I OSK 3462/15

I OSK 3462/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-12-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Sikorska
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Rz 745/15 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2015-09-22
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 217, art. 218
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
§ 4 pkt 1 i pkt 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnego J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 745/15 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 września
2015 r., sygn. akt II SA/Rz 745/15, oddalił skargę J. D., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr
[...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
W wyroku tym, Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z 27 sierpnia 2014 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w D. o wydanie zaświadczenia o okresach służby w Policji, za które nabył prawo do podwyższenia świadczenia emerytalnego.
Postanowieniem z [...] października 2014 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w D. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2014 r.
nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, konieczne w sprawie było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. zaś wydanie rozstrzygnięcia bez takiego postępowania czyniło uzasadnionym zarzut wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o wadliwie ustalony stan sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z [...] lutego 2015 r.
nr [...], wydanym na podstawie art. 219 K.p.a., Komendant Powiatowy Policji w [...] ponownie odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu organ podał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego obejmującego akta osobowe (m. in. rozkazy personalne, zakresy obowiązków, karty opisu stanowisk pracy, oceny okresowe, opinie służbowe), a także dokumentację archiwalną należącą do Komendy Powiatowej Policji w D., Komisariatu Policji w Ż. oraz Komisariatu Policji w B., nie znaleziono żadnych dokumentów, które w jakikolwiek sposób potwierdzałyby pełnienie służby w warunkach określonych w treści § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U.
z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Organ wskazał, iż w aktach osobowych skarżącego nie znajdują się protokoły powypadkowe oraz orzeczenia lekarskie dotyczące okoliczności w których wymieniony doznał lub też mógł doznać uszczerbku na zdrowiu. Wyjaśnił, że dokonana analiza materiałów zgromadzonych
w postępowaniu wyjaśniającym, a dotyczących wszystkich komórek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę, nie wykazała dokumentacji potwierdzającej pełnienie służby w warunkach umożliwiających wydanie żądanego zaświadczenia. Organ podkreślił, iż służba w Policji niesie w sobie element zagrożenia i każdy policjant pełniąc służbę naraża się na niebezpieczeństwo, nieodłącznie z tym związane. Ponadto, wykonywanie zadań na określonym stanowisku służbowym bez względu na to, czy jest to stanowisko usytuowane w pionie prewencji czy w pionie kryminalnym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności i zadań, nie jest jednoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Zdaniem organu należy odróżnić pełnienie służby w warunkach powszednich i normalnych od pełnienia służby w warunkach przypisanych policjantowi zakresem czynności oraz zadań służbowych, w których mogą zdarzyć się nadzwyczajne sytuacje i okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu. Ponadto organ stwierdził, że fakt pełnienia służby w Policji, w tym dokonywanie zatrzymań osób na gorącym uczynku, zabezpieczenie imprez masowych, udział w interwencjach domowych, wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych, interwencje w celu ochrony osób i mienia lub przywrócenia porządku publicznego nie uzasadnia podwyższenia emerytury.
Skarżący wniósł na powyższe postanowienie zażalenie.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Organ II instancji podał, że w toku postępowania dokonano kwerendy dokumentacji należącej do Komendy Powiatowej Policji w D., Komisariatu Policji w Ż. oraz Komisariatu Policji w B., pod kątem pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu
i zdrowiu. Ustalenia w tym zakresie nie budzą wątpliwości i na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy zasadne było wydanie postanowienia
o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia. Wyjaśnił ponadto, że
w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania zaświadczenia organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego nie można przyjąć, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego
go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
2. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, polegającą na ustaleniu, że skarżący nie pełnił służby
w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdy analiza materiału dowodowego winna prowadzić do ustalenia, że skarżący taką służbę pełnił minimum 6 razy w każdym ze wskazanych lat, co uprawniało go do domagania się wydania stosownego zaświadczenia;
3. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie wobec skarżącego zasady wysłuchania stron i nie umożliwienie mu wypowiedzenia się co do dowodów zebranych podczas przeprowadzonego dodatkowego postępowania wyjaśniającego;
4. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji;
5. art. 218 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie i niewykorzystanie wszystkich danych będących w posiadaniu organu, które są istotne dla wydania żądanego zaświadczenia, nieuwzględnienie wniosków skarżącego o przesłuchanie
w charakterze świadków wskazanych przez niego osób i niedokładne przeanalizowanie dokumentacji znajdującej się w dyspozycji organu oraz pominięcie istotnych danych zawartych m. in. w książkach służby skarżącego i teczkach tematycznych;
6. § 4 pkt 1 r rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., poprzez błędną wykładnię tego przepisu i ustalenie, że służba skarżącego we wskazanych przez niego okresach nie była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdy treść dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu prowadzi do wniosków zgoła odmiennych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Rzeszowie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), § 4 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Ponadto przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz.U. z 2014 r, poz. 736), w którym pkt 1 § 4 tego rozporządzenia uznany został, w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
WSA w Rzeszowie wyjaśnił, że wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych, zaś konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających
z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaświadczenia ma w istocie charakter fakultatywny i nie może polegać na dokonywaniu przez organ jakichkolwiek ocen. Należy wyraźnie podkreślić, iż istotą zaświadczenie jest wyrażenie przez organ swej wiedzy na temat określonego stanu faktycznego bądź prawnego, nie zaś rozstrzyganie w sprawie administracyjnej. Gromadzenie materiału dowodowego na wzór postępowania jurysdykcyjnego jest w postępowaniu prowadzonym na postawie wniosku o wydanie zaświadczenia niedopuszczalne, bowiem zaświadczenie jest czynnością faktyczną nie zaś aktem administracyjnym.
