I OSK 349/23

I OSK 349/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 511/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-10-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 511/22 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr GN-V.7534.2.35.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 511/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi gminy L. na decyzję Wojewody L. (dalej także: "organ II instancji") z 30 czerwca 2022 r. nr GN-V.7534.2.35.2022 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z 31 marca 2022 r. nr IGM.6821.97.2020.MWM i zasądził na rzecz gminy L. koszty postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją Prezydenta Miasta Lublina z 30 czerwca 1976 r. nr GTO.VII.6602/105/74 na wniosek P. w L., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. w dzielnicy W. oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność M. M. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm., dalej: "ustawa z 1958 r.") pod budowę zakładów C. w L.
Wnioskiem z 23 czerwca 2020 r. o zwrot wspomnianej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki nr [...] obręb [...] arkusz [...] położonej przy ulicy Z. wystąpiła E. Ł., spadkobierczyni byłej właścicielki.
Decyzją z 31 marca 2022 r. nr IGM.6821.97.2020.MWM Starosta L. orzekł o zwrocie powyższej nieruchomości. Decyzją z 30 czerwca 2022 r. nr GN-V.7534.2.35.2022 Wojewoda Lubelski utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ II instancji podzielił ustalenia poczynione w postępowaniu i uznał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia co obliguje do jej zwrotu właścicielowi lub jego spadkobiercom na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: "ugn"). Również w jego ocenie już w dacie wywłaszczenia będący przedmiotem niniejszego postępowania grunt nie był niezbędny dla realizacji celu jakim była budowa Zakładów C. Świadczy o tym fakt, że nie doszło do kompleksowego wywłaszczenia na rzecz C. wszystkich działek położonych w pasie przylegającym do nieruchomości P. "O.", bowiem do chwili obecnej działki będące własnością osób fizycznych są przez te osoby użytkowane, obsiewane zbożem. Pomimo zatem przeznaczenia w dacie wywłaszczenia w planie zagospodarowania pasa nieruchomości, wśród której położone są wnioskowane do zwrotu działki, pod strefę izolacyjną składu, strefa ochronna C. jednak nie powstała. Nie odnaleziono również projektu strefy ochronnej składu dystrybucyjnego C., do którego wykonania zobowiązywał punkt 7 decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 5 maja 1969r., co również prowadzi do przypuszczenia, że taka strefa w ogóle nie powstała. Żadnych dokumentów na temat jej powstania nie potwierdził również P. "O." S.A. (niegdyś C.). Zdaniem organu skoro wnioskodawca wywłaszczenia oraz wykonawca strefy ochronnej nie posiada ani projektu tej strefy, ani żadnych informacji, co do jej utworzenia i istnienia, to nie można twierdzić, że strefa taka powstała i istnieje do dnia dzisiejszego. Również w piśmie z 4 lutego 2022 r. Prezydent Miasta L. informował, że w posiadanych rejestrach wydanych decyzji lokalizacyjnych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nie odnaleziono zapisów dotyczących prowadzenia postępowań dla ustalenia strefy ochronnej na nieruchomości położonej przy ul. Z. Oznacza to że strefa ochronna nie powstała, tym bardziej, że przedmiotowy teren nigdy nie był w zarządzie, użytkowaniu wieczystym, ani też nie stał się własnością L. "C." (wnioskodawcy wywłaszczenia), a następnie spółki P. "O.". W ocenie organu nie można zatem przyjąć, że strefa ochronna istnieje w oparciu tylko i wyłącznie o archiwalne akta wywłaszczeniowe oraz załączone do tych akt mapy nieruchomości wnioskowanych do wywłaszczenia, które być może miały być wywłaszczone pod planowana strefę ochronną C., jednakże samo wywłaszczenie części nieruchomości pod strefę, automatycznie nie determinuje jej powstania.
