I OSK 350/08

I OSK 350/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Krupiński
Joanna Runge -Lissowska
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 364/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2007-11-21
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
art. 38 ust 2 pkt 4
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 364/07 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 364/07, oddalił skargę M. M. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], przeniósł z dniem [...] marca 2007 r. młodszego aspiranta M. M. na stanowisko starszego inspektora w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w W. oraz określił jej nowe warunki uposażenia.
W uzasadnieniu podał, że wyżej wymieniona od dnia [...] czerwca 2006 r. zajmowała w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w W. stanowisko starszego specjalisty. Stanowisko to istniało w obowiązującym do dnia 28 lutego 2007 r. Regulaminie Organizacyjnym Komendy. W związku z przeprowadzoną reorganizacją, polegającą na wdrożeniu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 143, poz. 1037), z dniem [...] marca 2007 r., tj. momentem wejścia w życie nowego Regulaminu Organizacyjnego Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Wałbrzychu, przedmiotowe stanowisko uległo likwidacji. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma możliwości przeniesienia jej na stanowisko równorzędne, gdyż nowy regulamin organizacyjny przewiduje w Sekcji Kwatermistrzowsko-Technicznej jedno stanowisko oficerskie, które zostanie obsadzone przez innego funkcjonariusza. Natomiast rozpatrując możliwość przeniesienia M. M. na niższe stanowisko służbowe, wziął pod uwagę stan zatrudnienia w Komendzie na dzień likwidacji jej stanowiska, z którego wynika, że wszystkie stanowiska oficerskie są obsadzone. W konsekwencji uznał, iż najwyższym wolnym stanowiskiem, z którym związana jest w dalszym ciągu realizacja zadań kwatermistrzowsko-technicznych, jest stanowisko starszego Inspektora. Wystąpienie przesłanek określonych w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, uprawniało do przeniesienia M. M. na niższe stanowisko służbowe, nastąpiła bowiem likwidacja zajmowanego przez nią stanowiska, a brak było możliwości przeniesienia jej na stanowisko równorzędne, co tym samym uzasadnia przeniesienie strony na niższe stanowisko starszego inspektora. Natomiast stosując art. 89 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, organ pierwszej instancji utrzymał jednocześnie M. M. wysokość uposażenia na dotychczasowym poziomie.
Na skutek odwołania M. M. od powyższej decyzji, Dolnośląski Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w wyniku którego ustalono, że strona podczas indywidualnej rozmowy służbowej w dniu [...] lutego 2007 r. została poinformowana o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe, zaś powodem nieprzedstawienia jej nowego zakresu czynności był fakt przebywania przez nią na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] lutego 2007 r. Organ odwoławczy wskazał również na pismo [...] z dnia [...] marca 2007 r., w którym Komendant Główny PSP wyraził zgodę na zachowanie przez M. M. prawa do zaszeregowania uposażenia zasadniczego według grupy "10" do dnia [...] lutego 2009 r. (z możliwością przedłużenia tej zgody), na stanowisku starszego inspektora w Komendzie Miejskiej PSP w W. Dolnośląski Komendant Wojewódzkiej Straży pożarnej przyznał także, że w Komendzie Miejskiej PSP w W. została przeprowadzona reorganizacja, polegająca na wdrożeniu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1037). Zgodnie z obowiązującym od dnia 15 stycznia 2007 r. w Komendzie Miejskiej PSP w W. nowym Regulaminem Organizacyjnym, dokonano określenia ilości i rodzajów etatów w systemie codziennym i zmianowym Komendy. W wyniku tych działań w Komendzie Miejskiej PSP w W. likwidacji uległo zajmowane przez M. M. stanowisko starszego specjalisty i jednocześnie nie ma możliwości przeniesienia jej na stanowisko równorzędne. Rozpatrując możliwość jej przeniesienia wzięto pod uwagę stan zatrudnienia w Komendzie Miejskiej PSP w W. i uznano, że najwyższym niezajętym stanowiskiem jest stanowisko starszego inspektora. Tym samym - w ocenie organu drugiej instancji spełnione zostały obie ustawowe przesłanki wynikające z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, umożliwiające przeniesienie M. M. na niższe stanowisko służbowe.
