I OSK 361/22

I OSK 361/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 84/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-27
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 84/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 listopada 2020 r. nr DO-II.7610.162.2020.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr NW/IV/77200/52/1/06, 2. odstępuje od zasądzenia od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 84/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister") z 20 listopada 2020 r. nr D0-II.7610.162.2020.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.
Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda"), działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n."), decyzją z 26 sierpnia 2020 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], oznaczonego na [...], obręb [...], [...], obejmującego działki: nr [...] (pow. [...] m²), nr [...] (pow. [...] ha [...] m²) - dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr [...] (pow. [...] m²) - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] i nr [...] (pow. [...] m²) - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz nabycia prawa własności urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Przyczyną wydania negatywnej decyzji była stwierdzenie, że inicjująca postępowania spółka Polskie Koleje Państwowe SA nie wykazała przysługującego jej poprzednikowi prawnemu w kluczowej dla uwłaszczenia dacie prawa zarządu do gruntu ww. nieruchomości.
Od decyzji tej Polskie Koleje Państwowe S.A. wniosły odwołanie, po rozpoznaniu którego Minister decyzją z 20 listopada 2020 r. utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Odwołując się do treści art. 200 u.g.n. Minister wskazywał, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu istniejącego na nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. W dalszej kolejności zauważał, że z treści ksiąg wieczystych nr: [...], [...] oraz [...]wynika, że właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr: [...], [...], [...] i [...] na ww. datę był Skarb Państwa, a prawo to ujawnione zostało na podstawie dawnych ksiąg wieczystych Tom 1 karta 7 [...] i Tom 1 karta 6 [...]. Spełniona zatem została jedna z przesłanek warunkujących uwłaszczenie. Kwestią sporną pozostaje natomiast to czy zaistniała druga wskazana w art. 200 u.g.n. przesłanka, dotycząca pozostawania nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu podmiotu na rzecz, którego miało nastąpić uwłaszczenie. W tym zaś kontekście organ - odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych - wywodził, że zarząd jest prawną formą władania nieruchomością i nie można jego istnienia domniemywać. Obowiązująca zaś w dniu
5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, dalej: "u.g.g.") przewidywała jego powstanie w ściśle określony sposób. Zgodnie z jej art. 38 ust.
2 państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Jedynym zaś dokumentem jaki miał - w intencji wnioskującej o uwłaszczenie - potwierdzać przynależny Polskim Kolejom Państwowych zarząd na objętych postępowaniem gruntach, była decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 5 stycznia 1988 r., nr G.09.8222/4/1/88/Opł. ustalająca z tego tytułu opłaty. Ta jednak, zdaniem Ministra, nie mogła zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o jego istnieniu
w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.
w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Wprawdzie określona w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia decyzja ustalająca opłatę za zarząd może stanowić dowód na jego istnienie, jednakże tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem jego ustanowienia w sensie prawnym, skoro ten mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji
o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. W tym kontekście Minister odwoływał się m.in. do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99. Wspomnianego zaś nawiązania do aktu ustanawiającego prawo zarządu, w treści decyzji z 5 stycznia 1988 r. o naliczeniu opłata brak. Organ zwracał przy tym uwagę, że w księgach wieczystych nr [...] oraz nr [...], w dziale drugim ujawniono zarząd Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Wskazywał także na przekazaną przez Nadleśnictwo [...] informację, że w dniu
5 grudnia 1990 r uregulowane w ww. księgach działki nr [...] i [...], były objęte Planem Urządzania Lasu dla Nadleśnictwa [...]. Działki te nadal stanowią grunty leśne Skarbu Państwa, które z mocy prawa znajdują się w zarządzie Lasów Państwowych.
Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 84/21 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną skargę.
Na wstępie Sąd I instancji podał, że stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 200 u.g.n., odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Reguluje on zatem tryb potwierdzania następującej z mocy prawa konwersji przynależnego państwowej osobie prawnej w ww. dacie prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego.
