I OSK 3456/15

I OSK 3456/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-12-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Wiesław Morys
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 204/15 - Wyrok WSA w Krakowie z 2015-08-31
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 134 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 204/15 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 204/15, po rozpoznaniu skargi D. R. (dalej skarżąca) na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.
Wnioskiem z [...] listopada 2014 r. skarżąca wystąpiła do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] o udostępnienie informacji publicznej: "który z sędziów Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] Cywilny odbył 17 rozpraw w miesiącu październiku 2014 r., ze szczególnym uwzględnieniem ilości procesów sędzi [...] i sędzi [...] oraz informacji, który z sędziów tego Wydziału musiał w miesiącu październiku 2014 r. powtórzyć do rozprawy 170 tomów akt".
Prezes Sądu Okręgowego w [...] [...] listopada 2014 r. udzielił wnioskowanych informacji.
Pismem z 21 listopada 2014 r. skarżąca sprecyzowała swój wniosek i podała, że wnosi także o udostępnienie informacji, który z sędziów przeczytał w miesiącu październiku 2014 r. razem 170 tomów akt do wszystkich rozpraw na wokandach w tym miesiącu.
Decyzją z [...] listopada 2014 r. Prezes Sądu Okręgowego w [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej pismem z 21 listopada 2014 r. informacji publicznej.
W uzasadnieniu wskazał, że informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca nie mieściły się w kategorii informacji istotnych dla interesu publicznego lecz służyły indywidualnemu interesowi skarżącej, a informacje te mają charakter informacji przetworzonych. Organ wskazał, że w Wydziale [...] Cywilnym Sądu Okręgowego w [...] w październiku 2014 r. odbyło się 136 sesji, na które wyznaczono 573 spraw. Akta poszczególnych spraw oprócz różnej ilości tomów mogą także zawierać akta związkowe. Brak prowadzenia przez organ ewidencji dotyczącej ilości tomów akt każdej sprawy uniemożliwił udzielenie żądanej informacji w formie przewidzianej przez skarżącą, które wiązałoby się z reorganizacją ustawowych zadań nałożonych na organ.
Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji wskazując, że żądane przez nią informacje mają charakter informacji istotnych dla interesu publicznego w stopniu szczególnym. Podkreśliła, że Sąd bezprawnie manipuluje procesami narzucając mordercze tempo rozpraw, skutkiem czego strona pojawia się w Sądzie kompletnie nieprzygotowana. Podała, że taka sytuacja miała miejsce w listopadzie oraz w miesiącach czerwiec-lipiec 2014 r., co zmusiło ją do przerobienia 170 tomów akt w krótkim okresie i doprowadziło do rozstroju jej zdrowia. W jej ocenie takie działanie Sądu narusza jej prawo do rzetelnego procesu, co nie jest już jej sprawą prywatną, gdyż prowadzi ona na portalu internetowym międzynarodową grupę społeczną pn. "Sprawiedliwa Ojczyzna - walka z bezprawiem Sądów i Prokuratur". W zakresie kwestii przetworzonego charakteru informacji skarżąca podniosła, iż doznała cierpień i szkód na skutek stosowanej przez Sąd praktyki.
Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił ocenę organu I instancji, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację przetworzoną, a nie są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślił, że niedysponowanie przez organ informacją w formie żądanej przez skarżącą prowadziło by w rezultacie do wytworzenia faktycznie nowej informacji, aby możliwe było zadośćuczynienie wnioskowi skarżącej Na powyższą ocenę okoliczności nie miało znaczenia prowadzenie przez skarżącą portalu internetowego.
Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, wskazując na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80., art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Podkreśliła, że żądana przez nią informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, gdyż "pokazuje zakłamanie polskich sądów (...), (sąd) mnoży sprawy, rozpoznaje je byle jak i strony muszą wracać do sądu, gdyż narusza się ich prawo do rzetelnego procesu." Zauważyła, że takie działanie sądów doprowadziło do pogorszenia się jej stanu zdrowia, doznała bowiem wylewu do prawego oka, co skutkowało częściowym kalectwem spowodowanym stresem wywołanym przez działanie sądów. Podkreśliła, że żądana przez nią informacja jest informacją prostą. Ponadto wskazała, że występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, czy żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej. To nie na stronie wnioskującej o udostępnienie informacji ciąży obowiązek wykazywania już na etapie złożonego wniosku, że żądanie w nim zawarte dotyczy informacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego lecz na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej do udzielenia informacji przetworzonej. Jeżeli wnioskodawca żądający takiej informacji, po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a w jej uzasadnieniu wykazać brak "szczególnego interesu publicznego". Podniosła, że organy I i II instancji nie wykazały w wystarczający sposób w uzasadnieniach swoich decyzji, że zbadały przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu prawnego, nie podjęły kroków do wyjaśnienia sprawy, jak i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób zebranego materiału dowodowego naruszając tym samym powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Pismem z 11 sierpnia 2015 r. skarżąca uzupełniła swoje stanowisko wyrażone w skardze podkreślając szczególnie istotny dla interesu publicznego charakter żądanej informacji oraz cel jej uzyskania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko swoje stanowisko wyrażona w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał zasadność skargi, lecz nie z przyczyn w niej podniesionych.