Po rozpoznaniu skargi gminy L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w przywołanym na wstępie wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności zauważył, że niezbędne w sprawie jest ustalenie celu wywłaszczenia, gdyż podstawowym kryterium przesądzającym o braku obowiązku zwrotu nieruchomości jest wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości w określonym czasie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że wymagania dotyczące szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miała powstać inwestycja złożona, nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było zabudowanie w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji jako cel wywłaszczenia traktować w sposób ogólny złożoną infrastrukturę techniczną. Sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdzie w decyzji z 30 czerwca 1976 r. obejmującej m.in. działkę [...] jako cel wywłaszczenia wskazano lokalizację budowy Zakładów C. w L. uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych – urbanistycznych miasta L. W decyzji tej nie wskazano na czym konkretnie miałaby polegać planowana budowa, ani jakiejkolwiek informacji pozwalającej sądzić, aby przedmiotem wywłaszczenia miałoby być również zapewnienie strefy izolacyjnej dla samego zakładu. Z treści wniosku L. z 22 maja 1974r. o wywłaszczenie nieruchomości pod budowę składu dystrybucyjnego "C. " wynika jednak niezbicie, że wspomniane w nim nieruchomości w tym działka [...], miały zostać przeznaczone pod wykonanie drugiego etapu budowy Pomimo tego nie ulega wątpliwości, że budowa zakładów C. była stopniowo realizowana, co potwierdzają kolejne decyzje o pozwoleniu na budowę składu i wykonaniu robót przygotowawczych związanych z budową poszczególnych jego elementów. Oczywistym jest w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że budowa Zakładów "C." to nie tylko budynki, ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone, nawet jeśli nie wskazano ich w decyzji wywłaszczeniowej. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia oraz strefa ochronna. Nie ma przy tym znaczenia w jaki sposób ma ona zostać zagospodarowana. Pewną wskazówkę zawiera w tym względzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wskazując na wyłączenie jej z zabudowy kubaturowej. Decydującego znaczenia nie może zatem nabrać argumentacja decyzji, że grunty położone w sąsiedztwie stacji paliw nadal są użytkowane rolniczo. Nie oznacza to przecież wniosku o jej nieistnieniu. Nie można również zaakceptować przekonania organu, jakoby za zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej miałby przemawiać fakt, że nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym, ani w zarządzie podmiotu bądź jego następców prawnych na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło tj. C. W sytuacji ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w dacie przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bez znaczenia dla oceny przesłanki zbędności nieruchomości i w konsekwencji dla skuteczności roszenia o zwrot nieruchomości, są okoliczności związane z władaniem wywłaszczoną. nieruchomością przez Skarb Państwa po realizacji celu wywłaszczania. Co do zasady, zrealizowanie celu wywłaszczania umożliwiało następne realizowanie na wywłaszczonej nieruchomości innych celów. W związku z tym późniejsze zagospodarowanie spornej nieruchomości, pozostawało już bez wpływu na ocenę zasadności wniosku zwrotowego. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że wbrew twierdzeniu organów na działce objętej wnioskiem cel wywłaszczenia w myśl art. 137 ust. 1 ugn został zrealizowany i nie ma podstaw prawnych do jej zwrotu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. P. (dalej: "skarżąca kasacyjnie"). Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 142 ugn poprzez błędną jego wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot z stał zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy Zakładu C. i jako wykorzystana na cel wywłaszczenia nie powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności Pisma Urzędu Miasta Lublin Wydziału Architektury i Budownictwa z 4 lutego 2022 roku oraz pisma spółki P. O. z 13 stycznia 2022 roku wynika, że nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące planowania oraz realizacji strefy ochronnej wokół Zakładu C., do czego zobowiązany był inwestor, zgodnie z pkt. 7 Decyzji Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z 5 maja 1969 r., znak: BUA-1-440/134/69, ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego C. oraz przepisami Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 roku;