W konsekwencji Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której podniosła ona zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 96, poz. 667 ze zm.) oraz naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegającym na niepodjęciu należytych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpującym zgromadzeniu materiałów dowodowych, niestarannym przeanalizowaniu zebranych materiałów dowodowych oraz nieobiektywnej ocenie materiału dowodowego, w związku z przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe, mimo możliwości przeniesienia na wolne stanowisko równorzędne. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niczym nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu podała, że posiada kwalifikacje niezbędne do zajmowania stanowisk oficerskich określone w art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, maksymalnych stopni przypisanych do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych, jakim powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 142, poz. 1022).
Ponadto, w ocenie skarżącej organ pierwszej instancji podał nieprawdę, twierdząc, że wszystkie stanowiska oficerskie są obsadzone oraz, że nie ma możliwości przeniesienia jej na równorzędne stanowisko, bowiem stanowiska starszych specjalistów w KM PSP w W. zajmuje obecnie dwóch funkcjonariuszy, a przeniesienie na niższe stanowisko jest jedynie zmianą nazewnictwa, ponieważ aktualnie w dalszym ciągu wykonuje ona ten sam zakres czynności. Zarzuciła również, iż organ pierwszej instancji nie ma upoważnienia ustawowego do likwidacji stanowisk w jednostkach organizacyjnych PSP, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 11 ustawy o PSP takie upoważnienie posiada Minister właściwy do spraw wewnętrznych. Jej zdaniem z akt sprawy wynika, że głównym dowodem, na którym oparł się organ w toku postępowania odwoławczego było wyjaśnienie organu pierwszej instancji Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. z którego wynikało, iż było wolne stanowisko oficerskie w Sekcji Organizacyjno-Kadrowej, a więc istniała możliwość przeniesienia jej na stanowisko równorzędne. Wskazała dalej, że z notatki służbowej wynika, iż była poinformowana o propozycji zmiany stanowiska, natomiast faktycznie nikt nie poinformował jej o podjętej wcześniej decyzji o przeniesieniu na niższe stanowisko. Wskazała, że w Sekcji Organizacyjno-Kadrowej zatrudnione są dwie funkcjonariuszki oraz dwie stażystki, natomiast stanowisko kierownika sekcji, na którym wymagane są kwalifikacje do zajmowania stanowisk oficerskich pozostaje nieobsadzone. Z tych względów skarżąca uważa, że drugi z warunków przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe nie został spełniony.
Zdaniem skarżącej organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję oparł się na wyjaśnieniach Komendanta Miejskiego PSP w W., jednakże sformułowania zawarte w uzasadnieniu tej decyzji stoją w sprzeczności z informacjami tam zamieszczonymi. Ponadto organ odwoławczy nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione. Nie ma również w aktach sprawy wykazu stanowisk określonych w regulaminie organizacyjnym KM PSP w W., co stanowiłoby dowód na to, że stanowisko starszego specjalisty nie uległo likwidacji, a mianowania na stanowisko kierownika sekcji organizacyjno-kadrowej - równorzędnego ze stanowiskiem starszego specjalisty - nie posiada żaden z funkcjonariuszy.
Dolnośląski Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i szczegółowo odniósł się do zawartych w niej zarzutów.
Przede wszystkim organ podtrzymał stanowisko, że doszło do likwidacji stanowiska starszego specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w W., co potwierdza nowy regulamin organizacyjny komendy, a w szczególności załączona do niego tabela etatowa. Po reorganizacji i wprowadzeniu nowego regulaminu organizacyjnego Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w W. w obecnie funkcjonującej w miejsce Wydziału Kwatermistrzowsko-Technicznego Sekcji Kwatermistrzowsko-Technicznej są dwa stanowiska strażaków-stanowisko kierownika sekcji (stanowisko oficerskie) i stanowisko starszego inspektora (stanowisko aspiranckie). Nie ma natomiast poprzednio istniejącego stanowiska starszego specjalisty.
W tym aspekcie, zdaniem organu została spełniona pierwsza ustawowa przesłanka umożliwiająca przeniesienie strażaka na niższe stanowisko na podstawie art. 38 ust. 2 pkt. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Za niezasadny uznał organ również zarzut prowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, ponieważ Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej zatwierdza regulamin organizacyjny komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej, to fakt likwidacji stanowiska zajmowanego dotychczas przez skarżącą był znany organowi z urzędu, a zgodnie z art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu.
