I OSK 348/11

I OSK 348/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Runge - Lissowska /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Przejęcie mienia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 714/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-10-26
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
art. 75 ust. 2
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Finansów i B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 714/09 w sprawie ze skargi Gminy Krynica- Zdrój na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejścia na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., zamieszkałych uprzednio w Krynicy Zdroju oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 714/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Krynica-Zdrój, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...].
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
Orzeczeniem Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1950 r. nr [...] przeszło na Skarb Państwa mienie osób wymienionych w tym orzeczeniu w pkt od 1–13, przesiedlonych do ZSRR, a wcześniej zamieszkałych w Krynicy. Wnioskiem z 18 listopada 1997 r. B. P., następca prawny M. P., wystąpił o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia co do pkt 11-13 dotyczących przejęcia mienia M., A. i L. P.. Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia z [...] kwietnia 1950 r. w całości jako powody podając: nie odnaleziono w zbiorach archiwalnych żadnej dokumentacji dotyczącej przesiedleń z terenu Krynicy, w tym dotyczących przesiedlenia M. P., istnieje tylko rozkaz Naczelnego Dowództwa Wojska Polskiego z [...] sierpnia 1945 r. o przeprowadzeniu częściowej demobilizacji. We wniosku B. P. wyjaśniał, że M. P. wyjechała na tereny demobilizacji, które przeszły do ZSRR, aby powitać syna, który był w wojsku i tam została zatrzymana, a wróciła do kraju dopiero w 1958 r. w ramach drugiej repatriacji, zamieszkała w Krynicy, gdzie zmarła 7 kwietnia 1965 r., a skoro orzeczenie nie wskazuje żadnych dowodów świadczących o przesiedleniu M. P., mogło być tak jak przedstawiono we wniosku. Nadto orzeczenie nie zawiera podpisu władzy ani uzasadnienia, są to wady rażące, a ponieważ nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż mienie osób wymienionych w punktach 1–10 stanowi własność Skarbu Państwa, zaś w pkt 11–13 własność Gminy Krynica-Zdrój, należy stwierdzić nieważność.
Decyzja Ministra, na skutek wniosku Gminy Krynica-Zdrój o ponowne rozpoznanie sprawy, została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] września 2000 r. nr [...], jednak Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2000 r. IV SA 2370/00, stwierdził nieważność decyzji drugoinstancyjnej co do utrzymania w mocy decyzji z [...] lipca 2000 r. w punktach 1–10, zaś uchylił co do utrzymania w mocy pkt 11–13. Naczelny Sąd stwierdził, iż od decyzji z [...] lipca 2000 r. odwołano się tylko co do pkt 11–13, zatem co do pozostałej części Minister w II instancji orzekał w sprawie niejako z urzędu, co stanowi rażące naruszenie prawa, w tej części decyzja I instancji stała się bowiem ostateczna i nie mogła być oceniana w postępowaniu odwoławczym. Natomiast co do części decyzji dot. pkt 11–13 Naczelny Sąd stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie było prawidłowe, nie odnaleziono bowiem oryginalnych dokumentów, opierając się tylko na kopii orzeczenia, zatem należy dążyć do odnalezienia akt, szczegółowo wyjaśnić czy orzeczenie rażąco narusza przepisy obowiązujące w dniu jego wydania, ograniczając się do przedmiotu sprawy w jakiej jest prowadzone postępowanie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów, decyzją z 21 lipca 2004 r. nr BR5-0341/MD/2047/04, uchylił swoją decyzję z [...] lipca 2000 r. w pkt 11–13 i umorzył postępowanie w sprawie, uznając iż nie jest organem właściwym, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 marca 2005 r. IV SA/Wa 800/04, uchylił decyzję Ministra, podkreślając, iż o właściwości tego organu w sprawie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 2 grudnia 2000 r.
Po tym wyroku, Minister Finansów wydał decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], wskazaną na wstępie, która utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2000 r. w części dotyczącej pkt 11–13, stwierdzających nieważność orzeczenia Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Krakowie z dnia[...] kwietnia 1950 r. nr [...] w sprawie przejścia na własność Państwa mienia po osobach przesiedlonych, a mianowicie M. P., A. P. i L. P.. Minister wyjaśnił, że mimo podjęcia działań, wg wskazań wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2000 r., nie odnaleziono dokumentów dotyczących sprawy, natomiast te, które się zachowały – kopie tekstu orzeczenia opublikowanego w Krakowskim Dzienniku Urzędowym Nr 12 z 1950 r., dwa odpisy tego orzeczenia, pozwalają na stwierdzenie, że nie zawiera ona podpisu władzy, nie ma także uzasadnienia, a to są wady rażące. Natomiast co do faktu przesiedlenia M. P. do ZSRR, to zebrany materiał – dokumenty, zeznania świadków, wskazuje – zdaniem Ministra – że fakt ten nie miał miejsca.
