I OSK 615/06

I OSK 615/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Włoskiewicz
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 45/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-11-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Stefan Kłosowski Leszek Włoskiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z., A. Z., I. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 45/05 w sprawie ze skargi B. Z., A. Z., I. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących B. Z., A. Z., I. T. 2. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 45/05 oddalił skargę B. Z., A. Z., I. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Z. M., B. Z., A. Z., I. T., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] nr [...], orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. zgodnie z wykazem hipotecznym księgi wieczystej "Nieruchomość Warszawska Nr 5566" – nr inw. 5207, wchodzącą w skład części działek ewidencyjnych nr 8, 13 i 15 z obrębu 6-01-09.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Przywołując treść art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ II instancji stwierdził, że przepis ten dotyczący odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie wymienionego dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tą nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przyznanie odszkodowania w trybie obowiązujących przepisów jest więc, zdaniem organu odwoławczego, możliwe po stwierdzeniu, czy istnieją prawne podstawy takiego rozstrzygnięcia oraz tylko w razie spełnienia warunków przewidzianych w przywołanym art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
Wojewoda stwierdził, że na dzień 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana. Część znajdujących się na niej budynków była zniszczona i przeznaczona do rozbiórki, a część do remontu. Natomiast warunkiem koniecznym przyznania odszkodowania za dom jednorodzinny jest jego przejęcie na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Ustawa nie przewiduje odszkodowania za grunt pod takim domem, grunt taki przeszedł bowiem na własność Państwa bez odszkodowania. Uprawnieni do odszkodowania są poprzedni właściciele dwóch rodzajów nieruchomości: domów jednorodzinnych oraz działek, które mogły być pod takie domy przeznaczone. Odszkodowanie przysługuje przy tym za inną działkę niż ta pod domem jednorodzinnym. Zawarta w art. 215 ust. 2 przesłanka faktycznej możliwości władania działką odnosi się bowiem do działki niezabudowanej, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a nie do działki pod budynkiem jednorodzinnym.
Na podstawie akt sprawy Wojewoda Mazowiecki ustalił, że budynki znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości, wobec niezłożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem upływu tego terminu, a więc przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda Mazowiecki stanął na stanowisku, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym gruntów warszawskich, możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne należy ocenić na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy, zatwierdzonego przez Ministra Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Zgodnie zaś z zapisami tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach, do 70% powierzchni zabudowania. Opierając się na danych dotyczących ilości kondygnacji, powierzchni zabudowy i jej wysokości, wynikających z planu zabudowy z 1931 r. oraz w oparciu o definicję domu jednorodzinnego wynikającą z treści art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej (Dz.U. Nr 31, poz. 131 oraz Dz.U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228) Wojewoda Mazowiecki uznał, że dają one podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa działka nie mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego, a zatem brak było podstaw do przyznania odszkodowania.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. M., B. Z., A. Z., I. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili naruszenie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na: niewłaściwej interpretacji pojęcia "działka przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" w odniesieniu do wskazań planu zabudowy przedmiotowej nieruchomości określonego w planie zabudowy miasta Warszawy z 1931 r. oraz niewłaściwą interpretację pojęcia "dom jednorodzinny" w stanie prawnym na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., albowiem zastosowano przepisy ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokali i domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej, która nie obowiązywała w dacie 21 listopada 1945 r.
Ponadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a, przez niewskazanie w treści uzasadnienia decyzji, z jakich przyczyn nie uwzględniono treści aktu notarialnego z 1946 r., stanowiącego część materiału dowodowego, z którego wynika, że wszelkie zabudowania na nieruchomości zostały zniszczone na skutek działań wojennych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że nieruchomość przy ul. [...] była zabudowana.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę, naruszenia prawa nie stwierdził.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.