Sąd I instancji wskazał, że zgadza się ze skarżącym, iż jego służba nie musi
w aktualnym stanie prawnym charakteryzować się warunkiem bezpośredniego czyli konkretnego (rzeczywistego) zagrożenia dla jego życia lub zdrowia. Jednakże ustawowy zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" ustanawia wymóg kwalifikacji występujących w toku służby zagrożeń, rozumianych jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, w której istotę, co wyraźnie zaznaczył Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyżej wyroku, wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Innymi słowy, zagrożenia muszą mieć charakter wyjątkowy, a nie normalny bądź typowy dla służby w Policji. Pominięcie aspektu gradacji warunków pełnienia służby skutkować by mogło, zdaniem Sądu I instancji, utratą wyjątkowości uprawnień wiążących się
z podwyższeniem, a w konsekwencji zniekształceniem dość oczywistych intencji ustawodawcy, polegającej na częściowym wynagrodzeniu funkcjonariuszowi obciążeń fizycznych i psychicznych wynikających z ponadprzeciętnych niebezpieczeństw wykonywania służby.
WSA w Rzeszowie uznał, że przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby skarżący spełniał warunki uprawniające do uzyskania podwyższonej emerytury na podstawie § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Sąd zgodził się
z oceną organu, że powoływane przez skarżącego zdarzenia w czasie pełnienie służby nie wyczerpują kwantyfikatorów wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zdaniem Sądu w takich warunkach nie pełni służby funkcjonariusz, który zabezpiecza imprezy i uroczystości masowe, bierze udział w interwencjach domowych, czy dokonuje zatrzymań osób na gorącym uczynku. W ocenie Sądu organ przekonująco uzasadnił, że czynności tego rodzaju mają charakter normalnych, a przez to typowych zadań każdego funkcjonariusza Policji, zatem każdy policjant powinien liczyć się ze związanym z tym ryzykiem. Sąd I instancji stwierdził, że z przepisów ustrojowych czyli z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 355), wynika w sposób jednoznaczny, że w ramy służby wpisują się czynności na jakie powołuje się skarżący. Jest w nich mowa m. in. o zadaniach polegających na ochronie życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; ochronie bezpieczeństwa
i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania, wykrywanie przestępstw
i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Wskazywane przez skarżącego w toku postępowania zdarzenia jak zabezpieczenie meczy piłkarskich, konwojowanie kibiców, podejmowanie czynności procesowych na miejscu zdarzeń, asysty komornicze, doprowadzanie skazanych na rozprawy sądowe, konwojowanie skazanych jak i tymczasowo aresztowanych, jakkolwiek niewątpliwie wiąże się
z pewnych stopniem narażenia życia i zdrowia policjanta, to nie można przypisać im, zdaniem Sądu I instancji, charakteru wyjątkowego, a więc również na tyle szczególnego aby mogło to przekładać się na pozytywne dla skarżącego rozstrzygnięcie wniosku. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sam skarżący nie podał w toku postepowania choćby jednego zdarzenia, w którym w sposób obiektywny stwierdzono by jakąkolwiek postać zamachu na jego życie i zdrowie. Czynności opisywane przez skarżącego nie były więc na tyle szczególne, aby można było im przypisać charakter zdarzeń wyjątkowych dla służby w polskiej Policji, dlatego sam fakt ich wykonywania bez potwierdzenia w dokumentacji okoliczności świadczących o występowaniu szczególnego zagrożenia, nie mogły, zdaniem Sądu I instancji, wpłynąć na sposób zakończenia sprawy przez organ.
Zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie mogły zostać, w ocenie WSA w Rzeszowie, uznane za zasadne. W toku postępowania wyjaśniającego organy obu instancji nie miały możliwości prawnych aby przeprowadzić dowody z zeznań świadków bowiem postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem może odnosić się jedynie do faktów
i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ dokumentów potwierdzających okresy pełnienia służby w warunkach szczególnych. Zdaniem Sądu, wniosek taki nasuwa wykładnia językowa przepisu § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404). Jego treść w sposób bezsprzeczny ogranicza pole działań wyjaśniających organu do akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby
w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury wnioskodawcy. Sąd
I instancji zauważył, że dokonano nie tylko analizy akt osobowych skarżącego ale także dokonano kwerendy dokumentacji archiwalnej obrazującej przebieg służby skarżącego znajdującej się w Komendzie Powiatowej Policji w D., Komisariacie w B. i Komisariacie w Ż. W istniejącej, czyli niewybrakowanej dokumentacji archiwalnej, nie odnotowano zdarzeń czy okoliczności mogących potwierdzać twierdzenia wnioskującego. Sąd I instancji podniósł, że organy obu instancji nie mogły uwzględnić takich wniosków skarżącego, które dotyczyły innych niż wymienione w powyższym przepisie środków dowodowych. Do tych środków nie należą dokumenty spraw operacyjnych i procesowych prowadzonych przez skarżącego, gdyż nie są to dokumenty tworzone w celu potwierdzania zdarzeń
o jakich mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego na ich podstawie wiązałoby się
z koniecznością dokonywania ocen, które jednoznacznie wyklucza charakter prawny zaświadczeń.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. D. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 4 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) w zw. z pkt 4 zarządzenia nr 15 Komendanta Głównego Policji z 23 września 1999 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań przez dzielnicowego i kierownika rewiru dzielnicowych (Dz. Urz. KGP 99.15.107), poprzez błędną wykładnię tych przepisów
i ustalenie, że służba skarżącego, mianowanego na dzielnicowego, wykonywana
w ramach prewencji poza jego rejonem we wskazywanych przez niego okresach nie była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdy z treści dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy jednoznacznie wynikało, że skarżący wypełnił przesłanki zarówno pkt. 1 jak i pkt. 2 § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., tj. przez cały wskazywany przez siebie okres czasu podejmował min. 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (pkt 1 ww. rozporządzenia), a także uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (pkt 2 tego rozporządzenia), a służba prewencyjna, wykonywana przez skarżącego, który był dzielnicowym, na skutek skierowania go przez kierownika jednostki policji do zabezpieczania imprez masowych i innych czynności wskazywanych przez skarżącego, wykonywanych poza jego rejonem (w rozumieniu pkt 4 zarządzenia
nr 15 Komendanta Głównego Policji z 23 września 1999 r. sprowadzała na niego ryzyko nie będące dla skarżącego normalnym następstwem pełnienia służby, wykonywana była ponad jego obowiązki służbowe, co z kolei obligowało organ do wydania skarżącemu stosownego zaświadczenia zgodnie z jego żądaniem;
2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.: art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7-9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo, iż decyzja ta została wydana bez rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało nieprawidłową oceną znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, ustaleniu, iż skarżący nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu zdrowiu, podczas gdy prawidłowa analiza wskazanego przez organ materiału dowodowego powinna umożliwić mu ustalenie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, iż skarżący przez cały wskazywany przez siebie okres czasu podejmował min. 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, a także uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, a służba prewencyjna, wykonywana przez skarżącego, który był dzielnicowym, na skutek skierowania go przez kierownika jednostki policji do zabezpieczania imprez masowych i innych czynności wskazywanych przez skarżącego, wykonywanych poza jego rejonem (w rozumieniu pkt 4 zarządzenia nr 15 Komendanta Głównego Policji z dnia 23 września 1999 r.) sprowadzała na niego ryzyko nie będące dla skarżącego normalnym następstwem pełnienia służby, wykonywana była ponad jego obowiązki służbowe, co z kolei obligowało organ do wydania skarżącemu stosownego zaświadczenia zgodnie z jego żądaniem.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmującego koszty zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych. Ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, wraz z orzeczeniem
o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd
I instancji dokonał pobieżnej i nieprawidłowej analizy przepisów prawnych regulujących kwestię służby skarżącego i ewentualnego następstwa pełnienia tej służby. Skarżący przez cały wskazywany przez siebie okres był mianowanym dzielnicowym i miał przydzielony swój rejon. Zastosowanie do jego służby powinno mieć zarządzenia nr 15 Komendanta Głównego Policji z dnia 23 września 1999 r.
