I OSK 3497/15

I OSK 3497/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-12-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/
Wiesław Morys /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 662/15 - Wyrok WSA w Krakowie z 2015-08-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art.138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 1774
art.136 ust 3, art. 137 ust 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 662/15 w sprawie ze skargi Akademii [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Akademii [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Akademii [...] na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Przedmiotem sprawy administracyjnej były żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część dawnej parceli [...]. kat. [...] o pow. 0,1268 ha b. gm. kat. Cz.. W toku przeprowadzonego postępowania organ I instancji – Prezydent Miasta K. ustalił, że do przejęcia tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa doszło w dwóch etapach. Jedna jej część – stanowiąca obecnie część działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. o pow. 1018, 60 m 2 - została wywłaszczona na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1956 r. z przeznaczeniem na cel określony w rozstrzygnięciu jako "dalsza rozbudowy Akademii [...]", a jej właścicielami w chwili wywłaszczenia byli: B.L., M.O., J.O., M.O., J.O. , A.O., S.O., F.O. i H.P.. Ich następcami prawnymi są: A.N., M.O. i W.S. Druga część dawnej parceli [...] kat. [...], stanowiącej następnie działkę nr [...], podzieloną w dalszej kolejności na działki o numerach [...] i [...], została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1961, Nr 18, poz. 94) w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1975 r. rep. [...]. Stanowiła ona własność B.L., H.P., S. i F. O. . W treści tej umowy określono, że nabycie następuje "pod budowę pawilonu typu "Zębiec" dla Instytutu [...]" stosownie do decyzji lokalizacyjnej Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego [...] w K. z dnia [...] maja 1974 r. nr [...].
Na podstawie zgromadzonych w toku postępowania zwrotowego dokumentów organ I instancji ustalił, że część działki nr [...], której dotyczy żądanie stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Akademii [...]. Z kolei działka nr [...] od 2005 r. stanowi własność tej uczelni. Działka nr [...] pozostaje natomiast we współwłasności osób fizycznych – Z. i P. D. oraz E. i R.R. .
Organ I instancji ustalił, że z osób, których wnioski zainicjowały postępowanie o zwrot wyżej opisanej nieruchomości U.Ś. i B.B. nie są następcami prawnymi wywłaszczonych właścicieli. W konsekwencji tego ustalenia decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. orzekł o odmowie zwrotu na ich rzecz działek nr [...] i [...] oraz części działki nr [...].
Z kolei decyzją nr [...] podjętą w dniu [...] września 2014 r., powołując przepisy art. 136 ust. 3 i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), określanej dalej jako "u.g.n." Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu w/w działek na rzecz A.N., M.O., W.S , a także M.B. .
W jej uzasadnieniu organ wskazał na dwa niezależne od siebie powody odmownego załatwienia sprawy. Po pierwsze, odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokumentów, zeznań świadków) uznał, że cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1956 r. oraz umowie z [...] maja 1975 r. został zrealizowany, przy czym przyjął, że dla jego realizacji żadnego znaczenia nie miały terminy 7 i 10 lat w których zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. powinno nastąpić rozpoczęcie i zakończenie realizacji celu, a to z tego względu, że zarówno przejęcie nieruchomości, jak i realizacja celu miała miejsce pod rządem wcześniejszych regulacji prawnych. W konsekwencji przyjął, że powstała w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wątpliwość związana z zamieszczoną na egzemplarzu decyzji wywłaszczeniowej datą jej ostateczności (z dniem [...] kwietnia 1969 r., a zatem po 13 latach od jej wydania) także pozostawała bez znaczenia dla wyniku sprawy, skoro ostateczność decyzji wywłaszczeniowej w tym przypadku nie wyznaczała początku biegu terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. Za drugi powód odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ I instancji uznał okoliczność, że nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego organ uznał za niezbędny warunek i jedną z koniecznych przesłanek umożliwiających zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
W odwołaniu od powyższej decyzji, które wnieśli U.Ś, B.B., A.N., M.O., W.S. i M.B. zakwestionowano ustalenia organu odnoszące się do przyjętego przez organ celu wywłaszczenia i jego realizacji.
