I OSK 348/18

I OSK 348/18 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2019-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 149/17 - Postanowienie WSA w Rzeszowie z 2017-10-31
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 149/17 o odrzuceniu skargi J. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
W dniu 16 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga J. R. Skarżący jako przedmiot zaskarżenia wskazał "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej" na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające").
Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia mu propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia propozycji służby.
J. R. istotą skargi uczynił twierdzenie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. na podstawie powołanego wyżej przepisu miał prawny obowiązek wręczenia mu do dnia [...] maja 2017 r. propozycji służby. W uzasadnieniu skargi podał, że służbę w Służbie Celnej zaczął pełnić w 1985 r., zaś do lutego 2017 r. pełnił służbę w Oddziale Celnym w K. na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu aspiranta. Od dnia [...] marca 2017 r. z mocy prawa stał się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej.
W ocenie skarżącego, nieprzedstawienie mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu. Użyte przez ustawodawcę w art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające zwroty "odpowiednio" oraz "albo" wskazują na rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy i w sposób jednoznaczny przesądzą o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby. Powołana ustawa nie precyzuje żadnych przesłanek, poza wyjątkiem z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), upoważniających do niezłożenia propozycji służby funkcjonariuszowi, a art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, regulujący przypadki wygaśnięcia stosunku służby, dotyczy tylko i wyłącznie osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Zdaniem J. R., odmienna interpretacja przepisów wprowadzałaby możliwość absolutnie arbitralnego "wybierania sobie" przez organy, komu wręczyć propozycję służby, co otwiera drogę do stosowania dyskryminacji. Niezależnie od powyższego, skarżący poruszył kwestię niekonstytucyjności tych przepisów, wskazując na zachodzące, w jego ocenie, naruszenie zasady równego traktowania.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Podał, że J. R. jest jedną z osób, której nie została przedłożona propozycja pełnienia służby, ani zatrudnienia i jego stosunek służby wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. Jego zdaniem brak jest regulacji prawnych obligujących organ do przedłożenia żądanej przez skarżącego propozycji pełnienia służby. W konsekwencji wyklucza to podstawy żądania podjęcia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. określonych działań w ramach stosunku administracyjnego. Dla zakwalifikowania danego aktu lub czynności jako przedmiotu zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j:. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), muszą mieć one charakter zewnętrzny i publicznoprawny. Tymczasem przedkładane propozycje nie mają charakteru aktu administracyjnego zewnętrznego, gdyż w niniejszej sprawie zachodzi relacja zależności służbowej. Ponadto propozycje zatrudnienia nie ustalają, nie stwierdzają, ani nie potwierdzają uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza lub pracownika. Postępowanie, w którym organ wręcza propozycję służby lub propozycję pracy, nie ma charakteru administracyjnego, lecz jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym.
W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R., skoro na organie nie ciążył ustawowy obowiązek przedłożenia skarżącemu nowych warunków pełnienia służby, to brak jest podstaw do stawiania tezy, że w związku z nieprzedłożeniem takiej propozycji organ pozostaje w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 149/17 odrzucił skargę, uznając, że na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest ona niedopuszczalna ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych do orzekania w przedmiocie legalności wskazanego w niej przedmiotu zaskarżenia.
Podał, że w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest niewykonanie przez właściwy organ administracji skarbowej, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., kompetencji do podjęcia czynności, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające. Czynność ta miała polegać na złożeniu przez właściwy organ administracji skarbowej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej albo pracownikowi zatrudnionemu w jednostce organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej (zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy dotychczasowi pracownicy izb celnych i urzędów kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze Służby Celnej z dniem [...] marca 2017 r. stali się z mocy prawa pracownikami Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej) pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Jakkolwiek językowe brzmienie przepisu mogłoby wskazywać na obowiązek organu w zakresie podjęcia czynności ("(...) składają odpowiednio (...) pisemną propozycję (...)"), to jednak wniosek ten nie jest prawidłowy. Z przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika bowiem, że w granicach ustawowego upoważnienia mieści się również niewykonanie kompetencji z art. 165 ust. 7, to znaczy niezłożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy przewiduje, że jeżeli pracownicy lub funkcjonariusze nie otrzymają w terminie do dnia [...] maja 2017 r. pisemnych propozycji, o których mowa w art. 165 ust. 7, to ich stosunki pracy lub stosunki służbowe wygasają z mocy prawa z dniem [...] sierpnia 2017 r.
Powyższy skutek ustawowego wygaśnięcia stosunku służbowego dotknął skarżącego, gdyż w terminie do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymał on pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, dla oceny dopuszczalności skargi na niepodjęcie czynności złożenia pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, jest kwalifikacja powyższej czynności w świetle rodzajów zaskarżalnych form z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może bowiem stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych (zob. art. 3 § 2 pkt 8-9 oraz art. 3 § 3 P.p.s.a.). Poza powyższymi przypadkami, sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli legalności aktów niewykonywania ustawowych kompetencji przez organy administracji publicznej. Tak wyznaczony de lege lata zakres właściwości sądów administracyjnych wyznacza nieprzekraczalną granicę ich działalności kontrolnej w tym zakresie.
Zdaniem Sądu, czynność złożenia pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie stanowi decyzji lub postanowienia. Nie jest również możliwa ocena zarzutu "przewlekłości postępowania", gdyż po pierwsze w tej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, a po drugie nastąpił już z mocy samego prawa z dniem [...] sierpnia 2017 r. skutek wygaśnięcia stosunku służbowego.