w sprawie metod i form wykonywania zadań przez dzielnicowego i kierownika rewiru dzielnicowych (Dz. Urz. KGP 99.15.107). Sąd nie wziął w ogóle tego zarządzenia pod uwagę, przez co nie uwzględnił, iż pkt 4 ww. zarządzenia wyraźnie stanowi
o kwestii możliwości skierowania dzielnicowego do pełnienia innych form służby prewencyjnej, która to służba sprowadza wówczas na dzielnicowego zagrożenie nie będące normalnym następstwem pełnienia jego służby. W przypadku skarżącego, był on regularnie kierowany do służb prewencyjnych, poza swoim rejonem, co sprowadzało wówczas na niego zagrożenie nie będące normalnym następstwem pełnienia jego służby. W wyniku tego uchybienia Sąd ustalił, iż skarżący nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego,
a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej
z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zostały one oparte na obydwu podstawach wskazanych w przepisie art. 174 P.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Taki sposób sformułowania podstaw kasacyjnych uzasadnia, aby w pierwszej kolejności odnieść się do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem –
w kontekście kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego – oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie wówczas, gdy stanowiący podstawę wydanego wyroku stan faktyczny sprawy jest bezsporny lub, gdy jego ustalenia nie zostały skutecznie podważone poprzez wykazanie naruszenia przepisów postępowania przez sąd.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania
o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 K.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego.
Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne
i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47). Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a.
w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Zakres postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Jednakże, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przywołanym przepisie, spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę – art. 218 K.p.a. - przypisuje danym wynikającym
z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych.
Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające może być prowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).
Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r., I OSK 674/14 NSA podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już
z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających
z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, LEX
nr 1452122, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12, LEX nr 1369011).
Podobne stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że "zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (tak: W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285).
Twierdzenia wnioskującego o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).
Analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie doprowadziła Sąd I instancji do przekonania, że organ w sposób wnikliwy i szczegółowy przeprowadził kwerendę dokumentacji mogącej zawierać dane o zdarzeniach wypełniających przesłanki mającego zastosowanie w sprawie przepisu rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni tę ocenę podziela.
Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika jakie dokładnie dokumenty, w tym bieżące i archiwalne, były przedmiotem analizy przeprowadzonej przez organy i jak ta analiza była przeprowadzana (kolejne jej etapy). Podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Związane jest to także z faktem, że przepisy rozporządzenia przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Przy czym pamiętać należy, co zdaje się pomijać w swojej argumentacji skarżący, że nie każdy rodzaj czynności operacyjnej uzasadnia uznanie, iż dokonana została ona w warunkach szczególnych, zagrażających życiu
i zdrowiu policjanta.
Postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w pełnym zakresie, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych materiałów źródłowych. Organ z uwagi na brak informacji niezbędnych do wydania zaświadczenia żądanej treści w aktach osobowych skarżącego, zwrócił się do poszczególnych jednostek Policji, w których na przestrzeni lat wskazanych we wniosku skarżący pełnił służbę, o przeprowadzenie analizy dokumentacji znajdującej się w ich posiadaniu, w celu ustalenia czy skarżący wykonywał czynności
w sytuacjach istniejącego zagrożenia dla życia i zdrowia. Jak przyjął Sąd I instancji,
a skarżący kasacyjnie stanowiska tego skutecznie nie podważył, analizie została poddana istniejąca dokumentacja związana z pełnieniem służby przez skarżącego we wskazanych przez organy pionach i na wskazanych stanowiskach. Organy przeanalizowały dostępną i archiwalną dokumentację pod kątem istnienia sytuacji potwierdzających pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury skarżącemu. W skardze kasacyjnej skarżący nie wytyka aby organ
w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego pominął jakiekolwiek materiały mające potwierdzić powyższe okoliczności. Zarzuca natomiast nierozważenie pełnego materiału dowodowego, nie wskazując jednakże jakie materiały w tej analizie zostały pominięte. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, skierowanie skarżącego pełniącego służbę na stanowisku dzielnicowego do pełnienia innych form służby prewencyjnej, samo w sobie nie sprowadzało na skarżącego zagrożenia nie będącego normalnym następstwem pełnienia służby na stanowisku dzielnicowego. Aby możliwe było przyjęcie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu. Zaistnienie takich sytuacji przez organ nie zostało stwierdzone. Również sam skarżący kasacyjnie takich zdarzeń nie podał. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m. in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Uwzględniając powyższe zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazanych w zarzucie 2 skargi kasacyjnej należy uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.