W ocenie Sądu I instancji, kluczowe zatem dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie (w tym przypadku przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe) na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Zarząd zaś (obecnie trwały zarząd) - jak zasadnie zwracał uwagę Minister - był prawną formy władania, która uprawniała określony podmiot do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości tego prawa zatem nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r - tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
Dalej Sąd I instancji podał, że w konsekwencji istnienia powyższego prawa, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (którego przykłady przywołano w uzasadnieniu skarżonej decyzji), nie można domniemywać. Tego rodzaju dokumentami kreującymi prawo zarządu Skarżąca Spółka (a uprzednio przedsiębiorstwo) się nie legitymuje. Sądu I instancji wskazał przy tym, że powoływała natomiast jako dowód na istnienie wspomnianego prawa decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 5 stycznia 1988 r. nr G.09.8222/4/1/88/Opł. ustalająca na rzecz Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] opłaty roczne za "grunt będący przedmiotem zarządu", obejmujący m.in. działki ew. nr [...], [...], [...] i [...], jak też zmieniającą ją decyzję owego organu z 20 stycznia 1989 r. nr G09.8222/wł/30/89/Opł. Zdaniem Skarżącej, są one wystarczające dla udokumentowania zarządu, co wynikać ma z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Przywołane bowiem rozporządzenie, wymienia jako dowód umożliwiający stwierdzenie dotychczasowego zarządu decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd nieruchomością (§ 4 ust.
1 pkt 6)
W ocenie Sądu I instancji, ze stanowiskiem strony jednak nie sposób się zgodzić. Decyzje te w żaden sposób nie nawiązują bowiem do aktu (decyzji) kreującego prawo zarządu. Sam zaś fakt posłużenia się w ich redakcji sformułowaniem wskazujący, że opłata ustalana jest za "zarząd", nie jest wystarczające do uznania, że istotnie tego rodzaju prawo przedsiębiorstwu przynależało. W konsekwencji zaś powyższego, w myśl utrwalonego orzecznictw sądów administracyjnych, ukształtowanego pod wpływem przywoływanego przez organy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159), jest dokumentem niewystarczającym dla stwierdzenia istnienia tego prawa. Jak wyjaśniał bowiem Trybunał, a w ślad za nim sądy administracyjne, decyzja o naliczeniu opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu (użytkowania) jedynie wyjątkowo, gdy była ona wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby bowiem niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 206 u.g.n., a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Co prawda rozważania zawarte w powyższym wyroku dotyczą stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni i § 6 ww. rozporządzenia, jednakże pozostają ona aktualne także w odniesieniu do warunków stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07, Lex nr 505282).
W ocenie Sądu I instancji, zasadnie zatem organy nie uznały ww. decyzji za dokument przesądzający o istnieniu owego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. W tym stanie rzeczy zarzut arbitralności takiej oceny, a przez to naruszenia art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021
r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), uznać należy za chybiony. Prowadzone z kolei przez organ wojewódzki poszukiwania stosownych dokumentów okazały się bezskuteczne. Co przy tym znamienne, także sama Skarżąca Spółka - w piśmie z 4 stycznia 2018
r. skierowanym do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] - przyznawała, że nie dysponuje dokumentami świadczącymi o przekazaniu przedmiotowych działek w zarząd przedsiębiorstwa. Jeśli więc organ podejmował działania w celu odszukania dokumentów mogących potwierdzać okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - co miało miejsce w niniejszej sprawie (o czym świadczą wystąpienia Wojewody Śląskiego do Prezydenta Miasta [...] z 16 stycznia 2016 r. i 22 grudnia 2017 r. oraz do strony z 22 grudnia 2017 r.) i dokumentów takich nie uzyskał - nie sposób mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia w toku procedowania sprawy przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przejawiającego się w niepodejmowaniu z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Sąd I instancji podniósł, iż skoro w toku postępowania wyjaśniającego nie pozyskano dowodu potwierdzającego sprawowanie przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie w dniu 5 grudnia 1990 r prawnie ustanowionego zarządu położonym w [...] gruntem, oznaczonym jako działki ew. nr [...], [...], [...] i [...], uzasadnione jest wnioskowanie, że władanie nim przez ten podmiot miało jedynie charakter faktyczny. To z kolei wykluczało możliwość potwierdzenie na jego rzecz konwersji z mocy art. 200 u.g.n. owego władania w prawo użytkowania wieczystego oraz własność znajdujących się gruncie naniesień.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (dalej: "PKP", "Skarżąca Spółka"), zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a) błędną jego wykładnię, w postaci: 1) tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż PKP lub ich poprzedniczka prawna nie nabyły z dniem
5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy takiego uwłaszczenia, zwłaszcza ze względu na błędne przyjęcie nieprzysługiwania PKP prawa zarządu nieruchomości;
b) § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu z dnia 10 lutego 1998 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 120) w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to zaniechanie stwierdzenia posiadania gruntów PKP, zgodnie z brzmieniem art. 75 k.p.a. w stanie niezachowania się dokumentów, o których mowa w § 4 ust.