W rozpoznawanej sprawie pozostała zatem do rozważenia możliwość zakwalifikowania pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy, jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że czynność polegająca na złożeniu nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie spełnia warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby dotyczyła ona bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Czynność ta jest bowiem swoistą czynnością przygotowawczą, która dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej, względnie w inny stosunek służbowy (w razie przyjęcia propozycji nowego zatrudnienia lub służby) albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Nie można zatem twierdzić, że taka czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 cyt. ustawy), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3).
Z powyższych uwag wynika, że sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu, stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 powołanej ustawy) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). Dopiero propozycja, wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99), tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu, polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji samodzielnie nie wywołuje prawno – kształtujących skutków.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, że propozycja określona w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Skoro zaś czynność z art. 165 ust. 7 cyt. ustawy nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jednocześnie nie stanowi zaskarżalnej formy działania określonej w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a P.p.s.a. albo w przepisach szczególnych, to w aktualnym stanie prawnym nie jest również dopuszczalne zaskarżenie bezczynności, polegającej na niepodjęciu powyższej czynności w ustawowym terminie.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pomocniczo i uzupełniająco wskazał na treść art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stwierdził, że czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności, należy oceniać jako czynności administracyjnoprawne (brak czynności administracyjnoprawnych) w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego. W konsekwencji sprawy tego rodzaju "pisemnych propozycji" związanych z istniejącym stosunkiem służbowym należy traktować jako sprawy wynikające ze stosunku służbowego.
Na marginesie Sąd pierwszej instancji zauważył, że nawet gdyby przyjąć pogląd odmienny i rozpoznać skargę na bezczynność w zakresie złożenia propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, to i tak ewentualne uwzględnienie skargi nie mogłoby doprowadzić do nałożenia na właściwy organ administracji skarbowej obowiązku złożenia powyższej propozycji, gdyż upłynął już maksymalny termin w tym zakresie, a na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dniem [...] sierpnia 2017 r. z mocy ustawy wystąpił skutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Sąd administracyjny nie jest upoważniony do wzruszenia powyższego skutku bez podważenia legalności samego przepisu ustawowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że stwierdzenie podstawy do odrzucenia skargi ze względu na brak drogi sądowoadministracyjnej zwalnia go z obowiązku merytorycznego badania zarzutów zaskarżenia. Jednocześnie wyjaśnił, że skarżący, pomimo odrzucenia skargi, nie zostaje pozbawiony ochrony prawnej. Po pierwsze, droga sądowa dochodzenia naruszonych praw lub wolności nie zostaje zamknięta, gdyż w razie prawomocnego odrzucenia skargi przez sąd administracyjny sąd powszechny staje się zobowiązany do oceny roszczenia skarżącego (art. 1991 K.p.c.). Po drugie, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi strona skarżąca staje się uprawniona do złożenia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego. Po trzecie, niezależnie od prawa do wniesienia skargi konstytucyjnej, istnieje prawo wystąpienia do podmiotów uprawnionych (np. do Rzecznika Praw Obywatelskich) do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z prawem ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. R., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 167 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające;
2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji służby;
3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej decyzji/aktu/czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
a) naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność);
b) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej przyznanych jej na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby;
c) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
d) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu;
e) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że organ pozostaje w bezczynności, gdyż mimo obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające nie przedłożył J. R. jako funkcjonariuszowi propozycji służby, a przedłożył jedynie propozycję pracy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że przedmiotowa propozycja pracy nie stanowi innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, "propozycja pracy stanowi inny akt lub czynność podlegającą zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.". "Złożenie w przedmiotowej sprawie propozycji pracy funkcjonariuszowi stanowi zatem wydanie decyzji administracyjnej. Jest to bowiem władcze i jednostronne działanie, wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza, ponieważ niezależnie od jej przyjęcia powoduje utratę statusu funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej przez skarżącego".
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Rozstrzygnięcie zaskarżone w niniejszej sprawie jest tego rodzaju postanowieniem. Sąd w tym zakresie nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.) i występujący w sprawie problem prawny, rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie zauważyć należy, iż podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych przepisów prawa, jak i ich uzasadnienie, nie dotyczą stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Sprowadzają się one bowiem w istocie do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę J. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego do orzekania wskazanego w niej przedmiotu zaskarżenia.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w stanie faktycznym sprawy, w którym ustalono, że wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej nie przedstawiono w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające zarówno propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, jak i propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jego stosunek służby wygasł z dniem [...] sierpnia 1017 r.
Tymczasem autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że J. R. złożono propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, co było niezgodne z art. 165 ust. 7 omawianej ustawy, gdyż jako funkcjonariuszowi powinna być mu złożona propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby. Natomiast Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odrzucił skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie braku złożenia propozycji zatrudnienia, błędnie uznając, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ani też ani też nie stanowi innego, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy, przedłożona propozycja pracy odnosi się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 cyt. ustawy. Nieprawidłowo również stwierdził, że organ nie pozostaje w bezczynności, mimo braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia J. R. propozycji służby. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił się od kontroli działalności pod względem złożenia propozycji pracy, gdyż nie dostrzegł, że organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie podał pouczenia co do drogi odwoławczej i pozbawił go możliwości dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty naruszenia poszczególnych przepisów prawa do stanu faktycznego niewynikającego z ustaleń poczynionych przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. W konsekwencji uniemożliwia to Sądowi drugiej instancji dokonanie oceny ich zasadności. Odnoszą się one bowiem do innej sprawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.