Zdaniem organu, została spełniona także druga przesłanka pozwalająca na przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, czyli brak możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko. Z tabeli etatowej stanowiącej załącznik do regulaminu, w nowym regulaminie organizacyjnym w Sekcji Organizacyjno-Kadrowej wynika, że przewidziano tylko jedno stanowisko oficerskie służbowe strażaka - Kierownika Sekcji, zaś etat przypisany do tego stanowiska był zajmowany przez innego strażaka. Wprawdzie strażak ten nie był mianowany na stanowisko służbowe kierownika sekcji, ponieważ nie ma kwalifikacji potrzebnych do mianowania, ale zajmował ten etat. Tak więc etat ten był obsadzony, co uniemożliwiało przeniesienie skarżącej na stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej. Według organu przy rozpatrywaniu przesłanki braku możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko, należy uwzględnić także - oprócz braku wolnego etatu -faktyczną możliwość przeniesienia strażaka na stanowisko służbowe. Skarżąca choć posiada kwalifikacje do mianowania na stanowisko oficerskie i takie stanowisko uprzednio zajmowała, pełniła służbę w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym. Wprawdzie w ramach struktury urzędu występują równorzędne stanowiska, jednakże są to stanowiska o zupełnie odmiennym zakresie obowiązków i wymagające różnej wiedzy specjalistycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż zaskarżoną decyzję wydano w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy.
Wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 32 ust. 1 pkt 3 oraz art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 96, poz. 667 ze zm., zwanej dalej ustawą o PSP). Pierwszy z wskazanych przepisów określa kompetencje Komendanta Miejskiego do mianowania oraz między innymi do przenoszenia na inne stanowisko służbowe strażaka, natomiast drugi z przepisów określa przesłanki pozwalające przenieść strażaka na niższe stanowisko służbowe. Przy czym przepis art. 38 ust. 1 ustawy o PSP określa przesłanki obligatoryjne do przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe, zaś w art. 38 ust. 2 powołanej ustawy zawarte są przesłanki fakultatywne pozwalające przenieść strażaka na niższe stanowisko służbowe.
Użyte w cytowanym przepisie art. 38 ust. 2 ustawy o PSP sformułowanie "strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe" jednoznacznie wskazuje na to, że decyzje wydawane w tym przedmiocie mają charakter decyzji uznaniowych, co z kolei determinuje zakres dokonywanej przez Sąd Administracyjny kontroli legalności takiej decyzji. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych cechuje się bowiem ograniczonym zakresem i sprowadza się do ustalenia, czy decyzja została podjęta przez uprawniony do tego organ w przepisany sposób oraz czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji oraz czy badane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności.
Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w zakresie nieuregulowanym odmiennie w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej, zastosowanie znajduje Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec czego organ administracji - również właściwy w sprawach dotyczących przeniesienia na niższe stanowisko służbowe Komendant Miejski - ma obowiązek zebrania materiału dowodowego i dokonania jego oceny pod kątem spełniania warunków określonych przepisem przy jednoczesnym wyważeniu słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który to w realiach rozpatrywanej sprawy objawia się jako interes służby Państwowej Straży Pożarnej i słuszny interes strażaka (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt II SA 3635/03, Lex Nr 162215). Należy zauważyć, że zastosowanie przepisu będącego podstawą prawną kwestionowanej decyzji wymaga ustalenia przez organ dwóch przesłanek wynikających z cytowanego przepisu, a mianowicie: likwidacji zajmowanego stanowiska oraz braku możliwości przeniesienia na równorzędne stanowisko.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że poza sporem pozostaje fakt, iż w Komendzie Miejskiej PSP w W. doszło do reorganizacji struktury organizacyjnej, której konsekwencją była między innymi likwidacja zajmowanego przez skarżącą stanowiska starszego specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko- Technicznym, który - zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w W., stanowiącym Załącznik do decyzji Nr [...] Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej w W. obowiązującym od dnia [...] stycznia 2007 r. - został przekształcony w sekcję Kwatermistrzowsko-Techniczną. Z akt sprawy, a w szczególności z Tabeli Etatów Nr 1 do Regulaminu Organizacyjnego Komendy Miejskiej PSP w W. wynika, że w przedmiotowej sekcji utworzone zostały następujące samodzielne stanowiska pracy, a mianowicie: kierownik sekcji, starszy inspektor oraz starszy technik. Natomiast stanowisko starszego specjalisty zostało utrzymane wyłącznie w dotychczasowym Wydziale do spraw Kontrolno- Rozpoznawczych, zmienionym od dnia [...] stycznia 2007 r. w Sekcję Kontrolno- Rozpoznawczą.