2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z at. 142 ugn poprzez błędną jego wykładnie i bezzasadne przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy Zakładu C. i jako wykorzystana na cel wywłaszczenia nie powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokół z oględzin nieruchomości z 17 stycznia 2022 roku potwierdza fakt położenia działki poza ogrodzeniem Zakładu C. oraz brak zagospodarowania nieruchomości, wskazując na brak jakiegokolwiek planowego działania, ukierunkowanego na realizację elementu infrastruktury bazy paliowej w postaci jej stref ochronnej;
3. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 142 ugn poprzez błędną jego wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy Zakładu C. i jako wykorzystana na cel wywłaszczenia nie powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na którym w przeważającej mierze oparto zaskarżone rozstrzygnięcie tj. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa m. L., zatwierdzony Uchwałą nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 3 czerwca 1969 roku nie stwierdza faktu realizacji inwestycji w postaci budowy Zakładu C. na przedmiotowej działce, a jest jedynie dokumentem planistycznym, niezwiązanym z etapem realizacyjnym;
4. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 136 ust. 3 w zw. Z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 142 ugn poprzez błędną jego wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy Zakładu C. i jako wykorzystana na cel wywłaszczenia nie powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności pismo Urzędu Miasta L. Wydział Geodezji z 29 grudnia 2021 roku, znak: GDEG.6620.365.2021 (wraz z załącznikami), dotyczące stanu własności działek sąsiednich (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) potwierdza okoliczność iż nigdy nie były one przedmiotem postępowań wywłaszczeniowych i do dnia dzisiejszego pozostają własnością prywatną, co potwierdza fakt niezrealizowania strefy ochronnej wokół zakładu C., która to strefa ze swojej natury winna cechować się przymiotami takimi jak: ciągłość i integralność wzdłuż ogrodzenia Zakładu C. na całej jego długości;
5. art. 32 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawne zróżnicowanie, wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, sytuacji prawnej byłych właścicieli wnioskowanej do zwrotu projektowanej działki nr [...] w stosunku do właścicieli działek sąsiednich, które również graniczą z ogrodzeniem Zakładu C., co do których nigdy nie były prowadzone postępowania wywłaszczeniowe i które do dziś pozostają własnością prywatną;
6. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 136 ust. 3 ugn poprzez wadliwe wykonanie przez sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące uchyleniem decyzji Wojewody Lubelskiego z 30 czerwca 2022 roku, znak: GN-V.7534.2.35.2022 oraz decyzję Starosty L. z 31 marca 2022 roku, znak: IGM.6821.97.2020.MWM pomimo braku naruszeń przez organy obu stancji prawa materialnego i błędne przyjęcie, że w stosunku do spornej nieruchomości nie jest dopuszczalny jej zwrot na rzecz byłych właścicieli.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi gminy L., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentu, tj. Ortofotomapy dotyczącej stosunków własnościowych w bezpośrednim sąsiedztwie Zakładu C.- uzyskanej z portalu [...] (portalu Urzędu Miasta L.) – na okoliczność niezrealizowania strefy ochronnej wokół Zakładu C., z uwzględnieniem dopuszczenia przez Urząd Miasta L. zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie zbiorników paliwowych zlokalizowanych na terenie bazy C. – na okoliczność niezrealizowania strefy ochronnej wokół Zakładu C., w związku brakiem możliwości przypisania jej cech integralności: i ciągłości, w sytuacji gdy naprzemiennie wzdłuż jej ogrodzenia zlokalizowane są działki stanowiące własność prywatną (kolor żółty) oraz własność gminy L. (kolor zielony). Skarżąca kasacyjnie wniosła rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe sprowadzają się jednak do wskazania na błędne dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji. Uzasadnia to rozważenie w pierwszej kolejności zarzutów materialnoprawnych. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała ustaleń faktycznych sprawy, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się tak, jak to przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ugn nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Rekonstrukcja celu wywłaszczenia, o którym mowa w art. 136 i 137 ugn, winna nastąpić przede wszystkim w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej oraz innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia. Ewentualnie, w sytuacji, gdy ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie będzie możliwe, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, także planu zagospodarowania przestrzennego – i wówczas na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14 i z 13 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 880/22 wraz ze wskazywanym tam orzecznictwem). Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącej kasacyjnie, jakoby dokumenty planistyczne nie mogły służyć do ustalenia celu wywłaszczenia.
