I OSK 349/07

I OSK 349/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Stebnicka /przewodniczący/
Jan Paweł Tarno
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1068/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2006-08-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 229 a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie Małgorzata Borowiec (spr.) NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 sierpnia 2006r. sygn. akt II SA/Bd 1068/05 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w T. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 1068/05 oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...], nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w T. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...] orzekającej o zwrocie na rzecz spadkobierców F. i F. C. niezabudowanej nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], stanowiącej działki o numerach [...],[...],[...] oraz ustalającej kwotę zwrotu odszkodowania na rzecz Gminy Miasta T. - na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 140 ust. 1-4, art. 217 ust. 2 i art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wykupiona w 1978 r. aktem notarialnym rep. [...] z dnia [...] lutego 1978 r., zawartym stosownie do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Jak wynika z treści zawartej umowy nabyta nieruchomość, została przeznaczona pod budowę Zakładu Weterynarii w T., zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, wydaną w oparciu o plan ogólny m. T., zatwierdzony zarządzeniem Wojewody B. z dnia [...], nr [...]. Od 1981 r. na terenie tej nieruchomości znajduje się część Pracowniczego Ogrodu Działkowego "[...]", założony przez Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych W T. dla swoich pracowników. Organ przyznał, że sporna nieruchomość nie została wykorzystana na cel, na który ją nabyto, zatem jej zwrot jest uzasadniony.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu T.-W. w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 161, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 24 i art. 49 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U Nr 169, poz. 1419), która weszła w życie w dniu 21 września 2005 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że skoro w myśl obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy grunty mogły być wywłaszczone z przeznaczeniem pod ogrody działkowe, to obecnie grunty te nie podlegają zwrotowi na rzecz właściciela, czy jego następcy prawnego. Przepis art. 229a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli został na niej zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżonej decyzji nie można zarzucić aby naruszyła prawo.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądanie zwrotu nieruchomości zgłosili spadkobiercy małżonków C., byłych właścicieli, od których nieruchomość została wykupiona na rzecz Skarbu Państwa podnosząc, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona, gdyż upłynęło powyżej 7 lat, a na nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Roszczenie swe oparli na podstawie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany".
Z akt sprawy wynika, że celem wywłaszczenia była budowa Zakładu Weterynarii w T., który do dnia zgłoszenia żądania zwrotu nieruchomości nie został zrealizowany. Dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis art. 229a (ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), obowiązujący od dnia 22 września 2004 r. stanowi, że "przepis art. 229 stosuje się również w przypadku, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia".
W ocenie skarżącego założenie ogrodów działkowych mogło w dniu wywłaszczenia stanowić podstawę wywłaszczenia.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117 ze zm.). W myśl art. 1 ust. 4 tej ustawy ogrody działkowe były "urządzeniem użyteczności publicznej" i zgodnie z art. 4 tworzono je w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało "w domach zbiorowych", pozbawionych ogrodów, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel "odpowiednie obszary". W oparciu o art. 7 ust. 3 powołanej ustawy gminie przysługiwało prawo nabycia wskazanych nieruchomości w drodze wywłaszczenia czyli w drodze aktu administracyjnego wydanego przez właściwy organ, na podstawie przepisów stosownej ustawy określającej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. W niniejszej sprawie zastosowanie miała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji wyjaśnienia wymaga określenie "odpowiednie obszary", które w świetle orzecznictwa sądowego należy traktować nie jako odpowiadające jakościowo, ale zgodnie z obowiązującymi przepisami, pozwalającymi na wywłaszczenie (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., IV SA 2077/98, LEX nr 45888), w którym stwierdzono: "1. Z normy art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117) jednoznacznie wynika, iż wywłaszczać pod ogródki działkowe można było tereny -odpowiednie-. Odpowiednie to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. 2. Sam fakt ustawowego uznania ogródków działkowych za urządzenia użyteczności publicznej nie może być uznawany za jedyną przesłankę wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe było możliwe dopiero wówczas, gdy wykazano, że jest ona niezbędna na ten cel w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy oraz odpowiednia w myśl art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych".