Powołany przepis ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jego gramatyczna wykładnia prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy działka objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przed datą jego wejścia w życie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Omawiany przepis przesądza, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek powoduje brak podstaw do odszkodowania.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie jest bezsporne, iż nieruchomość położona przy ul. [...] podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz, że następcy prawni jej poprzednich właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne, Sąd uznał, że miarodajny jest stan wynikający z Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 r. Z treści tego planu wynikało, że dla nieruchomości przy ul. [...] przewidziana została zabudowa zwarta o 4 kondygnacjach i 70% powierzchni zabudowania.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że obowiązujące przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202, ze zm.) nie posługiwały się określeniem "budownictwo jednorodzinne", ani też pojęciem "dom jednorodzinny", jednak nie sposób przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość mogłaby być zabudowana domem jednorodzinnym, bowiem budynek, jaki na przedmiotowej nieruchomości dopuszczał Plan Zabudowania z 1931 r. miał posiadać 4 kondygnacje i zajmować około 1182 m2 (70% powierzchni działki). Taka budowla nie mieści i nie mieściła się w pojęciu zabudowy jednorodzinnej. W świetle powyższych ustaleń bez znaczenia jest zarzut skarżących bezzasadnego przyjęcia przez organy, że dla określenia pojęcia "dom jednorodzinny" miarodajne były przepisy ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej. O braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania przesądza więc okoliczność, że przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nieruchomość przy ul. [...] nie stanowiła działki, która mogła być przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną.
Sąd podkreślił również, że z zapisów planu z 1931 r. wynikało, że dopuszczona zabudowa ma mieć charakter zabudowy miejskiej, zwartej, a nie luźnej lub grupowej, zaś przedmiotowa działka przylegała bezpośrednio do ulicy [...], miała więc tworzyć element zwartej zabudowy pierzei tej ulicy, co dodatkowo potwierdza, że nieruchomość ta nie mogła być, zgodnie z planem z 1931 r. zabudowana domem jednorodzinnym.
Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika także, by przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. miała charakter niezabudowanej działki budowlanej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą P.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli B. Z., A. Z., I. T i zaskarżając go w całości, zarzucili:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
– art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określenie w Planie Ogólnym Zabudowania Warszawy z 1931 r., że teren jest przeznaczony pod zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach i 70% powierzchni zabudowania wykluczał możliwość przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną oraz pominięciu, że w przepisach budowlanych obowiązujących w dacie 21 listopada 1945 r. nie znajdowała się definicja "domu jednorodzinnego" ani "budownictwa jednorodzinnego", co oznaczało możliwość przeznaczenia terenu, jak również na wyrażeniu poglądu, że odszkodowanie za działkę dotyczy wyłącznie działki, która w dacie 21 listopada 1945 r. była niezabudowana;
– art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 10 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z 16 lutego 1928 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podział na strefy miasta Warszawy wprowadzony Planem Ogólnym Zabudowania z 1931 r. wprowadzał w danej strefie wymóg zabudowy mieszczącej się w granicach wyznaczonych przez górną granicę strefy poprzedniej oraz górną granicę danej strefy, co oznaczało niedopuszczalność zabudowy mniej intensywnej, w tym jednorodzinnej.
2) naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 § 1 ww. ustawy, przez nieuwzględnienie skargi, mimo że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na treść decyzji organów administracji, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie i nierozważenie całokształtu materiału dowodowego, tj. treści aktu notarialnego Rep. N 1262 z 1946 r., z którego wynika, że budynki znajdujące na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie zostały bez wyjątku zniszczone w okresie wojennym (§ 1 pkt b) oraz mapy (i jej opisu), nadesłanej przez Archiwum Państwowe, z której wynika, że żaden z budynków znajdujących się na nieruchomości nie został zakwalifikowany jako budynek nieuszkodzony (kategoria A).
Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania przez oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygnatura akt IV SA 188/96, podniesiono, że zawarty w Planie Ogólnego Zagospodarowania Warszawy z 1931 r. zapis o zabudowie 4-kondygnacyjnej i 70% powierzchni zabudowy, nie wykluczał zabudowy jednorodzinnej. Z takich zapisów planu nie można bowiem wyprowadzić zakazu zabudowy jednorodzinnej.
Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że w sprawie o odszkodowanie w związku z przejęciem przez Państwo nieruchomości na terenie Warszawy to na organach administracyjnych ciąży obowiązek niebudzącego wątpliwości wykazania braku uprawnień byłych właścicieli przejętych nieruchomości do przyznania odszkodowania. Natomiast w przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżących, że organy administracji, poza stwierdzeniem opartym na notatce służbowej z 1997 r. o przeznaczeniu nieruchomości pod zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach i 70% powierzchni zabudowania, nie wykazały w sposób niewątpliwy, że nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną.
W ocenie skarżących, w celu ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość mogła być przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, należy ustalić zakres pojęcia "dom jednorodzinny", bądź "budownictwo jednorodzinne". Rozporządzenie z 1928 r. o prawie budowlanem, obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r., nie definiowało powyższych pojęć. Mając zatem na uwadze fakt, że art. 215 ust. 2 u.g.n. wskazuje na konieczność odwołania się do przepisów obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu o gruntach warszawskich, pojęcie "dom jednorodzinny" należało rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano, czyli jako budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń.
Za nietrafny uznano również pogląd Sądu pierwszej instancji, że strefy podziału miasta Warszawy wprowadzone planem ogólnym z 1931 r. oznaczały, iż w danej strefie wskaźnikiem dopuszczalnej zabudowy jest górna granica strefy poprzedniej i górna granica danej strefy. Stosownie bowiem do art. 10 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta o prawie budowlanym z 1928 r. ogólne plany zabudowania obejmują "podział miejscowości na strefy według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego lub grupowego, luźnego lub mieszanego, ogniotrwałego lub nieogniotrwałego, gdy ten ostatni jest dopuszczalny, z określeniem dopuszczalnej wysokości i gęstości zabudowania dla poszczególnych stref". Sformułowanie takie oznacza, że określona w planie ogólnym zabudowania wielkość i gęstość zabudowy w danej strefie to parametry dopuszczalne, których nie można przekroczyć w danej strefie, jednakże żadne przepisy nie wskazują na zakaz zabudowy mniej intensywnej (niższej, luźniejszej).
W skardze kasacyjnej podniesiono też, że przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uniemożliwia jedynie przyznanie odszkodowania za działkę znajdującą się pod domem jednorodzinnym, w takim bowiem przypadku odszkodowanie (przy spełnieniu innych przesłanek) należy się jedynie za dom jednorodzinny. Z treści tego przepisu wynika wyłącznie, że odszkodowanie przysługuje za inną działkę niż ta, na której był wzniesiony dom jednorodzinny. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/WA 2005/04, autor skargi kasacyjnej wskazał natomiast, że art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga, by nieruchomość nie była w ogóle zabudowana.
Strona skarżąca podniosła również, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że przy ocenie materiału dowodowego pominięto – sprzecznie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz materiał dowodowy w postaci: aktu notarialnego z 1946 r. Rep. N 1262, z którego wynika, że na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie budynki znajdujące się tam zostały bez wyjątku zniszczone w okresie wojennym (§ 1 pkt b) oraz mapy (i jej opisu) nadesłanej przez Archiwum Państwowe, z której wynika, że żaden z budynków znajdujących się na nieruchomości nie został zakwalifikowany jako budynek nieuszkodzony (kategoria A).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny poza przesłankami nieważności postępowania określonymi w art. 183 § 2 cyt. ustawy, które w tej sprawie nie występują, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 ustawy P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść decyzji organów administracji, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
W ocenie autora skargi kasacyjnej to naruszenie polegało na pominięciu i nierozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a mianowicie treści aktu notarialnego Rep. N 1262 z 1946 r., z którego wynika, że budynki znajdujące się na nieruchomośąci przy ul. [...] w Warszawie zostały bez wyjątku zniszczone w okresie wojennym (§ 1 pkt 6) oraz mapy (i jej opisu) nadesłanej przez Archiwum Państwowe, z której wynika, iż żaden z budynków znajdujących się na nieruchomości nie został zakwalifikowany jako budynek nieuszkodzony (kategoria A). Sąd pierwszej instancji ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że z materiałów sprawy nie wynika, by nieruchomość nie była zabudowana.