Uchylając ww. decyzję Ministra, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił:
Organ prawidłowo wykonał wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikające z wyroku z 2 grudnia 2000 r. IV SA 2370/00 w zakresie obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych, jednak wobec ograniczonych skutków tych działań nie wywiódł z tego właściwych wniosków, gdyż jakkolwiek orzeczeniu z [...] kwietnia 1950 r. zarzucił szereg wad, to jednak żadna z nich nie może być uznana jako uzasadniająca stwierdzenie nieważności tego orzeczenia.
Dysponując jedynie opublikowanym w Krakowskim Dzienniku Urzędowym tekstem orzeczenia z [...] kwietnia 1950 r., egzemplarz, na podstawie którego dokonano publikacji nie zachował się, a także tylko dwoma odpisami tego orzeczenia, na których brak jest klauzuli "na oryginale właściwe podpisy" nie można było dojść do wniosku, że podpisów władzy na oryginale orzeczenia nie było, co jest wadą orzeczenia. Wadliwość nie może być bowiem domniemana, ale oparta na określonych dokumentach lub innych niekwestionowanych ustaleniach, zatem w sprawie trudno mówić o rażącej wadliwości orzeczenia z tego powodu.
Niezasadna jest też teza rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak uzasadnienia orzeczenia, gdyż art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym odnosi się tylko do decyzji odmownych, a choć orzeczenie z [...] kwietnia 1950 r., pozbawiające prawa własności, ma charakter daleko idący, jednak stricte decyzją odmowną nie jest, zatem brak uzasadnienia w sposób oczywisty ww. normy nie narusza.
Nie można też uznać, iż o rażącej wadliwości może świadczyć sam fakt, że doszło do przejścia gospodarstwa, którego właściciel nie był przesiedlony, lecz został przymusowo zatrzymany na terytorium ZSRR, gdyż ta okoliczność mogłaby mieć znaczenie jedynie w przypadku, o ile istniałyby dowody, iż organowi administracji wiadoma była ta okoliczność w dniu orzekania, bądź oczywiście winna być wiadoma przy zachowaniu wymaganej prawem minimalnej staranności, zaś o ile okoliczność ta nie była znana organowi mogłoby to stanowić wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania, co wyklucza kwalifikację jako rażące naruszenie prawa. Nie zachowanie się stosownej dokumentacji wyklucza uznanie, iż okoliczność przymusowego zatrzymania M. P., jak obecnie zeznają świadkowie, była znana organowi orzekającemu, bądź materiał sprawy zgromadzono bez wymaganej staranności. Ówczesne prawodawstwo nie nakładało obowiązku precyzyjnego ustalenia okoliczności związanych z przesiedleniem, w tym potwierdzania jej dokumentami, a wobec tego uznanie gospodarstwa faktycznie opuszczonego na terenach, gdzie odbywały się przesiedlenia, za mienie osoby przesiedlonej nie może być kwalifikowane samo przez się jako rażące naruszenie prawa. Natomiast w razie ewentualnego odnalezienia istotnych dokumentów lub ujawnienia nieznanych okoliczności nie wykluczają w przyszłości wznowienia postępowania w tej sprawie.
Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Minister Finansów oraz B. P., domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania, a B. P., dodatkowo alternatywnie, oddalenia skargi po uchyleniu wyroku.