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na organie wywłaszczającym ciążyły obowiązki co do oceny, czy wskazana przez gminę nieruchomość rzeczywiście jest niezbędna na cele, które co do zasady, uzasadniały dopuszczalność wywłaszczenia (art. 15, art. 20 ust. 2 oraz art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 3 oraz art. 4 i art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych) - vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r., II RN 77/99 OSNP 2002/4/82.
Zatem, aby gmina mogła wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie gruntu w celu utworzenia ogrodów działkowych - musiały być spełnione łącznie następujące przesłanki: a) cel ten musiał być przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego; b) nieruchomość musiała znajdować się w obrębie osiedla mieszkaniowego; c) obszary te powinny być "odpowiednie", a nieruchomość musiała być niezbędna na ten cel. Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w obowiązującym na dzień wywłaszczenia, tj. 15 lutego 1978 r. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T., nieruchomość ta położona była w granicach ustalenia C 28 RPO - jako tereny ośrodków produkcyjnych gospodarki ogrodniczej - adaptacja. Zatem nieruchomość przeznaczona była pod inny cel niż ogrody działkowe. Ponadto jak wynika z treści pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T. z dnia 4 lutego 2004 r. nieruchomość ta nigdy nie wchodziła w skład żadnego osiedla mieszkaniowego. Traktowano ją jako obszar wchodzący w kompleks terenów tzw. pozostałych, oddzielających zgrupowanie przemysłowo-składowe "[...]" od terenów budownictwa mieszkaniowego, z urządzeniami usługowymi "[...]".
Natomiast stwierdzenie "tereny odpowiednie" to nie to samo co nadające się pod uprawę ze względu na rodzaj ziemi albo z uwagi na fakt, że obok są także ogrody działkowe. Dla wyjaśnienia powyższej kwestii Sąd przywołał obowiązującą w dniu wywłaszczenia ustawę z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która w art. 3 ust. 1 stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli określona nieruchomość jest: niezbędna na cele użyteczności publicznej, cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Sama przydatność nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie była więc jeszcze wystarczającą przesłanką wywłaszczenia nieruchomości, natomiast ubiegający się o nią powinien wykazać jej "niezbędność" na określony cel, zaś organ orzekający powinien dokonać oceny i ewentualnej weryfikacji tego zamierzenia (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r., III RN 77/99, OSNP 2002/4/82).
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że w tej sprawie żadna z ww. przesłanek nie została spełniona. Nie można zatem przyjąć, iż w dacie podjęcia decyzji wywłaszczeniowej, tj. w dniu [...] lutego 1978 r., wywłaszczenie w celu utworzenia ogrodów działkowych w myśl obowiązujących przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych oraz ustawy z dnia z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiłoby cel, o którym mowa w przepisie art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto Sąd pierwszej instancji jako nietrafne ocenił powoływanie się strony skarżącej na przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), weszła ona bowiem w życie w dniu 21 września 2005 r., a więc po wydaniu rozstrzygnięć przez organy orzekające w sprawie.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a." skargę oddalił.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w T.i zaskarżając go w całości zarzucił.
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności
art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i uznanie, że utworzenie ogródków działkowych nie mogło stanowić podstawy wywłaszczenia spornej nieruchomości,
art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 maca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wywłaszczona nieruchomość nie była niezbędna na cel użyteczności publicznej jakim jest tworzenie ogródków działkowych.
2) naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 61 § 4 w zw. z art. 9, art. 10 i art. 28 K.p.a. poprzez zaniechanie wezwania do udziału w postępowaniu innych osób.
Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody K.-P. z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że utworzenie ogrodów działkowych na terenie przedmiotowej nieruchomości mogło stanowić podstawę wywłaszczenia. Ówcześnie obowiązująca ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, stanowiła bowiem, że pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej (art. 1 ust. 4), a ich tworzenie nie było tylko prawem gmin, ale przede wszystkim ich obowiązkiem (art. 5 ust. 1). Na radach narodowych spoczywał obowiązek ustalenia programu rozwoju ogrodów działkowych (art. 5 ust. 7), zaś przepisy art. 7 ust. 1-3 nakładały na terenowe organy administracji państwowej obowiązek zapewnienia odpowiednich terenów. W ocenie skarżącego za chybiony należy uznać argument, że ewentualne wywłaszczenie tej nieruchomości nie było rzeczywiście niezbędne. Ponadto, Sąd pierwszej instancji pominął fakt intensywnego w owym czasie rozwoju spółdzielczości budownictwa mieszkaniowego, oraz to, że wkrótce po wywłaszczeniu nieruchomość została przeznaczona właśnie na cele ogródków działkowych.
Zdaniem skarżącego te fakty świadczą o tym, że ten cel mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Ponadto skarżący uważa, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że funkcjonujące obok spornej nieruchomości ogródki działkowe "[...]" nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie. Fakt ten bowiem w sposób pośredni świadczy o "odpowiedniości" wywłaszczonego terenu na urządzenie ogródków działkowych. Natomiast bez znaczenia dla sprawy jest argument, że wywłaszczona nieruchomość nigdy nie wchodziła w skład osiedla mieszkaniowego. Ogródki działkowe miały być bowiem tworzone dla społeczności, ludności mieszkającej w domach zbiorowych pozbawionych ogrodów, a nie dla osiedli. Skarżący podkreślił, iż dyspozycja art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że przesłanką zakazu zwrotu nieruchomości jest wykazanie, iż inny cel niż określony w decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Oznacza to, że ustawodawca wskazał na prawdopodobieństwo, a nie na pewność, iż taka sytuacja miałaby miejsce. Dlatego, przepis ten stanowiący wyjątek od zasady interpretować należy ściśle i literalnie. Skarżący zarzucił również, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do kwestii zwrotu nakładów poczynionych na spornej nieruchomości przez ich dotychczasowych użytkowników. Przyznał, iż wprawdzie dochodzenie roszczeń nastąpi w drodze powództwa cywilnego to jednak w jego ocenie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 61 § 4 w zw. z art. 9, art. 10 i art. 28 K.p.a., gdyż nie wezwał do udziału w postępowaniu właścicieli konkretnych obiektów. Osoby te miały prawo do czynnego udziału w postępowaniu, przedstawiania dowodów, podnoszenia argumentów i zarzutów (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., I SA 1067/01).
Uczestniczka postępowania M. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w postępowaniu sądowym uczestniczyli: skarżący, organ wydający zaskarżoną decyzję oraz uczestnicy postępowania administracyjnego. Inne podmioty (poszczególni działkowcy zrzeszeni w Polskim Związku Działkowców) nie zgłosili swego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym ani nie zgłosili swego uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stosownie do treści art. 33 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze, że nieruchomość objęta wywłaszczeniem nie znajdowała się na osiedlu, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a ponadto w dacie wywłaszczania nieruchomości teren, na którym znajduje się nieruchomość, nie był w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ujęty na ten cel należy uznać, że nieruchomość nie mogła być uznana za "niezbędną" dla utworzenia ogrodu działkowego w rozumienia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zatem zamiar utworzenia ogrodu działkowego w dacie wywłaszczenia nieruchomości nie mógł stanowić podstawy wywłaszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stosownie do art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach , tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanej regulacji prawnej jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 P.p.s.a.). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy prawa, które wyraźnie zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów. Nie może również zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony wnoszącej skargę kasacyjną. Z tych samych powodów konieczne jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W przypadku braku tych elementów rzetelna ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie jest możliwe.
Podkreślić należy, iż przy sporządzeniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Przymus ten ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego.
Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom stawianym przez ustawodawcę. Została ona oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a.
W tej sytuacji w pierwszej kolejności ocenie podlegają podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem, oceny wtedy, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) lub dopiero wówczas, gdy podstawa ta okazała się "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.).
Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego wynika, że jest ona skierowana przeciwko wyrokowi lub postanowieniu wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącemu postępowanie w sprawie (art. 173 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza więc kontrolę zaskarżonego orzeczenia, a nie decyzji administracyjnej. Jeżeli podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, koniecznym warunkiem skutecznego oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie jest bezwzględne powołanie przez skarżącego, którym przepisom postępowania sądowoadministracyjnego uchybił sąd, uzasadnienie ich naruszenia i wykazanie, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zostały postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 61 § 4 w zw. z art. 9, art. 10 i art. 28 K.p.a. przez zaniechanie wezwania do udziału w postępowaniu innych osób.
Przypomnieć należy, Sądy administracyjne kontrolując legalność zaskarżonych aktów lub czynności administracyjnych prowadzą postępowanie według przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym powołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy art. 61 § 4, art. 9, 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie mogły być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy bezpośrednio naruszone, albowiem Sąd ich nie stosował. Można byłoby mówić jedynie o ich naruszeniu przez wadliwą ocenę ich stosowania przez organ. Jednak przy tak skonstruowanym zarzucie autor skargi kasacyjnej zobligowany jest jednocześnie wskazać, które przepisy ustawy procesowej, stanowiące podstawę wydania zaskarżonego wyroku zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak taki zarzut nie został w skardze kasacyjnej przytoczony i uzasadniony. Tym samym zarzuty te nie mogły doprowadzić do skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie podnoszonych w nim kwestii.
Z kolei wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. jest chybiony, albowiem nie mieści się on w pojęciu naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. W tym względzie należało bowiem powołać art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wprawdzie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zlokalizowany w ustawie regulującej procedurę, to jednak zawiera normy prawa materialnego określające pojęcie strony postępowania administracyjnego. Przepis ten zawiera dwie niezależne normy, na podstawie których organy administracji publicznej mogą działać władczo aktem administracyjnym w stosunku do podmiotu, którego praw i obowiązków ma dotyczyć rozstrzygnięcie. Obowiązek i interes prawny przewidziany w art. 28 K.p.a. jest stanowiony przepisami prawa materialnego. Wprawdzie strona postępowania administracyjnego jest instytucją procesową to jednak należy ją rozumieć jako zespół norm prawnych odnoszących się do określonej sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował jaką formę naruszenia tego przepisu zarzuca Sądowi pierwszej instancji, jak ten przepis powinien być rozumiany i stosowany oraz jaki wpływ miało jego naruszenie na wynik sprawy. Wyklucza to możliwość uznania podniesionego zarzutu za zasadny. Jak wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wyprowadzania ze skargi nie tylko podstawy kasacyjnej, ale także jej uzasadnienia.
Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
W ocenie autora skargi kasacyjnej przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi, gdyż został na niej zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, utworzono bowiem ogrody działkowe, a ten cel mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że sam fakt ustawowego uznania ogródków działkowych za urządzenia użyteczności publicznej nie był jedyną przesłanką wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe było bowiem możliwe dopiero wtedy, gdy wykazano, że jest ona niezbędna na ten cel w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy oraz odpowiednie w świetle art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zaś organ wywłaszczeniowy powinien dokonać oceny i ewentualnej weryfikacji tego zamierzenia.
Z akt sprawy wynika, że w obowiązującym na dzień wywłaszczenia [...] lutego 1978 r. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. nieruchomość była położona w granicach ustalenia C 28 RPO jako tereny ośrodków produkcyjnych gospodarki ogrodniczej - adaptacja, a więc inny cel niż ogrody działkowe. Z pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T. z dnia 4 lutego 2004 r. wynika, że przedmiotową nieruchomość traktowano jako obszar wchodzący w kompleks terenów tzw. pozostałych, oddzielających zgrupowanie przemysłowo-składowe "[...]" od terenów budownictwa mieszkaniowego, z urządzeniami usługowymi "[...]". Nie znajdowała się ona zatem w obrębie osiedla mieszkaniowego. Wreszcie ubiegający się o przedmiotową nieruchomość nie wykazał jej niezbędności na cel użyteczności publicznej.
Zatem stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w celu utworzenia ogródków działkowych nie stanowiło celu, o którym mowa w art. 229a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami było w pełni uzasadnione.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.