I OSK 36/25

I OSK 36/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 513/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-09-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 124 ust. 1 i 3, 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 513/24 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.69.2021.PG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 513/24 oddalił skargę M.N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., nr NSP-VIII.7581.1.69.2021 .PG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
1) art. 7 kpa, art. 75 par. 1 kpa, art. 77 par. 1 kpa, art. 78 par. 1 kpa, poprzez pominiecie kwestii ustalenia rzeczywistego terenu podlegającego zajęciu dla prac budowlanych oraz wyznaczającego ograniczenia prawa własności i zaakceptowanie oparcia tych ustaleń przez organy, będących elementem normatywnym decyzji administracyjnej, wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy, wbrew oświadczeniu właściciela gruntu, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Naruszenie to, jak podniesiono, jest rażące wobec uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organy administracyjne w zakresie wywłaszczenia są związane żądaniem wniosku i mają obowiązek wywłaszczać właściciela tylko w terenie i powierzchni podawanej przez wnioskodawcę, bez względu na okoliczności, dowody i realia sprawy, co jest rażącym naruszeniem obowiązku samodzielnego ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy rozpatrywanej w formie decyzji administracyjnej.
2) art. 7 kpa, art. 75 par. 1 kpa, art. 77 par. 1 kpa, art. 78 par. 1 kpa poprzez pominięcie dokumentacji zdjęciowej złożonej już po wykonaniu prac (na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji) dodatkowo potwierdzającej fałszywość wniosku inwestora w zakresie pasa podlegającego wywłaszczeniu, w tym w szczególności pasa w którym prowadzone będą prace na linii, a w konsekwencji też pasa w którym wykonywane będą uprawnienia z art. 124. ust. 6 ugn wchodzące w skład dokonanego wywłaszczenia,
3) art. 124 ugn poprzez ograniczenie prawa własności na podstawie nieustalonych przesłanek i w błędnym zakresie, nie odpowiadającym terenowi niezbędnemu dla czynności, dla których został wyznaczony,
4) art. 124 ugn poprzez przyjęcie, że to właściciel wnosi o wywłaszczenie w pasie rzeczywistym.
5) art. 21 i 64 ust. Konstytucji RP poprzez częściowe wywłaszczenie właściciela gruntu bez prawidłowego sprawdzenia podstaw faktycznych takiego ograniczenia i bez prawidłowego ustalenia jego zakresu. Zaakcentowano, że zarzut ten nie dotyczy istnienia instytucji wywłaszczenia w obrocie prawnym, a naruszenia konstytucyjnej ochrony prawa własności przez wywłaszczenie w oparciu wyłącznie o twierdzenia wnioskodawcy, bez względu na rzeczywiste jego potrzeby terytorialne (a nie tylko deklarowane) i w sposób, który uniemożliwia właścicielowi uzyskanie odszkodowania za faktyczny zakres obciążenia gruntu związany z dokonanym wywłaszczeniem.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjnej opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Dla porządku wskazać trzeba, że zarzuty te zostały sformułowane nieprawidłowo. Nie wskazano bowiem w nich jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne, jakich tekstów prawnych miały zostać naruszone. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Tymczasem, w badanej sprawie choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "kpa" oraz "ugn" to jednocześnie nie definiuje użytych skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 753 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021, poz. 1889 – dalej jako: "u.g.n.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Dalej należy wskazać, że przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). W skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne przepisu art. 124 u.g.n. miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten dzieli się na ustępy 1-8.
Zważywszy zatem na wskazane powyżej wady skargi kasacyjnej oraz wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej, Sąd rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną, w takim zakresie w jakim pozwoliła na to treść zarzutów skargi, mając na uwadze aby prawo skarżącej do sądu nie doznało uszczerbku.
Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół prawidłowości określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, w szczególności w odniesieniu do ustalenia wielkości tzw. pasa technologicznego. Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że organy administracji, a w konsekwencji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, błędnie ustaliły powierzchnię tego pasa, opierając się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, bez należytej weryfikacji dowodowej, co w jej ocenie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz konstytucyjną ochronę prawa własności.
Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie kwestii ustalenia rzeczywistego terenu podlegającego zajęciu dla prac budowlanych oraz wyznaczającego ograniczenia prawa własności i zaakceptowanie oparcia tych ustaleń wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy. Skarżąca wskazywała na rażące naruszenie obowiązku samodzielnego ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji, argumentując, że przyjęcie terenu w oparciu o jednostronne twierdzenia inwestora, bez uwzględnienia dowodów strony, jest błędne i oderwane od rzeczywistości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku z dnia 25 września 2024 r. w sposób jednoznaczny wskazał, że przebieg linii, umiejscowienie spornego słupa oraz obszar, na którym następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, został wystarczająco jasno i precyzyjnie określony w załączniku graficznym do decyzji Starosty, stanowiącym jej integralną część. Ponadto, Sąd pierwszej instancji prawidłowo podkreślił, że powierzchnia zajęcia nieruchomości na czas prac budowlanych wynika z wniosku inwestora i w zasadzie wiąże organy orzekające w sprawie. Brak jest uzasadnienia, by organy orzekały o ograniczeniu prawa własności ponad żądanie wnioskodawcy – inwestora. Przedsiębiorstwo energetyczne, jako podmiot profesjonalny, posiada wiedzę niezbędną do określenia szerokości pasów ograniczenia dla działek, konieczną do wykonania zaplanowanych prac oraz właściwego korzystania z urządzenia przesyłowego w przyszłości. Inwestor określa zakres potrzebnego mu pasa służebności dla celów inwestycyjnych i eksploatacyjnych, a jego oświadczenie, jako podmiotu ustawowo powołanego do zadań w tym zakresie, może być traktowane jako punkt wyjścia dla określenia pasa ograniczenia w sposób rzetelny i oparty na obiektywnych danych projektowych i profesjonalnej wiedzy.
Kolejny zarzut skarżącej dotyczył naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dokumentacji zdjęciowej złożonej po wykonaniu prac, mającej potwierdzać nieadekwatność wniosku inwestora w zakresie pasa podlegającego wywłaszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w swoim uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do kwestii zakresu zajęcia nieruchomości, wskazując, że został on określony poprzez podanie powierzchni 272 m² na załączonej mapie, na którą udzielono prawa wstępu, a także wskazanie pasa o długości 25 m² i szerokości 10,8 m². Sąd pierwszej instancji podkreślił, że taki sposób opisania zakresu zajęcia nieruchomości, przy odzwierciedleniu go w załącznikach graficznych, jest wystarczająco jasny, czytelny i precyzyjny. Argumentacja skarżącej, dotycząca dowodów z opinii biegłych energetyków, została już rozpatrzona przez Sąd pierwszej instancji, który uznał, że żądanie powiększenia szerokości pasa do 12,5 m od osi linii energetycznej nie znajduje uzasadnienia w żądaniu wnioskodawcy, powołującego się na swoje rzeczywiste potrzeby i zasadę niezbędności ograniczenia prawa własności. W konsekwencji, nieprzeprowadzenie żądanych dowodów pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ decyzja na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zarzut naruszenia art. 124 u.g.n. poprzez ograniczenie prawa własności na podstawie nieustalonych przesłanek i w błędnym zakresie, nieodpowiadającym terenowi niezbędnemu dla czynności, dla których został wyznaczony, również nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku szczegółowo uzasadnił spełnienie wszystkich przesłanek z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., w tym fakt, iż planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, jest zgodna z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz że rokowania między inwestorem a właścicielką nieruchomości nie przyniosły porozumienia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy nie mogą kwestionować zakresu inwestycji wskazanego przez inwestora, a ich rola ogranicza się do badania zgodności planowanej inwestycji z dokumentami planistycznymi. Szerokość pasa technologicznego, wynosząca 272 m² (długość osi linii 25 m, szerokość 10,8 m), odpowiada szerokości rozstawu skrajnych przewodów linii powiększonej o 2 m w każdą stronę od osi linii, co zostało ustalone na wniosek inwestora i znajduje uzasadnienie w potrzebach przedsiębiorstwa przesyłowego. Jak już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1184/20, brak jest w przepisach prawa powszechnie obowiązującego norm precyzujących sposób określenia długości, szerokości czy powierzchni pasa technologicznego. Pas technologiczny, wyznaczony proporcjonalnie do potrzeb zakładania, przeprowadzania i funkcjonowania przewodów oraz urządzeń, ogranicza prawa właścicielskie tylko w niezbędnym zakresie dla inwestora.
Ograniczenie prawa własności w mniejszym stopniu niż oczekuje strona, wbrew zarzutom skargi, nie może stanowić rażącego naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Właścicielka nieruchomości nie jest pozbawiana prawa do dochodzenia odszkodowania za ewentualne szkody, które mogą powstać w wyniku realizacji inwestycji, zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. Roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie może być określone w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Decyzja ta stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez częściowe wywłaszczenie właściciela gruntu bez prawidłowego sprawdzenia podstaw faktycznych takiego ograniczenia i bez prawidłowego ustalenia jego zakresu, należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo ocenił tę kwestię. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym w związku z realizacją celu publicznego, co jest zgodne z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczenia te są dopuszczalne, gdy są konieczne i proporcjonalne do osiągnięcia wskazanych celów. W niniejszej sprawie, inwestycja ma charakter ponadlokalny i służy interesowi publicznemu, co uzasadnia ingerencję w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku trafnie wskazał, że organy prawidłowo wyważyły interes prywatny i publiczny oraz oceniły zaistnienie przesłanek do ograniczenia prawa własności.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.