwa polskiego lub poza jego granicami (obecnymi i przedwojennymi; cz. III p. 4.3.2 uzasadnienia wyroku SK 11/12). Trybunał zwrócił uwagę, że art. 2 pkt 1 ustawy rekompensacyjnej w analizowanym zakresie jest bardzo restrykcyjny. Wymagał on od zabużan zamieszkiwania na byłym terytorium państwa polskiego w ściśle określonym, bardzo krótkim czasie w odległej przeszłości (tylko jeden dzień - 1 września 1939 r.). Kryterium to było "ostre" - nie miały znaczenia ani okoliczności zmiany miejsca zamieszkania, ani horyzont czasowy takiej decyzji. W rezultacie było ono łatwe do zastosowania, ale także bezwzględne: nakazywało odmówić potwierdzenia prawa do rekompensaty osobom, które przeniosły się na obecne terytorium Polski kilka dni przed wybuchem wojny - nawet wtedy, kiedy zmiana miejsca zamieszkania miała być tymczasowa i nie wiązała się z zamiarem trwałego wyjazdu z kresów wschodnich, a równocześnie wprowadzała nieuzasadnioną preferencję dla osób, które osiadły na wskazanym terytorium na krótko, ale miały szczęście i "załapały się" na wskazaną w przepisie datę graniczną (cz. III p. 4.3.3.3. uzasadnienia wyroku SK 11/12).
W doktrynie wskazuje się, że dla grupy osób, które wcześniej nie złożyły wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. ustanowiono w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nowy sześciomiesięczny termin do wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty, który upłynął 27 sierpnia 2014 r. Formalnym warunkiem nowego wniosku zabużańskiego było to, by wnioskodawca wykazał, że na ocenę spełnienia przez niego wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP miały wpływ zmiany dokonane ustawą zmieniającą. W praktyce oznaczało to, że wnioskodawca powinien wykazać, że były właściciel pozostawionego mienia miał kilka miejsc zamieszkania i że co najmniej jedno z nich znajdowało się na Kresach Wschodnich albo wykazać, że dokładnie w dniu 1 września 1939 r. właściciel nieruchomości kresowych przebywał poza swoim miejscem zamieszkania, np. z powodu powołania do wojska, pełnienia funkcji dyplomatycznych poza granicami kraju albo z innych, nawet zupełnie przypadkowych przyczyn przebywał poza byłymi wschodnimi terenami RP (J. Forystek, Komentarz, s. 199, uw. 16 i cyt. wyrok NSA z 9 września 2021 r. sygn. akt I OSK 677/19). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela.
W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że S.W. - poprzedniczka prawna skarżącego w dniu 1 września 1939 r. nie przebywała w miejscu, co do którego nie ma sporu, że było jej miejscem zamieszkania, tj. w C., gmina M., powiat wileńsko–trocki, województwo wileńskie, lecz opuściła to miejsce tuż przed wybuchem II wojny światowej i nie jest sporne, że przebywała w tym dniu w S., na terenie Litwy Kowieńskiej. Z akt sprawy wynika, że w S. miała majętność rodzinną odziedziczoną po rodzicach z domem mieszkalnym. Z akt sprawy wynika również, że organy administracyjne i Sąd I instancji przyjęły, że okolicznością sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy miejscowość S. należało uznać za dodatkowe miejsce zamieszkania poprzedniczki prawnej skarżącego. W niniejszej sprawie kwestia ta nie ma jednak decydującego znaczenia. Po pierwsze, sprawa dotyczy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez S.W. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w majątku C., gmina M., powiat wileńsko-trocki, województwo wileńskie. Po drugie, jak już była o tym mowa, wykazanie, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP miały wpływ zmiany dokonane ustawą zmieniającą, mogło polegać także na przedstawieniu takich okoliczności, które wskazują, że dokładnie w dniu 1 września 1939 r. właściciel nieruchomości kresowych przebywał poza swoim miejscem zamieszkania.
Z ustalonych przez organy administracyjne i przyjętych przez Sąd I instancji okoliczności sprawy wynika, że miejscem zamieszkania poprzedniczki prawnej skarżącego była miejscowość C. położona w 1939 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, ale w dniu 1 września 1939 r. poprzedniczka ta nie przebywała w tym miejscu. Wobec tego zmiana ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, dokonana ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r., wpływa na ocenę prawną przesłanki zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. w ten sposób, że ta sama okoliczność faktyczna oceniana w ramach przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. sprzed jej nowelizacji mogła być oceniana jako nieuprawniająca do przyznania prawa do rekompensaty, a oceniania w ramach nowelizacji tej ustawy oznacza spełnienie przesłanki posiadania w dniu 1 września 1939 r. miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lecz niezamieszkiwania w tym miejscu w dniu 1 września 1939 r. z przyczyny jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Takie okoliczności właśnie powoływał skarżący kasacyjnie we wniosku złożonym w dniu 22 sierpnia 2014 r. Wskazywał w nim m. in., że "Wniosku o odszkodowanie wcześniej nie złożyłem z braku potwierdzenia miejsca pobytu moich bliskich w ich majątkach w dniu 1 września 1939 r., stąd decyzja na mój wniosek przed zmianą ustawy mogła być tylko odmowna.". W toku postępowania administracyjnego zaś pełnomocnik skarżącego wskazywał, że w dniu 1 września 1939 r. S.W. zamieszkiwała w miejscowości S., w której pozostała jej majętność odziedziczona po rodzicach z domem rodzinnym, i to miejsce było jej dodatkowym miejscem zamieszkania w świetle przedwojennych przepisów, a także że gdyby skarżący złożył wniosek w terminie do 31 grudnia 2008 r., to zostałby on załatwiony odmownie z uwagi na brak spełnienia przesłanki domicylu w dniu 1 września 1939 r. na Kresach Wschodnich II RP, ponieważ S. leżały poza tym obszarem.
Powyższe wystarcza do uznania skargi kasacyjnej za zasadną w kwestii uznania dopuszczalności złożenia przez skarżącego wniosku w terminie określonym w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym odnoszenie się do pozostałych licznych zarzutów kasacyjnych jest bezprzedmiotowe albo przedwczesne.
W związku z powyższym, na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uznając dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił także zaskarżone decyzje organów administracji obu instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy właściwy organ administracji uwzględni wykładnię powołanych wyżej przepisów przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), uwzględniając opłaty z tytułu wpisów od skargi (200 zł) i skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym za prowadzenie sprawy w obu instancjach (480+360 zł) oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).