I OSK 358/05

I OSK 358/05 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2006-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Danuta Tryniszewska - Bytys
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SAB/Lu 9/04 - Wyrok WSA w Lublinie z 2004-12-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 58 par. 1 pkt 6, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Tadeusza S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt III SAB/Lu 9/04 w sprawie ze skargi Tadeusza S. na bezczynność Powiatowego Rzecznika Konsumentów w P. w przedmiocie odpłatnego przejęcia instalacji i urządzeń elektrycznych i gazowych 1) uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Tadeusza S.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 grudnia 2004 r. III SA/Lu 9/04 oddalił skargę Tadeusz S. na bezczynność Powiatowego Rzecznika Konsumentów w P. w przedmiocie odpłatnego przejęcia instalacji i urządzeń elektrycznych i gazowych. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z uregulowań prawnych dotyczących Powiatowego Rzecznika Praw Konsumentów, zawartych w dziale IV rozdział II ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./ wynika specyficzna formuła funkcjonowania tego organu. Zgodnie z art. 34 ust. 1 uokik - zadania samorządu powiatowego w zakresie ochrony praw konsumentów wykonuje powiatowy /miejski/ rzecznik konsumentów, zwany dalej "rzecznikiem konsumentów". Zadania te są wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./, który wskazuje, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie /m. in./ ochrony praw konsumenta.
Rzecznik konsumentów jest bezpośrednio podporządkowany radzie i ponosi przed nią odpowiedzialność /art. 35 ust. 3 uokik/. Rzecznik konsumentów jest zatrudniony w starostwie powiatowym. Do zadań rzecznika konsumentów w szczególności należy:
1/ zapewnienie bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego i informacji prawnej w zakresie ochrony interesów konsumentów;
2/ składanie wniosków w sprawie stanowienia i zmiany przepisów prawa miejscowego w zakresie ochrony interesów konsumentów;
3/ występowanie do przedsiębiorców w sprawach ochrony praw i interesów konsumentów;
4/ współdziałanie z właściwymi miejscowo delegaturami Urzędu, organami Inspekcji Handlowej oraz organizacjami konsumenckimi;
5/ wykonywanie innych zadań określonych w ustawie lub w przepisać odrębnych.
Inne uprawnienia rzecznika realizowane przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym wynikają z art. 633-634 Kpc.
Rzecznik konsumentów /na równi np. z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, rzecznikiem ubezpieczonych oraz organizacją konsumencką/ może wystąpić do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów /art. 100a ust. 1 uokik/.
Brak takiego wystąpienia /lub wydania postanowienia o odmowie wystąpienia/ skarżący uznał za bezczynność rzecznika w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to stanowisko niesłuszne. Rzecznik konsumentów nie rozstrzyga indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej /art. 1 ust. 1 Kpa/, a zatem i nie prowadzi postępowania administracyjnego w zakresie przygotowania się do wystąpienia /podobnie jak tego nie czyni np. Rzecznik Praw Obywatelskich/, a brak wystąpienia nie może być uznawany za bezczynność organu, nawet jeśli podano zbyt zwięzłą motywację takiego stanowiska. Rola rzecznika konsumentów ogranicza się w tym zakresie jedynie do niewiążącego wystąpienia do uprawnionego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego. Nie wydaje się, zatem słuszne założenie, że do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego konieczne jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego, konsumującego się wydaniem nie sprecyzowanego orzeczenia /trudno przy tym dopatrywać się celowości wydawania decyzji w zakresie złożenia wniosku/ zwłaszcza, że ustawa trybu takiego nie przewiduje.
Wyrok ten został zaskarżony w całości przez Tadeusza S., poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono Sądowi:
I. naruszenie prawa materialnego: art. 4 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 32 oraz 34 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie okoliczności, iż Rzecznik realizuje zadania samorządu powiatowego w zakresie ochrony konkurencji konsumentów przez co jego bezczynność podlega kontroli sądowoadministracyjnej;
II. naruszenie przepisów postępowania: art. 3 par. 2 pkt 8 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 1 pkt 1 Kpa poprzez przyjęcie, że brak wystąpienia Powiatowego Rzecznika Konsumentów nie może być uznana za bezczynność, ponieważ rzecznik nie rozstrzyga indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy analiza przepisów art. 3 par. 2 pkt 8 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła bezczynność w zakresie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaś przepis art. 1 pkt 1 Kpa nie ma w tym zakresie zastosowania jako przepis lex generalis.
Na tej podstawie wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i w konsekwencji zobowiązanie Powiatowego Rzecznika Konsumentów do wystąpienia w terminie miesięcznym do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z wnioskiem o wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawie stosowania przez Zakłady Energetyczne "L." S.A. oraz Spółkę "G." Sp. z o.o. praktyk ograniczających konkurencję polegających na odmowie odpłatnego przejęcia instalacji i urządzeń energetycznych. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 76 Konstytucji RP władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi, W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie (...) ochrony praw konsumenta /pkt 18/. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów zadania w dziedzinie ochrony interesów konsumentów w zakresie określonym ustawą oraz odrębnymi przepisami wykonują również: samorząd terytorialny, a także organizacje konsumenckie i inne instytucje, do których statutowych lub ustawowych zadań należy ochrona interesów konsumentów; Art. 34 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zadania samorządu powiatowego w zakresie ochrony praw konsumentów wykonuje powiatowy /miejski/ rzecznik konsumentów (...). Również przepisy art. 35-38 ustawy wskazują na to, że Rzecznik działa w ramach samorządu powiatowego i realizuje zadania nałożone na ten samorząd.