1 rozporządzenia;
c) art. 206 u.g.n. i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bez zasadne przyjęcie, iż delegacja ustawowa pozwalała stanowić przepisy rangi podustawowej zawierające zamknięty katalog środków dowodowych koniecznych do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego i pominięcie okoliczności, że dotychczas prezentowana przez organy wykładania pozwala na zawężanie przesłanek ustawowych rozporządzeniem i uznanie, że wykazanie posiadania nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w naprowadzonych przepisach, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepis
- z ostrożności procesowej:
d) art. 38 ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 1 u.g.g. poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy wskazanych dokumentów, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu, jak również, iż nieuwzględnienie faktu, że grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;
e) 5) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 u.g.g. poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty.
II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.
W związku z powyższym Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto wniosła
o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)". Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzucie naruszenia prawa materialnego. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie okazały się w części trafne.
Zasadnie zarzucono naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. i trafnie podniesiono, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Trafnie też zarzucono błędną wykładnię znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, co z kolei prowadzi do wniosku, że odmowne załatwienie wniosku Skarżącej kasacyjnie było co najmniej przedwczesne.
Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a., oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 75 § 1 ab initio k.p.a. z § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r.
Należy w tym miejscu wskazać, iż przedmiotowa sprawa dotyczyła wydania decyzji dotyczącej nabycia przez PKP z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], oznaczonego na k.m.
4, obręb [...], [...], obejmującego działki: nr [...] (pow. [...] m²), nr [...] (pow. [...]m²), nr [...] (pow. [...] m²) i nr [...] (pow. [...] m²) oraz nabycia prawa własności znajdujących się na nim urządzeń. Jej podstawę prawną stanowił art. 200 u.g.g. oraz § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Podstawową przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami, lokalami
i urządzeniami położonymi na tym gruncie. Zasady dokumentowania tej okoliczności ustalono w rozporządzeniu z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas
w ich zarządzie lub użytkowaniu. W art. 200 ust. 1 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Jak wyjaśniono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23 (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), w okresie PRL instytucja zarządu pojawiła się po raz pierwszy w dekrecie
z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), gdzie
w art. 3 ust. 2 ustawodawca użył pojęcia "zarząd i użytkowanie". Następnie w ustawie
z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U.
z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) oraz w ustawie z 1961 r. posłużono się wyłącznie terminem "użytkowanie". Z kolei w u.g.g. użyto już terminu "zarząd". Pomimo więc różnic terminologicznych, w każdym przypadku chodziło o tę samą instytucję, która istotowo pozostała niezmieniona przez cały okres PRL (zob. A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 34–35).
Podstawą zatem do wydania decyzji potwierdzającej fakt nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów u.g.g. - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 u.g.g., państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać, a można go wykazać środkami dowodowymi określonymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie art. 206 tej ustawy. W rozporządzeniu z dnia 10 lutego 1998 r., w § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. wymieniony został zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2069/20, źródło CBOSA).
Należy także podnieść, iż dnia 6 października 2023 r. Prokurator Generalny wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność odnośnie tego, czy dowodem wykazującym istnienie zarządu dla celów uwłaszczenia, unormowanego w art. 200 ust. 1 u.g.n. jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłaty z tytułu zarządu nieruchomością. Niejednolicie, w ocenie wnioskodawcy, sądy administracyjne odnoszą się do tego, czy wspomniana decyzja stanowi dowód samoistny na okoliczność istnienia wskazanego zarządu na dzień
5 grudnia 1990 r., czy też z aktu tego powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny wnoszenia opłat z tytułu zarządu nieruchomością: ustanowione mocą konkretnej decyzji prawo na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę.