Wojewoda M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, określanego dalej jako "k.p.a.", uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pomimo ustalenia iż uprawnionymi do żądania zwrotu są wyłącznie A.N., M.O. i W.S. w rozstrzygnięciu organu I instancji odmówiono zwrotu również M.B., którego statusu nie wyjaśniono. Zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu uchybienie z tym związane zostało wyeliminowane. Z uzasadnienia wynika, że w odróżnieniu od stanowiska organu I instancji Wojewoda uznał, że ocena realizacji celu wywłaszczenia w sprawie powinna mieć miejsce z uwzględnieniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ug.n. i odnoszącego się do tego przepisu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 373). Przyjął też, że rozstrzygnięcie Prezydenta nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem prawidłowego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia i jego realizacji. Stwierdził, że ogólny cel podany w decyzji wywłaszczeniowej w odniesieniu do działki nr [...] na "dalszą rozbudowę Akademii [...]" wymagał doprecyzowania przez ustalenie co konkretnie miało być na niej zrealizowane. Wskazał w tym zakresie na braki w materiale dowodowym. Wyjaśnił, że wprawdzie organ I instancji zwracał się do Akademii [...] o udostępnienie wszelkich dokumentów, jednak żądanie to dotyczyło wyłącznie dokumentów związanych z zagospodarowaniem już wywłaszczonej nieruchomości, a nie dokumentów z procedury wywłaszczeniowej, które mogły być pomocne dla doprecyzowania celu wywłaszczenia. Podobnie, jak wynika z akt, pracownik organu dokonał wprawdzie kwerendy akt wywłaszczeniowych, jednak przedmiotem jego poszukiwań było również wyłącznie orzeczenie wywłaszczeniowe, a nie pozostałe materiały mogące być przydatne dla doprecyzowania ogólnego celu wywłaszczenia. Również w ocenie organu odwoławczego cel przejęcia pozostałej części nieruchomości stanowiącej w późniejszym okresie działkę nr [...] wymagał prawidłowego ustalenia. W umowie z dnia [...] maja 1975 r. wskazano bowiem na konieczność budowy pawilonu typu "Zębiec" dla Instytutu [...], jednak z analizy wykonanego w 1982 r. zdjęcia lotniczego tego terenu, jak i z analizy przedstawionego przez skarżącego planu realizacyjnego tej inwestycji wynika, iż sam pawilon miał zostać zlokalizowany na działce sąsiedniej do działki zawnioskowanej do zwrotu, zaś zgodnie z treścią planu realizacyjnego na działce nr [...] (podzielonej następnie na działki [...] i [...]) mała znajdować się część infrastruktury o charakterze komunikacyjnym związanej z tym budynkiem, a nie sam budynek. Organ I instancji nie dokonał jednak w tym zakresie żadnych ustaleń ani w zakresie precyzyjnego ustalenia (po uprzednim naniesieniu na plan realizacyjny granic przejętej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...]) co dokładnie planowano zrealizować na zawnioskowanej do zwrotu działce nr [...] w ramach inwestycji, jaką była budowa pawilonu typu "Zębiec", ani też w zakresie rzeczywiście podejmowanych działań zmierzających do realizacji tego celu, jak i terminów, w których powinny one być podejmowane. Zauważył, że dopiero w następstwie prawidłowego ustalenia co dokładnie w ramach celu wywłaszczenia planowano zrealizować na wywłaszczonej nieruchomości można było badać czy tak sprecyzowany cel wywłaszczenia został, czy też nie, zrealizowany w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Z uwagi na konieczność uwzględnienia przy ocenie zbędności nieruchomości realizacji celu w terminach wskazanych w tym przepisie organ odwoławczy za celowe uznał jednoznaczne ustalenie daty ostateczności decyzji z dnia [...] marca 1956 r. Zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zbadał czy od tego orzeczenia wniesiono odwołanie, gdyż okoliczność ta mogłaby ewentualnie potwierdzać zasadność nadania klauzuli ostateczności po 13 latach od dnia jego wydania. Stwierdził, że materiał zgromadzony w sprawie nie umożliwia ustalenia w jakim terminie przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia określonego jako dalsza rozbudowa Akademii [...] oraz budowa pawilonu typu "Zębiec". Podkreślił, że legalność przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określona w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11.