W ocenie Sądu wniosek skarżącej nie dotyczył informacji publicznej. Sąd podkreślił, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych. Informacja publiczna dotyczyć musi jakiegoś faktu, zdarzenia lub czynności związanego z działalnością organu. Nie wszystko natomiast co dotyczy działania organów administracji, może stanowić przedmiot prawa do udzielenia informacji publicznej. Sąd podkreślił, że prawo do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji, którą organ administracyjny dysponuje. Sąd zauważył że Prezesa Sądu Okręgowego w [...] nie prowadzi ewidencji dotyczącej ilości tomów akt każdej sprawy. O ile więc na podstawie posiadanych danych w ewidencji co do spraw rozpoznawanych w Wydziale [...] Cywilnym Sądu Okręgowego w [...] na rozprawach w miesiącu październiku 2014 r. (573 sprawy wyznaczone na 136 posiedzeniach) można ustalić ilość tomów akt, po uprzednim ustaleniu tej liczby co do każdej z osobna rozpoznawanych spraw, o tyle w ocenie Sądu nie można było udzielić informacji, który z sędziów przeczytał wszystkie czy też niektóre tylko tomy akt spraw wyznaczonych na posiedzenia w miesiącu październiku, ponieważ jest to informacja, której w żaden sposób nie można ustalić ani następnie zweryfikować.
Sąd stwierdził, że zakres wniosku skarżącej nie mieści się w granicach informacji publicznej. Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy żądanie nie stanowiło wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zachodziła konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Wystarczającą formą załatwienia wniosku jest w tym stanie rzeczy pisemna informacja wskazująca, że informacja której udostępnienia domaga się wnioskodawca nie jest informacją publiczną.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła D. R.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie art. 134 § 2 P.p.s.a., a więc zakazu reformations in peius, poprzez wydanie wyroku na niekorzyść skarżącego, pomimo braku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
W oparciu o powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że sposób załatwienia ponownego wniosku skarżącej, zdeterminowany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, spowoduje wyraźne pogorszenie pozycji skarżącej w relacji obywatel – organ. W ponownym postępowaniu prowadzonym przez organ skarżąca zostanie pozbawiona możliwości kontroli rozstrzygnięcia jaką daje odwołanie, a następnie skarga na decyzję.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Podniósł, iż nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej jakoby Sąd wydał wyrok z naruszeniem zakazu reformationis in peius oraz że niekorzystne orzeczenie dla strony należy rozumieć jako pogorszenie sytuacji procesowej skarżącej, polegające na utracie prawa zaskarżenia pisemnej formy załatwienia wniosku o udzielenie informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 134 § 2 P.p.s.a.
Art. 134 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny "nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności".
W doktrynie podkreśla się, a pogląd ten należy podzielić, że celem ustanowienia zakazu reformationis in peius jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, s. 624). Zakaz zmiany na niekorzyść ma eliminować obawę jednostki wnoszącej środek prawny przed ewentualnością pogorszenia jej pozycji prawnej wskutek kolejnego orzeczenia wydanego w jej sprawie i gwarantować tzw. bezpieczne przeniesienie rozpoznania sprawy do wyższej instancji (por. P. Pogonowski, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2004, s. 54). Ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygniecie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia w okolicznościach konkretnej sprawy.
Skarżąca kasacyjnie nie ma racji twierdząc, że Sąd I instancji uchylając zaskarżone rozstrzygnięcia dopuścił się naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. polegającego na wydaniu orzeczenia na jej niekorzyść. Zdaniem skarżącej ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku spowoduje, że w ponownym postępowaniu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nastąpi znaczne pogorszenie jej sytuacji procesowej, ponieważ zostanie pozbawiona prawa do skorzystania ze środka zaskarżenia co do sposobu załatwienia jej wniosku przez organ.