W dniu 16 grudnia 2024 r. (sygn. akt I OSP 2/23, źródło CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:
"W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem
5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)" - (sygn. akt I OPS 2/23, źródło CBOSA).
Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Zwrócono uwagę, że prawodawca nie zróżnicował dopuszczalnych środków dowodowych w zależności od sposobu powstania zarządu, co z kolei prowadzi do wniosku, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas
w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120, dalej: "rozporządzenie z 10 lutego 1998 r."), za pomocą decyzji o opłatach możliwe jest stwierdzenie istnienia zarządu w każdym przypadku, niezależnie od tego, w jakiej formie, przewidzianej przez prawo, zarząd ten powstał. Wskazał ponadto iż żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu.
Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).
Zatem zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.
Cytowana treść przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że dowodem dla uznania istnienia zarządu dla tzw. uwłaszczenia unormowanego obecnie w art. 200 u.g.g., jest m. in. decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Prawodawca nie określił w tym zakresie żadnych dodatkowych wymagań, co do treści takiej decyzji, jak, dla przykładu, uczynił to w § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. wskazując, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych
i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości. Nawet jednak w tym przypadku prawodawca ograniczył się do wprowadzenia wymogu określenia w tych rodzajach dowodów tylko oznaczenia nieruchomości, czyli przedmiotu ustaleń tych dowodów.
Za oczywiste należy więc przyjąć, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością stanowi swoisty rodzaj poszlakowego dowodu na istnienie zarządu, ale tylko w konkretnie określonym celu, tj. dla udokumentowania spełnienia normatywnej przesłanki uwłaszczenia zaistniałego z dniem 5 grudnia 1990 r., odwołującej się do zaistniałego w przeszłości stanu faktycznego, wynikającego z władania gruntem państwowym w ramach prawa zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 933/22, źródło CBOSA).
Zarówno Sąd I instancji, jak i organy obu instancji, twierdząc wbrew oczywistej treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., że Skarżąca Spółka nie wykazała, że jej poprzednik prawny legitymował się w stosunku do przedmiotowego gruntu, jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, nie wskazali żadnych podstaw prawnych uzasadniających stanowisko, że z treści § 4 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia wynikają warunki, które nie zostały
w niej wyartykułowane. Nie ma więc żadnych aksjologicznie uzasadnionych podstaw do przypisywania prawodawcy woli uznania za dowód zarządu dla uwłaszczenia tylko takich decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, których treść miałaby być kształtowana warunkami nie wynikającymi z przepisów obowiązującego prawa.
Powoływanie się przez Sąd I instancji na pogląd Trybunału Konstytucyjnego, wypowiedziany w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, jest o tyle chybione, że wyrok ten w żaden sposób nie dotyczy normy zawartej w przywołanym § 4 ust. 1 pkt 6, lecz normy dotyczącej innego stanu faktycznego i prawnego, tj. prawa użytkowania mającego przysługiwać spółdzielniom, co było uregulowane w § 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt U 10/00, nie dotyczy omawianego § 4, lecz § 9 ust. 2 analizowanego rozporządzenia, a więc innej regulacji prawnej.
W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) nie można z wypowiedzi zawartych jedynie
w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzać normatywnych ograniczeń wobec innych przepisów prawa, nie poddanych ocenie tego Trybunału. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/11, stwierdzając, że: "Jakkolwiek zatem autorytet Trybunału Konstytucyjnego, a także względy współdziałania władz i rzetelności działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji), przemawiają za uwzględnianiem poglądów Trybunału w praktyce sądowej, nie jest tak, że wynik wykładni prawa dokonanej przez Trybunał, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nawet merytorycznego, ma charakter prawnie wiążący inne organy władzy publicznej, w tym sądy".