Minister Finansów oparł skargę kasacyjną:
1) na naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku:
– art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R. P. Nr 36, poz. 341, ze zm.) i uznanie, że organ orzekający o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1950 r. naruszył wskazana przepisy ponieważ uznał, że brak podpisu władzy na tym orzeczeniu stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz powołanego art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym oraz orzekał w sprawie mimo dowodów;
2) na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – gdyż WSA uchylił decyzję organu, mimo że nie naruszała ona prawa,
– art. 145 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez niezbadanie legalności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...], w części dotyczącej punktów 11, 12 i 13, stwierdzającej w całości nieważność orzeczenia Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1950 r., poprzedzającej decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], pomimo iż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy,
– art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na braku w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania w sprawie pomimo uwzględnienia skargi oraz na nieprzekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji. Sąd jedynie wskazał, iż w razie odnalezienia w przyszłości dodatkowych istotnych dokumentów lub ujawnienia nieznanych dotąd okoliczności, możliwe będzie wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
B. P. w skardze kasacyjnej zarzucił:
I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że Orzeczenie Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1950 r. (zwanego dalej decyzją) nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to wbrew wyraźnym wymogom rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 (zwanego dalej rozporządzeniem) – art. 75 ust. 1 i 2.
II. Naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia, poprzez niewątpliwie wadliwe przyjęcie, iż brak właściwych podpisów na decyzji czy jej odpisach pozwala na domniemanie jej poprawności a contrario że brak podpisów nie pozwala na ustalenie, iż decyzja w rzeczywistości nie została podpisana (str. 8 uzasadnienia).
III. Naruszenie art. 75 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do zawężenia pojęcia "decyzja odmowna" do użycia wyrażenia ekspressis verbis, pomimo iż decyzja, która w istocie doprowadziła do wyzbycia prawa własności, przy właściwej interpretacji powołanej normy winna zostać traktowana jako decyzja odmowna z wszelkimi z tym związanymi skutkami, a to w szczególności zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie mogły zostać uwzględnione.
W wyroku z dnia 2 grudnia IV SA 2370/00, omówionym na wstępie niniejszego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nakazał organowi ograniczenie się do przedmiotu sprawy, w której prowadzi postępowanie, a także ustalenie kręgu osób, które powinny w nim brać udział na prawach strony. Zalecenie to było wiążące Ministra Finansów w ponownym rozpoznaniu sprawy i nadal pozostaje aktualne. Wytyczne te należy rozumieć w ten sposób, że ustalenie przedmiotu postępowania zakreśla wniosek B. P. dotyczący stwierdzenia nieważności orzeczenia Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1950 r. Z jego wniosku może się toczyć postępowanie nadzorcze co do tego orzeczenia tylko do takiej jego części, do jakiej B. P. wykazał następstwo prawne po osobach w nim wymienionych. Orzeczenie z [...] kwietnia 1950 r. przejmowało mienie stanowiące własność 13 osób w nim wymienionych. Jeśli idzie o część tego orzeczenia dotyczącą osób wymienionych w pkt 1–10 sprawa została zakończona, co wynika z ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i niniejsze orzeczenie nie może tej części orzeczenia dotyczyć, dotyczy ono tylko osób wymienionych w pkt 11, 12 i 13. Po ww. wyroku Naczelnego Sądu rolą organu było ustalenie, co do którego z tych trzech punktów może toczyć się postępowanie nadzorcze z wniosku B. P. z uwagi na jego interes prawny, wynikający z wykazania, której z nich jest następcą prawnym. Jak powiedziano bowiem wyżej postępowanie nadzorcze co do orzeczenia z 1950 r. może się toczyć z wniosku B. P. tylko do takiej części, w jakiej wykazał on następstwo prawne. Tak ustalony przedmiot postępowania pozwoli też na prawidłowe ustalenie kręgu osób będących jego stronami.
Stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1950 r. nastąpiło z tego względu, że Minister Finansów uznał, że brak na nim podpisu władzy. Mimo poszukiwań oryginału orzeczenia, uprzednio organ dysponował tylko odpisem, nie udało się go odnaleźć, a wobec tego dysponując dwoma odpisami i tekstem opublikowanym w Krakowskim Dzienniku Urzędowym stwierdził, że orzeczenie nie zawiera podpisu władzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z taką konkluzją. Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów można wyciągnąć wnioski, że orzeczenie rzeczywiście nie zostało podpisane, organ przeprowadził porównanie z innymi orzeczeniami dotyczącymi przejęcia mienia przesiedlonych na Skarb Państwa, jednak nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi błędu w jego ocenie tej kwestii. Bez względu na to jaki wniosek można wyciągnąć jeśli idzie o podpisanie orzeczenia, zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że będzie to tylko domniemanie co do braku, bądź nie podpisu na orzeczeniu. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenie jest wyraźne, nie może być ono natomiast domniemane. Braku podpisu na orzeczeniu z [...] kwietnia 1950 r. nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, bowiem brak ten nie jest oczywisty. Z tego powodu nie można było uznać, że orzeczenie to rażąco narusza prawo.