Odnosząc się z kolei do wskazanej przez organ I instancji niemożności zwrotu nieruchomości ze względu na jej aktualny stan prawny organ odwoławczy wyjaśnił: "Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda M. na podstawie art. 256 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym stwierdził nabycie przez Akademię [...] z dniem [...] września 2005 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], która następnie podzieliła się na działkę nr [...] i działkę nr [...] stanowiącą obecnie współwłasność E.R. i R.R.; część działki nr [...] stanowi z kolei własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Akademii [...], a wpisu tego prawa w księdze wieczystej dokonano na podstawie zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1996 r. i art. 182 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym na wniosek złożony w dniu [...] czerwca 1999 r. -w dniu [...] maja 2000 r.". Zauważył następnie: "(...) w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do działki nr [...], pomimo że nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 229 u.g.n., a to ze względu na fakt, iż stwierdzono powstanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości po dniu l stycznia 1998 r., to faktycznie negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości (po wcześniejszym ustaleniu przez organ I instancji, iż nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia) nie zapisaną wprost w przepisach art. 136 - 138 u.g.n. stanowi okoliczność, iż nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli bowiem podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej to nieruchomość taka nie będzie mogła być zwrócona do czasu aż Skarb Państwa lub gmina na powrót nie staną się właścicielem takiej nieruchomości. Z tego niemal samego powodu nie można również orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste, chyba że prawo to zostało rozwiązane. Tym samym z uwagi na deklaratoryjny charakter wyżej powołanego wpisu w księdze wieczystej dotyczącego użytkowania wieczystego, strony postepowania mogą złożyć do sądu powszechnego odpowiednio wniosek celem zbadania legalności i prawidłowości tego wpisu i ewentualnie doprowadzić do jego wzruszenia. Zauważyć bowiem należy, że dopóki nie dojdzie do usunięcia przeszkody w postaci istnienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego to zwrot tej nieruchomości nie będzie możliwy. Podobnie zwrot działek nr [...] i nr [...], z uwagi na ich aktualny stan prawny nie jest obecnie możliwy i tylko w sytuacji stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego tj. decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2010 r. w oparciu o którą Akademia [...] nabyła prawo własności działki nr [...], a także unieważnienia czynności cywilnoprawnych na podstawie których doszło do dalszego obrotu nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], powstałą z podziału działki nr [...] i przywrócenia poprzednich stosunków własnościowych tej nieruchomości możliwe będzie orzeczenie o ich zwrocie na rzecz wnioskodawców, o ile uprzednio ustalone zostanie przez organ I instancji, iż nieruchomości spełniają przesłankę zbędności na cel ich wywłaszczenia."
Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że właścicielami działki nr [...], zgodnie z danymi wynikającymi z księgi wieczystej, są aktualnie wyłącznie E.R. i R.R. , stąd nie zachodzi konieczność dalszego kierowania korespondencji w sprawie do Z. i P. D. . Przyjął także, że organ I instancji, po uzupełnieniu akt sprawy o dodatkowe dokumenty (odpisy z ksiąg wieczystych i notatkę z kwerendy) z naruszeniem zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. nie umożliwił stronom zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Akademia [ ...], zarzucając m. in. naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 u.g.n., zakwestionowała konieczność oceny przesłanki zbędności nieruchomości przez pryzmat i w kontekście terminów określonych w art. 137 u.g.n.. Argumentowała też, że wbrew stanowisku organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo -stosownie do wymagań zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - ustalił zarówno cel wywłaszczenia jak i fakt, że miała miejsce jego realizacja.
Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na treść art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnił, i przywołał poglądy judykatury odnoszące się do możliwości zastosowania tego przepisu. Uznał, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody dawały organowi podstawę do podjęcia decyzji przewidzianej w tym przepisie. Stwierdził, że analiza akt potwierdza, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ogólny cel określony w decyzji wywłaszczeniowej jako "dalsza rozbudowa Akademii [...]" wymagał doprecyzowania. Za zasadne uznał wyjaśnienie co w ramach tak ogólnie określonego celu wywłaszczenia konkretnie planowano zrealizować. Zgodził się też z organem odwoławczym, że organ I instancji w sposób nieuprawniony zaniechał poszukiwania materiału dowodowego, który mógłby być przydatny dla ustalenia celu wywłaszczenia, a który może znajdować się w zasobach tej uczelni. Wskazał, że niewątpliwie ustalenie celu wywłaszczenia jest punktem wyjścia do ustalenia następnej istotnej okoliczności w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, jaką jest jego realizacja. W tym zakresie również przyznał rację organowi odwoławczemu, że Prezydent Miasta K. nie sprostał procesowym obowiązkom wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny, zważywszy że nie poddał analizie materiału dowodowego przedstawionego przez wnioskodawców. O ile cel wywłaszczenia w przypadku działki nr [...] nie budzi już takich wątpliwości z uwagi na treść umowy sprzedaży z roku 1975 r., tak ustalenia organu I instancji w zakresie realizacji celu wywłaszczenia na tej działce pozostają w całkowitej sprzeczności z okolicznościami faktycznymi, które organ powołał na uzasadnienie takiego stanowiska. Słusznie, jak stwierdził Sąd, Wojewoda dostrzegł, że z analizy zdjęcia z 1982 r. jak i z analizy przedstawionego przez wnioskodawców planu realizacyjnego tej inwestycji wynika, że pawilon typu "Zębiec" miał zostać zlokalizowany na działce sąsiedniej do działki zawnioskowanej do zwrotu, natomiast na działce [...] miała znajdować się infrastruktura komunikacyjna związana z budynkiem, nie zaś sam budynek.
Zdaniem Sądu I instancji powyższe wskazuje niewątpliwie, że organ I instancji zaniechał poczynienia ustaleń w zakresie precyzyjnego określenia co dokładnie planowano zrealizować na działkach objętych wnioskiem o zwrot oraz czy i ewentualnie w jakim terminie przystąpiono do realizacji tak ustalonego celu wywłaszczenia. Tym samym, jak uznał Sąd, nie doszło do rozpoznania istoty sporu, gdyż niewyjaśnione okoliczności determinowały ocenę spełnienia przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. W tej sytuacji stwierdził, że nie zachodziła konieczność oceny pozostałych zarzutów skargi, a jedynie, zastrzegając, iż czyni to wyłącznie "na marginesie" wyjaśnił, że podziela pogląd wyrażony w innym jego orzeczeniu o sygnaturze II SA/Kr 1118/08, w którym przyjęto, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy miała miejsce jego realizacja.
Skargę kasacyjną wniosła Akademia [...]. Zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji zarzuciła naruszenie art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. a ponadto naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. W zakresie tych zarzutów skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie miał podstaw do zaakceptowania decyzji kasacyjnej. Niezakwestionowanie bowiem przez organ odwoławczy poglądu organu I instancji co do niemożności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie pozostającej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wykluczało orzekanie kasacyjne. W takiej sytuacji nie zachodziła zatem potrzeba ustalania celu wywłaszczenia i jego realizacji. Podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poglądu co do niezasadności zwrotu w sytuacji, gdy własność przysługuje innemu podmiotowi niż ten na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, również nie zakwestionował. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia wymagał doprecyzowania. Zarzuciła, że ocena Sądu w zakresie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest dowolna. Zdaniem skarżącej, organ I instancji dokładnie wyjaśnił, jakie elementy infrastruktury zostały zlokalizowane na poszczególnych działkach i jak są one powiązane z celem wywłaszczenia. W szczególności nie ma znaczenia, czy na działce nr [...] miał być usytuowany budynek, czy infrastruktura skoro obie te sytuacje mieszczą się w zakresie celu wywłaszczenia określonego w umowie z 1975 r.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła U.Ś. , domagając się jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna. Za usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. Akceptując jako zgodne z prawem kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego Sąd I instancji nie zwrócił bowiem uwagi na pewną dość istotną kwestię prawną, która czyniła niecelową i zbędną ocenę celu wywłaszczenia i jego realizacji, a tym samym wskazywała na brak konieczności prowadzenia w tym zakresie dalszego postępowania wyjaśniającego.