Dodatkowo należy zauważyć, że istotne znaczenie w sprawie ma upływ czasu – ponad czterdzieści lat jakie upłynęło od wydania decyzji wywłaszczeniowej do wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości. Zważywszy, że rekonstrukcja celu wywłaszczenia następuje na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność odtworzenia celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty o charakterze historycznym. Proces rekonstrukcji musi zatem uwzględnić wskazany upływ czasu oraz okoliczności z nim związane, takie jak: zupełnie inny standard stanowienia i wykonywania prawa oraz ochrony praw podmiotowych przed rokiem 1989, zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, a także możliwą niekompletność materiału dowodowego. Choć zatem nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak wymagania odnośnie jego szczegółowości należy oceniać proporcjonalnie do standardu funkcjonalnego i prawnego z chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu, a nie jej analizy, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że pod rządami dawniej obowiązujących przepisów oraz w oparciu o funkcjonującą wówczas praktykę, cel wywłaszczenia mógł być określony bardzo ogólnie, a wręcz w ogóle nie wynikać z treści decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie z całości okoliczności sprawy (zob. K. Sobczak, Wywłaszczenie jako instrument gospodarki planowej rad narodowych, Toruń 1962, s. 31–33. K. Sobczak, Nowe prawo wywłaszczeniowe, Państwo i Prawo 1958, nr 8–9, zwłaszcza s. 294–295).
Nie sposób także pominąć, co wyraża dominujący w orzecznictwie pogląd i co także trafnie podkreślił Sąd Wojewódzki, że w przypadku złożonych inwestycji, realizowanych etapami przez wiele lat, cel wywłaszczenia należy co do zasady odnosić do całości takiej inwestycji, a nie poszczególnych jej elementów, tj. nie można przyjmować, że celem wywłaszczenia było zbudowanie (wytworzenie) w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji jako cel wywłaszczenia traktować całą tę złożoną infrastrukturę techniczną (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 895/17 i z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3086/19 wraz ze wskazywanym tam orzecznictwem). Ma to zasadnicze znaczenie, albowiem taka właśnie sytuacja wystąpiła w sprawie. Pierwsze zdanie uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. – która objęła nie tylko nieruchomość o którą toczy się niniejsze postępowania ale także szereg innych nieruchomości, brzmi: "Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy Zakładów C. w L. ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych – urbanistycznych miasta L.". Z treści decyzji wywłaszczeniowej nie wynika, na czym konkretnie polegać budowa wymienionych zakładów, tj. jakie obiekty składające się na wymienioną inwestycję mają zostać wybudowane i które z nich miały zajmować nieruchomość stanowiącą przedmiot postępowania. Takie określenie celu wywłaszczenia było jednak dopuszczalne pod rządami obowiązującej wówczas ustawy z 1958 r. i często spotykane w praktyce.
W okolicznościach sprawy wymaga uwypuklenia, że z postanowień Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. PERSPEKTYWA z 1969 r. (ze zmianami z 1972 r.), dalej też "Plan Perspektywa", wynika, że składy produktów naftowych musiały być objęte strefą izolacyjną o szerokości [...] m od granic obiektów składowych wyłączone z zabudowy kubaturowej. Natomiast decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z 5 maja 1969 r. (o lokalizacji szczegółowej) o sposobie wykorzystania terenu nr 134/69 ustaliła "lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego C.". Punkt 7 tej decyzji lokalizacyjnej (s. 2) adresowanej do "C." brzmi: "7. Należy opracować projekt strefy ochronnej". Zauważyć trzeba, że decyzja lokalizacyjna stanowi o – "opracowaniu projektu" – strefy ochronnej.