W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ustalenie "niekorzyści", o jakiej mowa w zakazie reformationis in peius, ma sens tam, gdzie orzeka się merytorycznie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, Nb. 9 art. 134). W innym miejscu wskazano natomiast, że naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 8 października 2013 r., II OSK 1070/12 oraz powołane w wyroku publikacje, m.in. J. Zimmerman: Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, /w:/ Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999 r., str. 366). Również w wyroku NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 1208/10 wskazano, że "naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z samej istoty tego postępowania, może nastąpić w stosunkowo niewielkiej ilości przypadków. Rozstrzygnięcia sądu administracyjnego są bowiem, co do zasady, rozstrzygnięciami o charakterze kasacyjnym, a więc nie rozstrzygają sprawy co do istoty w tym sensie, że nie kończą postępowania administracyjnego wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego. Wywołują natomiast taki skutek, że w konsekwencji naruszenia przez organy administracji czy to przepisów prawa materialnego czy to przepisów procesowych postępowanie administracyjne prowadzone jest ponownie i organ kończy je wydaniem stosownej decyzji. (...). Samo więc uchylenie decyzji nie powoduje jeszcze, że dochodzi do naruszenia zasady reformatinis in peius. Taki skutek może wywołać dopiero ocena prawna czy też wskazania sądu administracyjnego, które implikowałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę".
Także komentatorzy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podkreślają, że dokonanie oceny, czy uwzględnienie skargi nastąpiło na korzyść czy na niekorzyść skarżącego, nie jest właściwie możliwe w sytuacji, kiedy, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uwzględnienie skargi nastąpi ze względu na stwierdzenie przez sąd naruszenia w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego aktu przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, str. 440, teza 25 oraz postanowienie NSA z 20 kwietnia 2010 r., II GSK 353/10).
Podzielając wyżej wskazane poglądy należało uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia omawianej zasady. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest informacja publiczna, której udostępnienia domaga się skarżąca. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Udzielenie informacji publicznej w sprawie indywidualnej następuje poprzez podjęcie przez podmiot zobowiązany czynności materialno-technicznej, której treścią jest właśnie żądana informacja. Orzekające w sprawie organy oceniły, że informacje żądane przez skarżącą mogą zostać wprawdzie zakwalifikowane jako informacja publiczna przetworzona i działając w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmówiły jej udostępnienia uznając, że nie są one szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do WSA w Krakowie, który orzekając w sprawie, w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Sąd I instancji uznał, że informacje wskazane we wniosku skarżącej nie dotyczą informacji publicznej, stąd zaistniał potrzeba oceny prawidłowości przyjętego przez organy trybu postępowania. W konkluzji Sąd doszedł do przekonania, że w sytuacji, gdy przedłożone przez skarżącą żądanie nie stanowiło wniosku sformułowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie należało wydawać decyzji, a wystarczającą formą załatwienia tego wniosku było poinformowanie skarżącej w formie pisemnej, że informacja, której udostępnienia się domaga, nie jest informacją publiczną. Uwzględniając powyższe uznać należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie zmieniło sytuacji prawnej strony, gdyż tak organy, jak i Sąd nie uznały prawa skarżącej do uzyskania wnioskowanej informacji. Okoliczność, iż nastąpiło to w oparciu o odmienne podstawy, w rozpoznawanej sprawie pozostaje bez znaczenia. Skarżąca nie została również – co do zasady - pozbawiona możliwości sądowej weryfikacji stanowiska organu. W sytuacji bowiem, gdy organ informuje stronę, iż żądana przez nią informacja, z racji na swój charakter, nie może zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wówczas stronie przysługuje skarga na bezczynność organu. Rozstrzygając w sprawie zainicjowanej taką skargą, sąd obowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić czy zaistniały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe umożliwiające zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli czy podmiot, do którego żądanie zostało skierowane jest obowiązany do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej i czy wnioskowana informacja posiada charakter informacji publicznej. W sytuacji ziszczenia się tych dwóch warunków i przy ustaleniu, że żądana informacja nie została udzielona, sąd zasadniczo zobowiązuje podmiot, do którego skierowany został wniosek do udzielenia wnioskowanej informacji.
Mając powyższe na uwadze nie można uznać, że Sąd I instancji złamał przepis art. 134 § 2 P.p.s.a. naruszając zasadę reformationis in peius, skoro pozycja prawna skarżącej nie uległa pogorszeniu. Dodatkowo zauważyć można, że Sąd I instancji ocenił, iż zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy zostały wydane bez podstawy prawnej, co w istocie stanowi o kwalifikowanej wadzie takich decyzji przewidzianej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i oznacza, że decyzje te są dotknięte nieważnością.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uznania zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na zasadzie art. 184 P.p.s.a.