Zarówno Sąd I instancji, jak i organy obu instancji nie przestawiły jakichkolwiek aksjologicznie i normatywnie uzasadnionych racji przemawiających za dokonywaniem wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. w kierunku przypisywania mu treści, których w nim nie ma. Nie można natomiast nie dostrzegać celu powołanego przepisu, którym jest uznanie za dowód istnienia istotnej okoliczności faktycznej – stanowiącej podstawę do dokonania tzw. uwłaszczenia na dzień 5 grudnia 1990 r.
z mocy samego prawa (tj. z woli samego ustawodawcy) państwowej osoby prawnej
w mienie państwowe - tych wszystkich dokumentów i dowodów wymienionych
w powołanym przepisie, które pozostają w obiegu prawnym w kształcie opisanym w tym przepisie, jako wyraz uwzględnienia powszechnej praktyki ich tworzenia i wydawania przed dniem 5 grudnia 1990 r.
Uznając walor dowodowy decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością za spełniony tylko wtedy, gdy decyzja taka zawiera treści nie wskazane w § 4 ust. 1 pkt 6 przedmiotowego rozporządzenia, Sąd I instancji i organy administracji obu instancji nie dostrzegły, że według § 4 ust. 3 omawianego rozporządzenia z 10 lutego 1998 r.: "Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym". Cytowany przepis potwierdza przypisanie przez prawodawcę waloru dowodowego także zeznaniom świadków i oświadczeniom stron złożonym zgodnie z art. 75 k.p.a. co do samego faktu przekazania nieruchomości państwowym osobom prawnym, bez określenia jakichkolwiek szczegółów także co do formy dokumentowej i prawnej tego przekazania. Sąd I instancji i organy administracji obu instancji zakwestionowały więc wartość dowodową przedłożonej przez Skarżącą Spółkę decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 5 stycznia 1988 r. o ustaleniu ceny gruntu oraz opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością, wbrew oczywistej treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. nie dostrzegając, że dowodem dla uwłaszczenia mogą być także zeznania świadków lub oświadczenia stron, złożone zgodnie z art. 75 k.p.a., co do samego przekazania nieruchomości, bez określenia prawnej formy wynikającej z tego przekazania.
Przy dokonywaniu wykładni przepisów służących tzw. uwłaszczeniu państwowych osób prawnych z mocy samego prawa na dzień 5 grudnia 1990 r., nie można pomijać realiów prawnych i faktycznych istniejących przed 5 grudnia 1990 r., a szczególnie przed zniesieniem w 1989 r., jednolitej własności państwowej, które nastąpiło z dniem 1 lutego 1989 r. w wyniku wejścia w życie nowelizacji art. 128 k.c. zawartej w ustawie z 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1989 r. Nr 3, poz. 11), gdy powszechną praktyką organów w gospodarowaniu mieniem państwowym było m.in. wydawanie aktów administracyjnych na rzecz państwowych osób prawnych i państwowych jednostek organizacyjnych bez uprzedniego ustalania prawnej formy władania mieniem państwowym przez te osoby prawne i jednostki organizacyjne.
Sama treść § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. nie uprawnia do podważenia dowodowej wartości decyzji wymienionych w tym przepisie. Nie wyklucza również dopuszczalności dokonywania weryfikacji ważności i skuteczności tych decyzji, ale w sposób zgodny z obowiązującym prawem, to jest w ramach właściwej procedury, w której przepisy obowiązującego prawa dopuszczają dokonywanie oceny prawnej wydanych aktów administracyjnych.
Nie doszło do naruszenia art. 206 u.g.n. O jakie umowy w tym przepisie chodzi, należy ustalić z uwzględnieniem regulacji ustawowych. Przepisy rozporządzenia zostały wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 206 u.g.n. i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
W myśl art. 206 u.g.n., Rada Ministrów określi szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków,
o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że na podstawie delegacji ustawowej, określonej w 206 u.g.n., Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Określa ono m. in szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne. Ustanowione z mocy delegacji ustawowej rozporządzenie przewidziało katalog środków dowodowych koniecznych do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego. Powyższe skutkuje uznaniem bezzasadności zarzutu naruszenia art. 206 u.g.n. i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.
W związku z powyższym, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ale tylko z tych względów, które wskazują na błąd Sądu I instancji i organów administracji obu instancji w zakresie przyjętej wykładni przepisów prawa co do wartości dowodowej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 5 stycznia 1988 r., nr G.09.8222/4/1/88/Opł. o ustaleniu ceny gruntu oraz opłat rocznych z tytułu zarządu nieruchomością. Z tego powodu, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.