Będący podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej wniosek z 22 maja 1974 r. W. wywłaszczenie nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha położonych w L.–Wrotkowie przygotowany przez L. "C." (dalej też "C.") – skierowany do Prezydenta L. – stwierdzał między innymi, że "(...). Zawnioskowane do wywłaszczenia nieruchomości niezbędne są pod budowę składu dystrybucyjnego "C." zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym przez Wydział Gospodarki Przestrzennej – w załączeniu. (...). L. "C." w L. uprzejmie prosi Obywatela Prezydenta o nadanie niniejszemu wnioskowi biegu pierwszej kolejności, ze względu na przekazanie gruntów wykonawcy w miesiącu lipcu celem wykonania zadania drugiego etapu budowy składu "C.". Opóźnienie w złożeniu wniosku spowodowane zostało koniecznością wprowadzenia korekty do dokumentacji geodezyjno-wywłaszczeniowej i dokonywaniem nowych pomiarów spowodowanych zmianami zachodzącymi przy wydawaniu przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych Urzędu Powiatowego Aktów własności ziemi, z tego powodu wniosek zasługuje naszym zdaniem na uwzględnienie. (...)". Z treści wniosku wynika, że w momencie składania dołączone do niego były następujące załączniki: 2) Oferty i potwierdzenie odbioru; 3) Protokoły rokowań; 4) Zaświadczenie o środkach utrzymania; 5) Szacunki biegłego; 6) Zatwierdzony plan realizacyjny oraz 7) Inne dokumenty i korespondencja. Podkreślany wyżej upływ ponad 40 lat, nie pozwolił organom, ani też stronom postępowania zwrotowego zgromadzić (przedstawić) w aktach sprawy kompletnej (pełnej) dokumentacji obejmującej wniosek wywłaszczeniowy wraz z wszystkimi załącznikami oraz pozostałą dokumentacją jaka w tym zakresie mogła być wytworzona przed sporządzeniem wniosku wywłaszczeniowego. Powyższe odnoszone jest także do niezgromadzonych przez organy dokumentów dotyczących bezpośrednio strefy ochronnej (izolacyjnej).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywoływane wyżej załączniki (dokumenty) potwierdzają – niezależnie od samej treści wniosku wywłaszczeniowego z 1974 r. – wypełnienie przez wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązujących wtedy relewantnych wymogów niezbędnych w przedmiocie lokalizacji budowy Zakładów C. w L., skoro w rezultacie zainicjonowanego postępowania została wydana decyzja wywłaszczeniowa w 1976 r. Pozwala to też w szczególności przyjąć, że działające w okresie PRL organy państwowe – na podstawie przepisów prawa (uprzedni art. 4 kpa) – wydały odnośną decyzję wywłaszczeniową zgodnie z ówcześnie obowiązującym porządkiem prawnym (por. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Teksty. Wzory i Formularze. Wydanie IV zmienione i uzupełnione, Warszawa 1970, s. 41–52). Wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzała adekwatna procedura formowania i zatwierdzania zwłaszcza planu realizacyjnego (załącznik nr 6), w której brały udział różne podmioty publiczne o właściwych kompetencjach merytorycznych i decyzyjnych (por. W. Ramus, Nowe uregulowanie spraw wywłaszczeniowych (dokończenie), Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1958, nr 2, s. 61–62). Pomimo, iż w sprawie nie odnaleziono dokumentów dotyczących bezpośrednio strefy ochronnej – nie można z całą pewnością stwierdzić, że ustalenie strefy ochronnej dla lokalizacji budowy Zakładów C. nie nastąpiło. Nie znajduje uzasadnienia w ocenie składu orzekającego stanowisko, aby w sytuacji tak znacznej i znaczącej inwestycji (lokalizacji budowy Zakładów C.) zaniechano wypełnienia wymogów dotyczących strefy ochronnej.