Treść wewnętrznych aktów normatywnych, będących źródłami prawa administracyjnego, w postaci dotychczasowego regulaminu organizacyjnego Komendy Miejskiej oraz regulaminu organizacyjnego tej komendy obowiązującego od dnia [...] stycznia 2007 r. nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości co do faktu likwidacji stanowiska ostatnio zajmowanego przez skarżącą. Jednocześnie wprost wskazuje, że w odniesieniu do poprzedniej struktury organizacyjnej została utworzona mniejsza komórka organizacyjna, posiadająca mniejszą liczbę etatów, bowiem w istniejącym do dnia [...] stycznia 2007 r. Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym przewidziane były etaty oficerskie Naczelnika Wydziału, Zastępcy Naczelnika Wydziału oraz Starszego Specjalisty, natomiast w nowoutworzonej Sekcji Kwatermistrzowsko-Technicznej utworzono jedno stanowisko oficerskie Kierownika Sekcji.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż wbrew zarzutom skarżącej organy dokonały prawidłowej wykładni art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o PSP i przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem reguł procesowych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie podzielił zarzutu skargi w zakresie błędnej wykładni zawartego w art. 38 ust. 2 pkt 4 pojęcia "likwidacja stanowiska" stwierdzając, iż odnosi się ono do likwidacji stanowiska w obrębie danej komórki organizacyjnej urzędu na skutek zmian strukturalnych, a nie do likwidacji danego stanowiska w całej strukturze organizacyjnej określonego podmiotu.
Oceniając spełnienie drugiej przesłanki pozwalającej organowi na przeniesienie strażaka na niższe stanowisko, a mianowicie braku możliwości przeniesienia strażaka na stanowisko równorzędne, Sad pierwszej instancji wskazał, że z Tabeli Etatów sporządzonej według Regulaminu Organizacyjnego Komendy Miejskiej PSP w W. na dzień [...] marca 2007 r. wynika, że do obsadzenia po reorganizacji w komendzie pozostały trzy etaty aspiranckie na stanowisku zastępcy dyżurnego operacyjnego, stanowisko cywilne starszego technika i starszego inspektora, a także stanowisko dowódcy zastępu oraz starszego specjalisty ratownika. Z zamieszczonej w tabeli etatów kolumny określającej wymagania kwalifikacyjne do zajmowanego stanowiska służbowego według etatu wynika, że wymienione etaty nie są wyższe w hierarchii stanowisk od stanowiska, do którego po reorganizacji została przypisana skarżąca, zaś z pewnością znajdują się w innych komórkach organizacyjnych jednostki, co uniemożliwiało jej przeniesienie z uwagi odmienny zakres obowiązków z nimi związanych. Jednocześni Sąd pierwszej instancji uznał, iż uprawnione jest stanowisko organu, zgodnie z którym z analogicznych powodów nie przeniesiono skarżącej na stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zauważył także, iż przy rozpatrywaniu przesłanki braku możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko, należy poza brakiem wolnego etatu brać pod uwagę także faktyczną możliwość przeniesienia, bowiem w ramach struktury organizacyjnej występują równorzędne stanowiska o zupełnie odmiennym zakresie obowiązków, wymagające różnej wiedzy specjalistycznej, zaś utożsamianie możliwości przeniesienia strażaka na stanowisko równorzędne, z pominięciem oceny zakresu obowiązków i charakteru zadań wykonywanych na poprzednim oraz nowym stanowisku prowadziłoby do rozwiązań personalnych sprzecznych z dobrem służby w Państwowej Straży Pożarnej. Potwierdza to wyjaśnienie organu pierwszej instancji zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. w którym wskazano, że stanowisko oficerskie w Sekcji Organizacyjno-Kadrowej z konieczności zostało obsadzone przez funkcjonariusza nieposiadającego formalnych kwalifikacji, albowiem był to jedyny merytoryczny pracownik byłego wydziału Organizacyjno-Kadrowego, który pozostał w służbie, co gwarantowało właściwe funkcjonowanie komendy po wprowadzeniu nowego regulaminu. Podkreślić należy, iż dysponowanie stanowiskiem w służbie należy do kompetencji właściwego organu- Komendanta i mieści się w jego sferze uznaniowej, ograniczonej tylko tymi przesłankami, które zostały wskazane przez przepisy, a w rozpatrywanej sprawie przez art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W tym kontekście za niezasadny uznano również zarzut naruszenia art. 130 K.p.a., który tej sprawie nie znajduje zastosowania, bowiem bezwzględna suspensywność odwołania w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko w przypadku likwidacji zajmowanego dotychczas, prowadziłaby w istocie rzeczy do konieczności wstrzymania reorganizacji jednostki, co w konsekwencji uniemożliwiałoby jej funkcjonowanie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie może także odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut skarżącej, według którego organ pierwszej instancji nie ma upoważnienia ustawowego do likwidacji stanowisk w jednostkach organizacyjnych PSP. Przeczy temu brzmienie przepisu art. 13 a ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, wprost wskazujące na kompetencję komendanta powiatowego (miejskiego) PSP do ustalania regulaminu organizacyjnego komendy powiatowej (miejskiej) PSP, który następnie jest zatwierdzany przez komendanta wojewódzkiego i konstruowany w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 143, poz. 1037).