Zgodnie z poglądami doktryny: "Żądanie przez rzecznika udostępnienia określonych informacji jest aktem deklaratoryjnym, konkretyzującym obowiązek wynikający z art. 37 ust. 4 ustawy antymonopolowej. Czynność rzecznika w tym zakresie "dotyczy stwierdzenia obowiązku" wynikającego z tego przepisu. Nie powinno budzić także wątpliwości to, że kompetencja ta nie ma charakteru cywilnoprawnego, czyli mieści się w szerokiej definicji sprawy z zakresu administracji publicznej z art. 20 ust. 3 ustawy o NSA. Konsekwencją powyższej argumentacji jest ustalenie, że w przypadku żądania przez rzecznika informacji na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy antymonopolowej, przedsiębiorcy przysługuje skarga do NSA." Sławomir Kania: Status prawny powiatowego rzecznika konsumentów - Samorząd Terytorialny 2001 nr 5 str. 3. Pogląd ten, wyrażony w związku z analizą art. 37 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, jeszcze pod rządami nieobowiązującej już ustawy o NSA, zachowuje jednak aktualność i zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Tym samym przedmiotowy stan faktyczny wskazuje, że nastąpiła bezczynność Rzecznika w zakresie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w myśl art. 3 par. 2 pkt 8 w zw. z 3 par. 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowieniem z 5.02.2004 r. odmówił bowiem Skarżącemu wszczęcia postępowania antymonopolowego z powodu wystąpienia z wnioskiem przez osobę nieuprawnioną. Zgodnie z ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów z wnioskiem wystąpić może jedynie przedsiębiorca lub związek przedsiębiorców, którzy wykażą swój interes prawny, organ samorządu terytorialnego, organ kontroli państwowej, rzecznik konsumentów i organizacja konsumencka. Skarżący wystąpił więc do Rzecznika. Bezczynność Rzecznika Konsumentów zamknęła Skarżącemu drogę administracyjną do wszczęcia postępowania antymonopolowego i wydania decyzji, z którą Skarżący wiąże możliwość wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę równowartości bezpodstawnie uzyskanych przez przedsiębiorstwa energetyczne korzyści.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Rzecznik Konsumentów w P. wniósł o jej oddalenie. Podniósł w niej w szczególności, że zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wykładni i zastosowania przepisów art. 3 par. 2 pkt 8 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. W przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne z tym, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane inne akty lub czynności dotyczące /określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w powołanych wyżej przepisach są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
W uzasadnieniu uchwały składu 5 sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. OPK 1/97 trafnie zwrócono uwagę, iż w takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego, gdzie nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji których przedmiotem jest przyznanie /odmowa przyznania/, stwierdzenie /odmowa stwierdzenia/, uznanie /odmowa uznania/ określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawnego. I to ten podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność może zaskarżyć takie akty lub czynności do sądu administracyjnego, a w konsekwencji również bezczynność organów w tym zakresie. Konkludując postępowanie w sprawie wniosku o wszczęcie postępowania antymonopolowego dotyczy podejmowania takich aktów lub czynności, które same w sobie nie dotyczą uprawnień lub obowiązków skarżącego. Nawet gdyby przyjąć że istnieje uprawnienie Rzecznika Konsumentów do wystąpienia z wnioskiem do Prezesa UOKiK o wszczęcie postępowania w sprawie praktyk monopolistycznych to jest to jedynie uprawnienie organu, z którym nie jest związane żadne uprawnienie skarżącego do żądania od Rzecznika Konsumentów wystąpienia z takim wnioskiem. Żaden bowiem przepis prawa nie statuuje takiego uprawnienia. Inaczej mówiąc takie uprawnienie skarżącego nie wynika z żadnej z ustaw.
Zgodnie z art. 84 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów podmiotem uprawnionym do zainicjowania wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie postępowania antymonopolowego jest między innymi Rzecznik Praw Konsumentów. Przepis ten daje więc jedynie prawo do wystąpienia z takim wnioskiem w przypadku stwierdzenia okoliczności objętych postępowaniem antymonopolowym. Jednakże nie ma przepisu, który uprawniałby jednostkę do domagania się od Rzecznika złożenia takiego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu /art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Od tej zasady istnieje wszakże istotny wyjątek nakazujący Sądowi wzięcie z urzędu pod rozwagę uchybień powodujących nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi m. in., jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna, co właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg na czynności rzeczników konsumentów polegające na wystąpieniu lub odmowie wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie postępowania antymonopolowego.
W sprawach indywidualnych przedmiotem skargi do sądu administracyjnego - poza decyzjami i postanowieniami - mogą być jedynie akty lub czynności, które: a/ powodują powstanie stosunku administracyjnoprawnego, b/ mają charakter publicznoprawny c/ dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem /zaniechaniem określonego działania/ organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia /obowiązku/ wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność - por. postanowienie NSA z 27.09.1996 r. I SA 1326/96 - nie publ. Trafnie więc zauważył Powiatowy Rzecznik Konsumentów w P., że takim aktem lub czynnością nie jest wniosek o wszczęcie postępowania antymonopolowego, o którym mowa w art. 84 uokik i to z dwóch powodów. Po pierwsze, jest to czynność o charakterze proceduralnym, która nie wywołuje żadnych skutków prawnych w sferze praw i obowiązków jednostki. Po drugie zaś, nie czynność ta nie dotyczy żadnego uprawnienia lub obowiązku skarżącego, które wynikałyby z przepisów prawa.
Konsekwentnie zatem należy uznać, że skoro określony akt lub czynność pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych, to sądy administracyjne nie mają również kompetencji do rozpoznawania skarg na niepodjęcie takiego aktu lub czynności /art. 3 par. 2 pkt 1-4 p.p.s.a./.
W tym stanie rzeczy należało zaskarżony wyrok uchylić i skargę odrzucić na zasadzie art. 189 i art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 par. 2 p.p.s.a.