Za orzecznictwem trzeba podkreślić, że w dacie złożenia wniosku wywłaszczeniowego przez C. z 22 maja 1974 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29), w którym również pojawia się zagadnienie stref ochronnych, a także ustawa z dnia z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz. U. Nr 14, poz. 87) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 15, poz. 66) – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2024 r. I OSK 1814/21. Zatwierdzenie planu realizacyjnego, poza wyznaczeniem miejsca realizacji inwestycji budowalnych, obejmowało m.in. w szczególności równocześnie ustalenie stref ochronnych, decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zawierała stwierdzenie zgodności tego planu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto rozstrzygała w zakresie urbanistyczno-architektonicznym o położeniu, wielkości i granicach terenu inwestycji łącznie ze strefą ochronną w wypadkach wymagających ustalenia tej strefy (zob. np. zwłaszcza: § 6 ust. 1, § 6 ust. 2 pkt 1 i nast. § 32 ust. 1 pkt 1 i nast. ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym. Por. odpowiednio: § 13 ust. 1 pkt 2 oraz § 23 ust. 1 i inne rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48).
Wykonywanie następnie etapami, sukcesywnie przez wiele lat decyzji wywłaszczeniowej nie może być kwestionowane, co spowodowało realizację celu wywłaszczenia w niej wskazanego: "Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy Zakładów C. w L. ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych – urbanistycznych miasta L.".
Przedmiotowe przedsięwzięcie w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej – odnoszone do lokalizacji budowy Zakładów C. – obejmowało budowę bazy, dróg dojazdowych, bocznicy kolejowej, skrzyżowania dróg lokalnych z zapewnieniem odwodnienia oraz wspomnianą strefę ochronną. Jako inwestycja o złożonym niewątpliwie charakterze była realizowana etapami – w pierwszej kolejności wywłaszczono teren pod samą bazę oraz drogi dojazdowe, a następnie pod strefę ochronną, na dowód czego załączona została decyzja wywłaszczeniowa z 20 października 1970 r. nr SW.IV.60/92/70 wraz z mapą (planem) nr 5/184/70 stanowiąca załącznik do wniosku L. "C." w L. o wydanie tej decyzji oraz mapę i rejestr nr [...], będące załącznikiem do wniosku o wywłaszczenie przeprowadzone decyzją z 30 czerwca 1976 r. Stopniowe realizowanie budowy zakładów C. potwierdza również decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu C. z 24 lipca 1971 r. Według posiadanych przez Wydział Architektury i Budownictwa UM Lublin rejestrów pozwoleń na budowę w latach 1966 - 1974 wydawane były pozwolenia na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu oleju, laboratorium i budynku administracyjnego C. w 1972 r. (pismo z 19 września 2018 r. w aktach administracyjnych). Późniejsze wydane po wywłaszczeniu spornej nieruchomości pozwolenia na budowę dotyczyły jedynie rozbudowy infrastruktury C., m.in. dobudowy budynku magazynowego w 1983 r. i budowy punktu sprzedaży detalicznej paliw w 1997 r.
17 stycznia 2022 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdzono, że grunt w całości porośnięty jest samosiejkami drzew i krzewów, przerasta chwast i trawa. Brak jest jakichkolwiek oznak pielęgnacji czy też użytkowania. Od strony wschodniej działka przylega do ogrodzenia bazy Orlen. Przez działkę nie biegną żadne uzbrojenia.
Jak wynika z wyżej przedstawionych ustaleń i dokumentów, okoliczność planowania i urzeczywistniania strefy ochronnej jako składowej, integralnej części lokalizacji budowy Zakładów C. i konieczność objęcia wywłaszczeniem dawnej działki nr [...] została potwierdzona. Decyzja lokalizacyjna uwzględniała treść dokumentów planistycznych dla terenu gdzie znajdowała się wnioskowana do zwrotu działka, zgodnie z przywoływanymi postanowieniami zwłaszcza Planu Perspektywa strefa izolacyjna miała wynosić 500 m od granic obiektów składowych "C.". Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała przy tym, że zgodnie z powyższym planem przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie izolacyjnej Zakładów C..
