I OSK 870/24

I OSK 870/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1279/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2021 poz 146
art. 34 i arrt. 34a
Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1279/23, w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr KKU 104/22, w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1279/23, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie, zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr KKU 104/22, w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa.
Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła Polskie Koleje Państwowe S.A. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
1. prawa materialnego w postaci przepisu art. 34 w związku z art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r. poz. 146) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, iż przesłanką do odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa w przedmiotowych okolicznościach przez Gminę Miasta Inowrocław może być brak potwierdzenia przysługującego PKP tytułu prawnego do zarządu terenem przedmiotowej działki, podczas gdy rzeczony przepis art. 34 ustawy o komercjalizacji (...) warunkuje stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego od posiadania przez PKP danej nieruchomości, które to przesłanki zostały spełnione, a nie od zarządzania nią;
2. prawa materialnego w postaci przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie istnienia przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej działki w sytuacji, w której przedmiotowa działka niewątpliwie należała do PKP, gdyż była w użytkowaniu PKP, jak i posiadaniu tegoż przedsiębiorstwa państwowego;
3. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.) poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie wynikającego z treści księgi wieczystej domniemania prawnego, iż właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Skarb Państwa, co z kolei doprowadziło do błędnego wydania decyzji utrzymującej w mocy uprzednio zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o nieodpłatnym nabyciu przez Gminę Miasta Inowrocław prawa własności nieruchomości, a następnie błędnego wydania zaskarżonego niniejszą skargą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;
4. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej uprzednio decyzji sankcjonującej niejako błędne wydanie decyzji ustalającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, która to działka niewątpliwie była w posiadaniu Polskich Kolei Państwowych, w związku z czym z dniem 1 czerwca 2003 r. działka ta nie podlegała komunalizacji;
5. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci przepisu art. 87 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż w sytuacji, w której Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe (tj. państwowa jednostka organizacyjna) posiadało w użytkowaniu nieruchomości objęte działką [...] i [...] w I. w dniu wejścia rzeczonej ustawy w życie, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r., w związku z czym z mocy prawa działka ta przeszła w zarząd wskazanej jednostki, w związku czym nie istnieje wymóg legitymowania się przez obecne PKP S.A. fizycznym dokumentem oddania nieruchomości w zarząd, powinno zostać uznane przez organy administracyjne rozpatrujące sprawę za okoliczność wyłączającą możliwość stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę Miasta Inowrocław;
6. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci przepisu art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o PKP poprzez uznanie, że gmina może nabyć nieruchomość stanowiącą mienie wchodzące w skład linii kolejowej o państwowym znaczeniu będącej własnością PKP S.A., PLK S.A. lub Skarbu Państwa, podczas gdy tereny zamknięte są całkowicie wyłączone z obrotu (res extra commercium) ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, co wyłącza możliwość posiadania samoistnego takiej nieruchomości (jej części), a w konsekwencji jej komunalizacji; także z innych przepisów powyższej ustawy można wywieść względny zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej linie kolejową bez zgody PKP, obecnie ww. spółek;
7. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci przepisu art. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";
8. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. art. 4 w związku z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r., o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP" (dalej: rozporządzenie o PKP), poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na PKP nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji";
9. mające istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania sądowoadmimstracyjnego w postaci normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji (...) w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej uprzednio decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w sytuacji nieuwzględnienia przedłożonego przez wnioskodawcę wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach pomimo, iż obowiązujący ww. przepis powszechnie obowiązującego prawa enumeratywnie dopuszcza możliwość opierania przedmiotowego wniosku na rzeczonej ewidencji, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa przez wnioskodawcę, podczas gdy potwierdzenie posiadania przez PKP może nastąpić w oparciu o którykolwiek, co najmniej jeden z dowodów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W skardze kasacyjnej sformułowano również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów.