Zarzut ten jest niezasadny.
Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, którymi w rozumieniu tego przepisu są akta sądowe i akta administracyjne. Z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Jednakże niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi. Z akt sprawy wynika, iż na podstawie materiałów inwentaryzacyjnych opracowanych przez Biuro Odbudowy Stolicy sygn. S VII 32 z lat 1945–1946 przesłanych przez Archiwum Państwowe m.st. Warszawy przy piśmie z dnia 9 marca 2004 r. znak 840–152/04 ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się prawa oficyna parterowa, murowana o przeznaczeniu gospodarczym (częściowo zniszczony dach i drobne uszkodzenia), przeznaczona do remontu, (zakwalifikowana do grupy A, kategorii zniszczeń), oficyna prawa jednopiętrowa murowana, częściowo spalona, zakwalifikowana go grupy B, kategorii zniszczeń IV, przeznaczona do remontu. Pozostałe dwie oficyny, tylna murowana, parterowa i lewa parterowa i dwupiętrowa, murowane, stare zostały spalone, przeznaczone do rozbiórki, zakwalifikowane do grupy C, kategorii zniszczeń VI. Niewątpliwie dokumenty te obrazowały stan techniczny zabudowań na przedmiotowej nieruchomości i upoważniały do stwierdzenia, iż była to nieruchomość zabudowana.
W tych warunkach niewzięcie pod uwagę zawartego w akcie notarialnym z dnia 1 września 1946 r. Repertorium N 1262 oświadczenia, że wszystkie bez wyjątku zabudowania mieszkalne i gospodarcze znajdujące się na nieruchomości, zostały doszczętnie wypalone względnie zniszczone w okresie powstania 1944 r., a następnie zabudowania na tej nieruchomości zostały częściowo odbudowane przez dotychczasowych dzierżawców nie stanowiło naruszenia powołanych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast jako trafny ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
W sprawie jest niesporne, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz, że następcy prawni jej poprzednich właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w sprawie zachodzi ostatnia z przesłanek określonych w cyt. przepisie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczna do przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tj. określenie, czy istniała potencjalna możliwość przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed datą wejścia w życie dekretu z 1945 r.
Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skoro Ogólny Plan Zabudowania Warszawy z 1931 r. dla nieruchomości przy ul. [...] przewidywał zabudowę zwartą o 4 kondygnacjach i 70% powierzchni zabudowania to oznaczało to, że nieruchomość ta nie stanowiła działki, która mogła być zabudowana domem jednorodzinnym. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202) nie definiuje pojęcia budownictwa jednorodzinnego, to jednak nie wyjaśnił jak to pojecie należy rozumieć. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro art. 215 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r. to pojęcie dom jednorodzinny należy rozumieć w znaczeniu jakie mu wówczas nadawano. Był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w okresie późniejszym.
Podkreślić należy, że przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależnia przyznanie odszkodowania za działkę od możliwości jej przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu i nie zawiera żadnych innych warunków w szczególności odnoszących się do wielkości i dopuszczalności podziału (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 618).
A zatem możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne należy ocenić na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu planu zabudowania.
Jak wyżej wskazano odnośnie ul. [...] plan ogólny z 1931 r. przewidywał zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną i 70% pow. zabudowanej, i nie wymieniał budownictwa jednorodzinnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stwierdzenia planu nie wykluczały same przez się możliwości zabudowy budownictwem jednorodzinnym, a tym samym przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. W planie tym nie było zakazu realizacji budownictwa jednorodzinnego. Przy braku takiego zakazu należało dokonać wykładni planu z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań i wyjaśnić, czy w owym czasie na obszarze jego obowiązywania faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną.