Na marginesie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej oceny stanu faktycznego w zakresie okoliczności braku możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne jest lakoniczne, jednakże analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie budzi wątpliwości co do motywów podjętego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie powyższe naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. nie mogło zostać uznane za istotne. W świetle powyższego nieuprawniony jest również zarzut nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w zakresie likwidacji stanowiska zajmowanego przez skarżącą, bowiem jak zasadnie wskazuje strona przeciwna, fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, a bezspornym jest, że Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 13 a ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zatwierdził regulamin organizacyjny komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż w przedmiotowej sprawie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż w sposób wnikliwy rozpatrzył sporną kwestię i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. M., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego - art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 88, poz. 400 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż termin "likwidacja stanowiska" (starszego specjalisty) oznacza likwidację w obrębie danej komórki organizacyjnej urzędu na skutek zmian strukturalnych, a nie likwidację danego stanowiska w całej strukturze organizacyjnej określonego podmiotu,
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 130 K.p.a. przez nieuwzględnienie, iż decyzja organu administracyjnego pierwszej instancji (Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej) została wydana bez możliwości wypowiedzenie się skarżącej co do zebranych dowodów, bez ich weryfikacji i bez należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, w szczególności w wyniku przedłożenia skarżącej informacji o wydaniu rozstrzygnięcia w jej sprawie dzień po wydaniu przedmiotowej decyzji, a rozstrzygnięcie organu administracyjnego drugiej instancji (Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej) nastąpiło także bez pełnego i wyczerpującego przeanalizowania stanu faktycznego, w sposób przewlekły, wbrew zasadzie szybkości postępowania, a jej uzasadnienie, co sam Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznaje, w części dotyczącej oceny stanu faktycznego w zakresie okoliczności braku możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne jest lakoniczne, a ponadto przez niezastosowanie regulacji wymagającej wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji przed upływem terminu do wniesienia odwołania.
3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez brak odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów, co czyni wątpliwym zupełność rozważań nad zebranym materiałem faktycznym, ograniczając możliwość ustosunkowania się do podstaw rozstrzygnięcia w ramach skargi kasacyjnej. Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi czyni zasadnym przypuszczenie, że nie były one przedmiotem rozważań WSA, a tym samym mogło mieć wpływ na ostateczny wynik ustaleń ujętych w formie wyroku .
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż Sąd pierwszej instancji nie określił na czym opiera swoje stanowisko, że pojęcie "likwidacja stanowiska" użyte w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej odnosi się do likwidacji w obrębie danej komórki organizacyjnej urzędu na skutek zmian strukturalnych, a nie do likwidacji danego stanowiska w całej strukturze organizacyjnej określonego podmiotu. Skarżąca dodała, że takie ujmowanie sprawy jest o tyle niedopuszczalne, że przy rozpatrywaniu możliwości przeniesienia skarżącej na niższe stanowisko służbowe, organ wziął pod uwagę stan zatrudnienia w całej Komendzie, a nie tylko w określonej komórce.
Ponadto zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie doszło do rzeczywistej likwidacji zajmowanego przez nią stanowiska pracy, nastąpiło tylko zmniejszenie ich liczby do jednego. Również termin "równorzędność" nie został przez Sąd szerzej przeanalizowany, a tylko i wyłącznie wspomniany.