W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch głównych, wzajemnie powiązanych kwestii: po pierwsze, ustalenia pierwszeństwa stosowania i skutków prawnych dwóch konkurencyjnych reżimów prawnych – komunalizacji mienia Skarbu Państwa na rzecz gminy, następującej z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej jako: "ustawa komunalizacyjna"), oraz uwłaszczenia PKP na prawie użytkowania wieczystego, następującego z dniem 1 czerwca 2003 r. na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (dalej jako: "ustawa o komercjalizacji PKP"). Po drugie, oceny, czy w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. spełnione zostały przesłanki komunalizacji spornej nieruchomości gruntowej, tj. nieruchomości położonej w I. lub czy nie zachodziły przesłanki negatywne w postaci przysługującego PKP do tej nieruchomości prawa zarządu lub jej wyłączenia z komunalizacji.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w niniejszej sprawie doszło do skutecznej komunalizacji przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 34 w związku z art. 35 oraz art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP (zarzuty 1 i 4), należy wskazać, że argumentacja skarżącej o priorytecie uwłaszczenia PKP jest błędna. Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, a co potwierdza utrwalone orzecznictwo (np. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., I OSK 1417/11, uchwały NSA: I OPS 2/16, I OPS 5/17), skutek rzeczowy komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nastąpił z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja ma charakter deklaratoryjny. Ustawa o komercjalizacji PKP weszła w życie później, a uwłaszczenie na jej podstawie następuje z dniem 1 czerwca 2003 r. Ustawa późniejsza nie może niwelować skutków prawnych, które nastąpiły z datą wcześniejszą z mocy prawa. Skoro nieruchomość przestała być własnością Skarbu Państwa w 1990 r., to w 2003 r. nie spełniała podstawowej przesłanki uwłaszczenia PKP, jaką jest własność Skarbu Państwa. Ponadto, prawidłowa jest wykładnia, zgodnie z którą przepis art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP dotyczy jedynie komunalizacji następującej na wniosek (art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej), a nie komunalizacji z mocy prawa. Zatem, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że sprawa komunalizacyjna stanowiła zagadnienie wstępne dla sprawy uwłaszczeniowej. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 5 ustawy komunalizacyjnej (zarzut 2) oraz przepisów dotyczących zarządu gruntami, tj. art. 87 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zarzut 5), art. 16 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP z 1989 r. (zarzut 7) oraz art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (zarzut 8). W orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych w rozumieniu przepisów wyłączających komunalizację (art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej) oznacza przysługiwanie tytułu prawnego, a nie samo faktyczne posiadanie (władanie) lub użytkowanie. PKP S.A. nie wykazała, że na dzień 27 maja 1990 r. legitymowała się formalnym tytułem prawnym w postaci prawa zarządu do spornej nieruchomości, które wymagało wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu przewidzianego w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Przepisy o przedsiębiorstwie państwowym PKP miały charakter ogólny i nie kreowały prawa zarządu do konkretnego mienia. Wobec braku tytułu prawnego, grunt ten podlegał zarządzaniu przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami) i tym samym spełniał pozytywne przesłanki komunalizacji z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o PKP (zarzut 6), dotyczący wyłączenia gruntów kolejowych z obrotu. Jedyną materialnoprawną podstawą wyłączenia mienia z komunalizacji jest art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, a rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP jako podmiotu wyłączonego z komunalizacji. Również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (zarzut 3) jest nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął domniemanie zgodności wpisu, uznając, że w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) nieruchomość była własnością Skarbu Państwa, co było podstawową pozytywną przesłanką komunalizacji. Skutek prawny komunalizacji z mocy prawa powoduje następczą niezgodność wpisu, której usunięcie następuje poprzez wydanie decyzji deklaratoryjnej. Wreszcie, zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji PKP w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2000 r. (zarzut 9), dotyczący nieuwzględnienia wypisu z ewidencji środków trwałych jako dowodu posiadania, jest chybiony. Dokumenty te miałyby znaczenie dla wykazania posiadania gruntu, co jest przesłanką uwłaszczenia, lecz nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacyjnej, która jako zagadnienie wstępne musiała zostać rozpatrzona w pierwszej kolejności i która wymagała udowodnienia formalnego prawa zarządu, a nie samego posiadania.
Wobec powyższego, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.