Skoro zaświadczenie, jak wyjaśniono to wcześniej, jest wydawane w oparciu
o posiadaną przez organ ewidencję, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek funkcjonariusza o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może
w drodze innego postępowania, np. o podwyższenie emerytury dowieść za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że pełnił służbę
w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
Przepis art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin stanowi, że w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń organ emerytalny może wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów
o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., I OSK 674/14).
Brak jest również podstaw dla uznania, iż zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oparty został na usprawiedliwionych podstawach. Skarżący kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja
2005 r. w zw. z pkt 4 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 23 września
1999 r. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że podstawową jednostką redakcyjną w przywołanym przez skarżącego kasacyjnie zarządzeniu jest paragraf, który podlega podziałowi na ustępy, punkty i inne jednostki redakcyjne. Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 P.p.s.a., to
w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się
z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2014 r., II OSK 455/13, LEX nr 1572733). Wymóg ten w zakresie przepisu zarządzenia Komendanta Głównego Policji nie został wypełniony, co sprawia, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie mógł zostać rozpoznany w pełnym zakresie. Dodatkowo zauważyć należy, że zarzucając błędną wykładnię powyższych przepisów skarżący kasacyjnie nie wskazał jak przepis powinien być rozumiany i na czym polegała błędna wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji. Decydując się na postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w następstwie czego doszło do wadliwego zastosowania wykładanych przepisów, wnoszący skargę kasacyjną powinien w pierwszej kolejności wykazać, na czym polegał błąd sądu w rekonstrukcji treści określonej normy prawnej i zaprezentować wykładnię, jego zdaniem prawidłową, a następnie podać, dlaczego błędna wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem przepisu błędnie objaśnionego (por. wyrok NSA z 15 lutego 2006 r. II GSK 388/05, wyrok NSA z 18 maja 2007 r., I OSK 873/06, a także: J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, wyd. 2). Ze sformułowania tego zarzutu i jego uzasadnienia wynika natomiast, że w jego ramach skarżący nie podważa wykładni przepisów dokonanej przez Sąd lecz kwestionuje poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest natomiast pogląd, że nie można zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia. To bowiem strona może czynić wyłącznie przy pomocy zarzutów procesowych. Stosowanie prawa materialnego ma charakter wtórny
w stosunku do ustaleń faktycznych. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie zostały przez skarżącego kasacyjnie skutecznie zakwestionowane. Wynika z nich, iż służba skarżącego, mianowanego na dzielnicowego w szeregach Policji, także ta wykonywana w ramach prewencji poza przydzielonym skarżącemu rejonem, nie była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Wobec tak poczynionych ustaleń nie zaistniały przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia zgodnego z jego żądaniem.
Dodatkowo można wskazać, że w myśl § 2 ust. 4 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z 23 września 1999 r. dzielnicowego, poza obsługą określonego rejonu dzielnicowego, można skierować do pełnienia innych form służby prewencyjnej. Wykonywanie dodatkowych obowiązków służbowych w ramach służby prewencyjnej, wbrew przekonaniu skarżącego, samo z siebie nie sprowadza na funkcjonariusza ryzyka zagrożenia życia i zdrowia nie będącego dla niego normalnym następstwem służby. Regulacja przepisu § 4 pkt 1 i 2 nie obejmuje wykonywania dodatkowych czynności wykraczających poza podstawowy zakres zadań na danym stanowisku służbowym, lecz takie konkretne czynności określone w tych przepisach, w których istniało realne a nie hipotetyczne zagrożenie życia i zdrowia danego funkcjonariusza.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.