Skarżąca podniosła także, że uznanie administracyjne wynikające z art. 38 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie jest dowolnością i nie może polegać na podejmowaniu rozstrzygnięć nieznajdujących uzasadnienia w aktualnym stanie faktycznym, a w szczególności podejmowaniu odmiennych decyzji w podobnych sytuacjach faktycznych, co skarżąca w swoich pismach procesowych i dokumentacji wykazała. Uznanie administracyjne nie zwalnia organu wydającego decyzję z wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, a uzasadnienie decyzji w takiej sprawie winno być tak skonstruowane, aby nie można było organowi zarzucić dowolności w rozstrzygnięciu. Trudno za takie uznać uzasadnienie decyzji nr [...] Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, skoro oparte ono zostało w zasadzie tylko na wyjaśnieniach Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, co prowadziło tym samym do naruszenia zasady praworządności określonej w art. 7 K.p.a.
Autor skargi kasacyjnej zauważył także, iż Sąd pierwszej instancji kwestionując możliwość przeniesienia skarżącej do innej sekcji z uwagi na odmienny charakter obowiązków, w żaden sposób nie ustosunkował się do wskazań skarżącej o stosowanych tego typu praktykach w odniesieniu do innych osób - Naczelnika Wydziału Organizacyjno-Kadrowego, przeniesionego na stanowisko Dowódcy Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej. Natomiast możliwość powołania skarżącej na stanowisko oficerskie w Sekcji Organizacyjno-Kadrowej nie została wyjaśniona.
Kolejną w ocenie skarżącej, z pominiętych przez Sąd kwestii jest ta , iż zgodnie z uzasadnieniem decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] lutego 2007 r., nowy Regulamin Organizacyjny Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w W. wszedł w życie w dniu 1 marca 2007 r., podczas gdy decyzją nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. miał on wejść w życie w terminie określonym zarządzeniem Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, co tymże zarządzeniem zostało ustalone na dzień [...] stycznia 2007 r. W tej sytuacji ustalenie okoliczności faktycznych tej sprawy wydaje się być utrudnione, zwłaszcza w kwestii istnienia lub braku w danym dniu wolnych stanowisk, na. które można było ewentualnie przenieść skarżącą.
W ocenie skarżącej, niedopatrzeniem Sądu pierwszej instancji było także niepodjęcie podnoszonej przez nią kwestii doręczenia jej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. o przeniesieniu na stanowisko starszego inspektora w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim ([...] marca 2007 r.), a więc z datą wsteczną co w świetle przepisów prawa jest niedopuszczalne, a czego nie przeanalizował w swym uzasadnieniu organ administracyjny drugiej instancji.
Ponadto, skarżąca podniosła, iż niezasadne jest nieuznawanie stanowiska skarżącej o naruszeniu art. 130 K.p.a. i oparcie się na co najmniej wątpliwym argumencie o ewentualnym zagrożeniu dla reorganizacji jednostki w przypadku wstrzymania wykonania decyzji. Takie stosowanie tego przepisu, wobec braku w analizowanym przypadku przedstawionych przez ustawodawcę wyjątków, stanowi naruszenie prawa strony do rzetelnego rozpatrzenia jej stanowiska w drodze wniesionego odwołania, wynikającego z obowiązującej zasady praworządności (art. 7 K.p.a.).
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, iż Sąd w postępowaniu procesowym nie uwzględnił zarzutu, określonego przez skarżącą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r., iż rozmowa kadrowa o planowanym przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe została przeprowadzona po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Podczas gdy takie postępowanie organu pierwszej instancji jest bezsprzecznym dowodem na naruszenie art.10 § 1 K.p.a.
Skarżąca podkreśliła, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. twierdzi, że na dzień [...] marca 2007 r. wszystkie stanowiska oficerskie w komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej były obsadzone. Wskazać należy, iż organ pierwszej instancji uzasadniając w taki sposób swoją decyzję nie mógł przewidzieć sytuacji lub zdarzeń, jakie mogły nastąpić w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. W tej konkretnej sprawie takie zdarzenie nastąpiło, gdyż w dniu [...] lutego 2007 r. w godzinach popołudniowych w wyniku tragicznego wypadku zginął Naczelnik Wydziału Kwatermistrzowsko-Technicznego. Tak więc z chwilą jego śmierci zwolnione zostało stanowisko oficerskie w Sekcji Kwatermistrzowsko-Technicznej. W dniu [...] marca 2007 r. Komendant Miejski przeniósł na to stanowisko inną osobę, która nie posiadała doświadczenia ani specjalistycznej wiedzy. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, za chybiony uznać należy podnoszony przez organ drugiej instancji, a zaaprobowany przez Sąd argument, iż organ pierwszej instancji uzależniał możliwość przeniesienia na stanowisko równorzędne od specjalistycznej wiedzy i posiadanego doświadczenia w służbie w danej komórce organizacyjnej.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił także, iż Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do faktu, że mimo iż skarżąca została przeniesiona na niższe stanowisko służbowe, to posiada ten sam zakres czynności i odpowiedzialności, jaki został jej powierzony na wyższym stanowisku służbowym, co w rzeczy samej sprowadza się do fikcji przeniesienia na inne stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.