Drugim powodem stwierdzenia nieważności orzeczenia był brak uzasadnienia, który Minister Finansów uznał za rażące naruszenie art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Wojewódzki Sąd i z tym stanowiskiem organu się nie zgodził, w czym należy przyznać mu rację.
Artykuł 75 rozporządzenia określał elementy z jakich powinna składać się decyzja. Z zasady, co z przepisu tego wynika, decyzja nie musiała, w przeciwieństwie do norm obecnie obowiązujących, zawierać uzasadnienia, było ono konieczne tylko, gdy decyzja była odmowna, tak nakazywał ust. 2 tego artykułu. Orzeczenie z [...] kwietnia 1950 r. nie było decyzją odmowną. Wojewódzki Sąd stwierdził, że choć głęboko wchodziło w prawo własności, to sensu strico odmową nie było. Należy podzielić to stanowisko. Decyzje wydawane na podstawie art. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm.), dalej "dekret", były daleko negatywne w skutkach co do osób, których dotyczyły, jednak same z siebie nie były decyzjami odmownymi, ale właśnie pozytywnymi w sensie rozstrzygnięcia. W każdym razie i w tym względzie, tj. co do charakteru orzeczenie z [...] kwietnia 1950 r. nie ma na tyle przejrzystości, że trudno jest mówić o rażącym naruszeniu art. 75 ust. 2 rozporządzenia z uwagi na brak uzasadnienia w tym orzeczeniu. Wobec tego również i z tego powodu nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.
Brak uzasadnienia pociągnął za sobą natomiast inny skutek, brak jest bowiem jakiejkolwiek wiedzy co do spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 1 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, iż wszelkie mienie ruchome i nieruchome osób przesiedlonych do ZSRR, pozostałe na obszarze Państwa Polskiego, przechodzi z mocy samego prawa, z chwilą przesiedlenia tych osób, na własność Państwa bez odszkodowania. Dla ważności zatem przejścia mienia na własność Państwa jest wykazanie, że mienie należało do osób przesiedlonych do ZSRR.
W postępowaniu nadzorczym organ ustalił, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej przesiedleń z terenu Krynicy, gdzie położone jest mienie objęte orzeczeniem z [...] kwietnia 1950 r. Mimo tego jednak nie poczynił jakichkolwiek ustaleń, jak przesiedlenia takie odbywały się, nie szukał osób, które były ewentualnymi świadkami tego procederu. Skąpe ustalenia dotyczyły tylko przesiedlenia M. P., a prowadzono je w kierunku potwierdzenia tezy prezentowanej przez B. P. we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Z jego twierdzeń wynikało, że M. P. wyjechała dobrowolnie powitać syna zdemobilizowanego na terenie, zagarniętym przez ZSRR po II wojnie światowej i tam przymusowo została zatrzymana, wróciła dopiero w 1958 r. Jeśli tak właśnie było są to ustalenia dotyczące losów tylko M. P., nie zaś innych wymienionych w orzeczeniu z [...] kwietnia 1950 r. – jak powiedziano wyżej osób wymienionych w pkt 1–10 to postępowanie nie dotyczy – w tym A. i L. P.. Z akt zdaje się wynikać, że osoby te nie tylko wyjechały czy zostały przesiedlone, ale zostały na terenie obecnej Ukrainy, a ich następcy prawni do dzisiaj tam zamieszkują.
Nie ma racji Wojewódzki Sąd w ocenie tej przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1950 r. i w tym zakresie uzasadnienie wyroku jest błędne. Jednak stwierdzić należy, że w postępowaniu dowodowym nie wykazano rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 dekretu, a już na pewno nie co do A. i L. P..
W ponownym postępowaniu organ określi zatem, jak to już nakazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2000 r., przedmiot postępowania nadzorczego, tj. co do jakiej części orzeczenia z [...] kwietnia 1950 r. może się ono toczyć z wniosku B. P., jeśli idzie o osoby wymienione w punktach 11 do 13, ustali co do tak określonego przedmiotu krąg osób mających interes prawny w tym postępowaniu, a następnie wykaże, czy orzeczenie narusza art. 1 ust. 1 dekretu i jakiego charakteru jest to naruszenie.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).