Tym samym skoro, w granicach obowiązku ustanowienia strefy ochronnej (izolacyjnej) położona jest właśnie sporna nieruchomość, to wskazuje na jej wykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie składu orzekającego decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. odejmująca własność gruntu bardzo wielu podmiotom faktycznie zapewniła powstanie wymaganej strefy ochronnej "500 m" zgodnie w przywoływanymi dokumentami planistycznymi z tamtego okresu, a tym samym zrealizowano cel wywłaszczenia zwerbalizowany w decyzji z 1976 r.: lokalizacji budowy Zakładów C.. Ustanowienie strefy ochronnej z powodu usytuowania oraz przewidywanej później działalności przedsiębiorstwa państwowego (Zakładów C.) uzasadniało pozyskanie na ten cel terenów, tak aby mogła powstać strefa izolacyjna 500 m od granic obiektów składowych. Swoiste zagrożenia mogące zaistnieć w związku z funkcjonowaniem, a zwłaszcza specyfiką przedmiotu działalności gospodarczej przedsiębiorstwa "C.", były podstawą wymogu ustanowienia odpowiedniej strefy ochronnej w ramach lokalizacji budowy tego obiektu (Zakładów C. w L.) stanowiącego przecież infrastrukturę złożoną, realizowaną etapami przez wiele lat. Oznacza to sytuacje, w której były powody do wywłaszczenia wnioskowanych do zwrotu działek, gdyż wykorzystywane zostały dla potrzeb odpowiedniej lokalizacji budowy i następnie prawidłowego funkcjonowania Zakładów C. w L.. Podkreślenia wymaga, że utworzenie strefy ochronnej (izolacyjnej) nie zawsze wymagało realizowania jakichkolwiek inwestycji (wznoszenia infrastruktury, budowy obiektów, itd.), co podkreśla orzecznictwo (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2025 r. sygn. akt I OSK 2034/22). Stąd też utworzenia wskazanej strefy nie neguje fakt pozostawienia przedmiotowej nieruchomości w stanie niezagospodarowanym. Znaczenia w sprawie nie ma również to, że nieruchomości sąsiednie stanowią naprzemiennie własność prywatną oraz gminy L., jak również fakt istnienia obecnie zabudowy jednorodzinnej w najbardziej narażonej na oddziaływanie strefie wokół bazy paliw. Jakiekolwiek późniejsze zagospodarowanie nieruchomości nie podważa realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia, co zasadnie podniósł Sąd I instancji i co jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 670/16) – z tego też powodu niezasadne są również wywody co do bezpodstawnego zróżnicowania sytuacji dawnych właścicieli nieruchomości położonych w strefie oddziaływania Zakładów C. w L.
Pomimo zatem braku dokumentów wprost dotyczących utworzenia strefy ochronnej, nie można w okolicznościach sprawy wnioskować z tego faktu o nieutworzeniu wspomnianej strefy, gdyż przeczy temu treść innych dokumentów, przede wszystkim planistycznych.
Odnośnie wniosku dowodowego przypomnieć należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego ma charakter wyjątkowy i ograniczona jest jedynie do przypadków, gdy jest to – jak stanowi art. 106 § 3 ppsa – niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w ww. przepisie jest zatem wyjaśnienie istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego rozpoznawanej przez sąd sprawy (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 393–403). W okolicznościach niniejszej sprawy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, zaś złożony wniosek dowodowy dotyczy okoliczności pozostających bez znaczenia dla wyniku sprawy – co wyjaśniono już powyżej. Z tego powodu wniosek dowodowy nie został uwzględniony.
Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.