W tym środku odwoławczym należy zatem wskazać wszystkie normy prawne, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji. Sąd drugiej instancji nie jest natomiast uprawniony do jakiegokolwiek uzupełniania czy korygowania rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie może oceniać kwestionowanego wyroku pod kątem przepisów, których naruszenia nie wytknął sam kasator.
W niniejszej sprawie nie zachodzą przyczyny nieważności postępowania enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu kontrola zaskarżonego wyroku musiała być ograniczona wyłącznie do podstaw kasacyjnych wskazanych przez skarżącą.
Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 art. 174 P.p.s.a.), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 art. 174 P.p.s.a.). Powołany pkt 1 art. 174 P.p.s.a. przewiduje zatem dwie formy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię, przez którą należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej, wynikającej z konkretnego przepisu, jak i niewłaściwe zastosowanie, oznaczające dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Druga podstawa kasacyjna (pkt 2 art. 174 P.p.s.a.) może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, należy jeszcze wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną, opartą na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor kwestionując wyrok Sądu pierwszej instancji wskazał na obydwie ustawowe podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma racji kasator twierdząc, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 130 K.p.a., czy też art. 141 § 4 P.p.s.a.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi na decyzję, poprzez jej uchylenie w całości lub w części wówczas, gdy Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie przez Sąd obowiązku zakreślonego tym przepisem będzie miało miejsce wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy, przy czym wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sądowoadministracyjny, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną.
Natomiast, jeżeli doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale to naruszenie nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu, to taki zarzut, aczkolwiek zasadny nie ma wpływu na wynik postępowania kasacyjnego.
Zauważyć należy, że skarżąca stawiając ten zarzut nie wskazała jakichkolwiek okoliczności mających uprawdopodobnić potencjalny związek pomiędzy wytkniętymi uchybieniami, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej.
Uwzględnienie skargi kasacyjnej opartej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga, aby poza naruszeniem przepisów postępowania skarżąca wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju (lub skali), że kształtowały lub współkształtowały one treść kwestionowanego w sprawie orzeczenie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 1997 r. I CKN 57/96, OSNC 1997/6-7/82).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia omówionych wyżej przepisów jest nietrafny, zaś ocena stanu faktycznego i materiału dowodowego zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie została skutecznie zakwestionowana.
Ustosunkowując się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż nie spełnia on wymogów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 176 P.p.s.a., gdyż nie zawiera uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, nie wskazał jednak do jakich zarzutów, w jego przekonaniu istotnych, Sąd pierwszej instancji się nie odniósł. Brak uzasadnienia zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczna ocenę.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 . o Państwowej Straży Pożarnej polegająca na przyjęciu, że użyty w nim termin "likwidacja stanowiska" oznacza likwidację w obrębie danej komórki organizacyjnej, a nie likwidację stanowiska w całej strukturze organizacyjnej danego podmiotu stwierdzić należy, iż jest on niezasadny, gdyż dokonana przez ten Sąd wykładnia powołanego przepisu jest prawidłowa. Przepis ten stanowi, że strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko.
Niewątpliwie użyte w tym przepisie sformułowanie "likwidacja zajmowanego stanowiska" oznacza likwidację konkretnego stanowiska zajmowanego przez danego strażaka w danej komórce organizacyjnej, w następstwie której została dokonana zmiana jej struktury.
Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż uzasadnienie tego zarzutu stanowi polemikę w kwestii trafności zaaprobowanych i szczegółowo omówionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń co do faktów jak i co do prawidłowości oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Zauważyć jednak należy, iż próba zwalczania ustaleń faktycznych i ich oceny przyjętych w zaskarżonym wyroku nie może nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r. FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).
Z tych względów stwierdzić należy, że skoro skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń faktycznych i ich oceny, to tym samym zarzucona postać naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniona.
Kierując się przedstawionymi względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.