Jako nietrafny ocenić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, iż przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie działki niezabudowanej. Przeczy temu wykładnia historyczna i językowa. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy do gruntu nieruchomości warszawskiej, gmina m.st. Warszawy była obowiązana uiścić odszkodowanie. Z kolei według art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu, wszystkie budynki na nim położone przechodziły na własność Gminy, która w tym wypadku obowiązana była wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy. Odszkodowania miały być wypłacane w miejskich papierach wartościowych, a zasady i tryb ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji tych papierów wartościowych miało regulować rozporządzenie Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przejęcie nieruchomości miało nastąpić za odszkodowaniem. Co prawda to rozporządzenie nie zostało wydane, to w świetle przepisów ww. dekretu odszkodowania przysługiwało. Kolejnym aktem prawnym dotyczącym odszkodowań za przejęte nieruchomości warszawskie były przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.). Przepis art. 53 tej ustawy umożliwiał ubieganie się o odszkodowanie za gospodarstwo rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele bądź następcy prawni tych osób prowadzący te gospodarstwa zostaną pozbawieni użytkowania gruntów po wejściu w życie ustawy, czyli po dniu 5 kwietnia 1958 r., a także za dom jednorodzinny i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą na własność Państwa na podstawie dekretu. Następna ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) w art. 89 ust. 1 wygasiła prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości warszawskich podlegających dekretowi z 1945 r. lecz w art. 83 wprowadziła rozwiązanie szczególne: przepis ten zastąpił cyt. art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Podkreślić należy, iż różnica pomiędzy uregulowaniami obu wskazanych przepisów polegała, jeśli chodzi o działkę gruntu na tym, że zastąpiono wyrazy "i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego" wyrazami "oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne", a także na wprowadzeniu dodatkowej przesłanki dotyczącej utraty faktycznego władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Identyczne uregulowanie zawiera art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno przepisu art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jak i art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można interpretować bez uwzględnienia art. 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, z których to przepisów wynika, że przejęcie przez Państwo nieruchomości (zarówno budynku jak i gruntu) następuje za odszkodowaniem. Natomiast sam przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się do dekretu warszawskiego.
Dokonując wykładni językowej art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, iż w odniesieniu do działki przepis ten przewiduje dwa warunki, od których spełnienia uzależnione jest odszkodowanie: 1) działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, 2) poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych kryteriów jak np. działka zabudowana czy działka niezabudowana. Posługuje się jedynie określeniem "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Chodzi zatem o konieczność ustalenia, czy w świetle obowiązującego wówczas Ogólnego Planu Zabudowy Miasta Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia 11 sierpnia 1931 r. istniała prawna możliwość wybudowania na niej domu jednorodzinnego, a nie ustalenie, czy działka ta była faktycznie zabudowana domem jednorodzinnym. W konsekwencji można uznać, że przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis i powinien być interpretowany dosłownie, bez czynienia dodatkowych warunków np. działka zabudowana bądź niezabudowana.
Z tych względów uznać należy, iż pogląd Sądu pierwszej instancji, że skoro, przedmiotowa działka była zabudowana to wyłączona była możliwość przyznania odszkodowania był błędny.
Jako uzasadniony ocenić należy również zarzut błędnej wykładni art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 10 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202) przez przyjęcie, że wprowadzony Ogólnym Planem Zabudowy Miasta Warszawy podział na strefy miasta Warszawy określający w danej strefie wymóg zabudowy mieszczącej się w granicach wyznaczonych przez górną granicę strefy poprzedniej oraz górną granicę danej strefy wykluczał możliwość zabudowy jednorodzinnej. Zgodnie z art.10 pkt 2 ww. rozporządzenia ogólne plany zabudowania obejmują podział miejscowości na strefy według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego lub grupowego, luźnego lub mieszanego, ogniotrwałego lub nieogniotrwałego, gdy ten ostatni jest dopuszczalny, z określeniem dopuszczalnej wysokości i gęstości zabudowania dla poszczególnych stref.
Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w danej strefie nie można przekroczyć określonej w planie ogólnym wysokości i gęstości zabudowań.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy należało zatem rozważyć, czy w świetle obowiązującego w Warszawie Ogólnego Planu Zabudowy Miasta fakt, iż nieruchomość przy ul. [...] znajdowała się w określonej strefie oznaczał zakaz budownictwa jednorodzinnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1, art. 205 § 3 i 209 cyt. ustawy, a ich wysokość określono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).