W sprawie bezsporne jest, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość składająca się z działek o aktualnych numerach geodezyjnych [...] oraz [...] i [...] nie pozostaje we władaniu ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Wprawdzie właścicielem działki nr [...] pozostaje Skarb Państwa, to jednak znajduje się ona od 2000 r. w użytkowaniu wieczystym Akademii [...]. Uczelnia ta od 2005 r. była także właścicielką działki nr [...], a następnie po jej podziale w dalszym ciągu przysługuje jej tytuł własności do powstałej z podziału działki nr [...]. Własność drugiej z wydzielonych działek nr [...] przeszła na rzecz osób fizycznych i w chwili orzekania przez organ odwoławczy stanowiła własność E. i R. R. . Taki stan prawny, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Podważa to zatem w ogóle sens badania jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. Analiza wydanych w sprawie decyzji wskazuje, że w zasadzie pogląd taki zaprezentował w sprawie organ I instancji, który odmówił zwrotu zarówno z powodu przyjęcia, że nie zachodzi przesłanka zbędności, jak i niezależnie od tego, że nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei organ odwoławczy pogląd ten nieco zmodyfikował, przyjmując że i owszem ta druga sytuacja wyklucza uwzględnienie wniosku w sprawie, ale dopiero po uprzednim ustaleniu przesłanki zbędności i podjęciu działań zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego aktów, które ten stan rzeczy wywołały, czyli podjęcia takich czynności, które skutkowałyby niejako "powrotem" nieruchomości pod władanie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji zagadnienie to przy ocenie prawidłowości decyzji zupełnie pominął, koncentrując się w swoich rozważaniach wyłącznie na przesłance zbędności nieruchomości. Tymczasem te dwa stanowiska w sprawie wyrażone w decyzjach organów obu instancji w istocie stanowiły odzwierciedlenie dwóch różnych koncepcji na ten temat prezentowanych także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że to kontrowersyjne przez pewien czas w orzecznictwie zagadnienie prawne powstałe na tle ar. 136 u.g.n. odnoszące się do możliwości wydania decyzji o zwrocie w sytuacji gdy nie stanowi ona własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zostało jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku rozstrzygnięte wiążącą - stosownie do art. 269 § 1 P.p.s.a. - uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na https://cbois.nsa.gov.pl), w której stwierdzono: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". Wprawdzie sama teza może sugerować konieczność badania przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, tak jak zalecił to organ odwoławczy w sprawie, to jednak analiza jej uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że prawidłowy jest pogląd organu I instancji. Wyjaśniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi: "Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości". W uzasadnieniu omawianej uchwały zwrócono też uwagę: "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) – "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13 – "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości."
Co istotne, prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich", Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbyt daleko idący i ostatecznie przychylił się do stanowiska, że sama okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zwrócił uwagę na niewykonalność decyzji o zwrocie w takiej sytuacji. Okoliczność ta, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wykluczała potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotowych. O ile bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § 1 i § 3 kodeksu postępowania cywilnego. Należy też wyjaśnić, że analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Prawo to bowiem w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (por. art. 233 kodeksu cywilnego). Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem sytuacja nie podpadająca pod art. 229 u.g.n., także była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że skutkuje ona koniecznością umorzenia postępowania zwrotowego bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 powołany również w treści uzasadnienia wyżej cytowanej uchwały z dnia 13 kwietnia 2015).
W związku z powyższym należało podzielić zasadność zarzutów skargi kasacyjnej. Kluczowa kwestia przesądzająca niemożność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości czyniła zbędną potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do realizacji celu wywłaszczenia i jego realizacji, a co się z tym wiąże wskazywała na bezpodstawność wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym i oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a
Przyjmując, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 P.p.s.a. na podstawie tego przepisu uchylono zaskarżony wyrok i rozpoznano skargę. Podlegała ona uwzględnieniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a, albowiem organ odwoławczy nieprawidłowo wyłożył przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. i w konsekwencji błędnie rozstrzygnął sprawę. Decyzja organu odwoławczego podlegała zatem uchyleniu z powodu jej wydania z naruszeniem art. 136 ust. 3 u.g.n., jak i art. 138 § 2 k.p.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.