I OSK 342/23

I OSK 342/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 332/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-17
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznano sumę pienieżną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188, art. 149 § 1a i § 2 w zw. z art. 193, art. 184, art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od pkt 3 i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022r., sygn. akt IV SAB/Wa 332/22 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. uchyla punkt 4 zaskarżonego wyroku i przyznaje od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. K. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych, III. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, IV. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 listopada 2022 r. IV SAB/Wa 332/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. (Skarżący) na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra do rozpatrzenia odwołania Skarżącego od decyzji Wojewody Ł. (Wojewoda) z [...] kwietnia 2021 r. (pkt 1 wyroku), stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku (pkt 2 wyroku), stwierdził, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4 wyroku), zasądził od Ministra na rzecz Skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5 wyroku).
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Pismem z [...] stycznia 2022 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Ministraw przedmiocie rozpatrzenia odwołania złożonego od decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2021r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość.
Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarżącego oraz B. K. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...]miasta Ł. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3020 ha, nr [...]o pow. 0,5262 ha oraz [...] o pow. 0,5459 ha.
Pismem z [...] maja 2021 r. Skarżący złożył odwołanie do decyzji Wojewody, które wpłynęło do organu drugiej instancji [...] maja 2021 r.
Pismem z [...] czerwca 2021 r. Minister poinformował Skarżącego, iż postępowanie odwoławcze zostanie zakończone do [...] listopada 2021 r.
W dniu [...] grudnia 2021 r. do Ministra wpłynęło ponaglenie Skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie pismem z [...] stycznia 2022 r. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłość organu odwoławczego.
Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w sprawie jego odwołania w terminie niezwłocznym, 2) przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 15 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 3) wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Decyzją z [...] marca 2022 r. Minister uchylił decyzję Wojewody Ł. z [...]kwietnia 2021 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż Skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając [...] grudnia 2021 r. - w trybie art. 37 k.p.a. - ponaglenie.
Sąd wyjaśnił następnie, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W myśl reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko wrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie.
Sąd uznał zatem, że rozpatrując przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności należy ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności tj. kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywnego przedłużania z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie odwołanie Skarżącego od decyzji Wojewody wpłynęło do organu II instancji [...] maja 2021 r. Zatem jednomiesięczny termin do jego rozpoznania upływał [...] czerwca 2021 r. Przed upływem tego terminu organ powinien załatwić sprawę, albo – zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. – powiadomić stronę o nowym terminie jej załatwienia, z podaniem przyczyn zwłoki oraz z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia. W dniu [...] czerwca 2021 r. organ wystosował do strony zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu odwoławczym oraz o konieczności jego przedłużenia wskazując nowy termin jego zakończenia do dnia [...] listopada 2021 r. Z akt sprawy wynika, iż we wskazanym terminie postępowanie drugoinstancyjne nie zostało zakończone, a organ nie informował już strony o nowym terminie jego zakończenia. Nadto z akt sprawy nie wynika by organ podejmował w sprawie jakiekolwiek inne czynności mające doprowadzić do zakończenia postępowania przed organem II instancji. Postępowanie odwoławcze zakończyło się wydaniem decyzji dopiero [...] marca 2022 r.. Organ odwoławczy pozostawał w bezczynności przez okres ponad [...] miesięcy. Jednocześnie nie wystąpiły przesłanki, aby od terminu procedowania odliczyć jakiekolwiek terminy przewidziane w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Jak z powyższego wynika, organ rozpatrywał odwołanie długo, nie podejmując w sprawie żadnych czynności, z oczywistym przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Tymczasem postępowanie odwoławcze winno zamknąć się w terminie jednego miesiąca. W dacie wniesienia skargi na bezczynność (data wpływu do organu [...] lutego 2022 r.) postępowanie odwoławcze nie było zakończone. Organ II instancji wydał decyzję dopiero [...] marca 2022 r., stan bezczynności ustał zatem po wniesieniu skargi, przed dniem wydania niniejszego wyroku.
Sąd wyjaśnił, że gdy zarzucany stan bezczynności ustaje przed rozpoznaniem skargi i rozstrzygnięciem przez Sąd – to postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o jakich mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (a bardziej ogólnie: do załatwienia odwołania). W tym też zakresie podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – o czym Sąd orzekł w pkt 1. sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd – biorąc pod uwagę opisany wyżej tok postępowania - stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3. sentencji).
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być więc znaczne i nieprzekraczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por wyroki NSA z 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2916/18, z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1775/17, z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenia praw strony domagającej się czynności organu, które to czynności podejmuje nieefektywnie.
Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy otrzymał odwołanie [...] maja 2021 r. (art. 35 § 3 in fine k.p.a.), natomiast decyzję wydał [...] marca 2022 r. W tej sytuacji uznać należało, iż stan bezczynności trwał od [...] czerwca 2021 r. do [...] marca 2022 r. kiedy Minister uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postępowanie organu nie nosi cech unikania podjęcia decyzji lub lekceważenia procesowych uprawnień strony. Z tego względu Sąd uznał, że postępowanie prowadzone było bez cechy rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do żądania stwierdzenia przewlekłości Sąd wskazał, że pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z analizy akt sprawy wynika, że organ nie podejmował żadnych czynności od wpływu odwołania poza jednokrotnym przedłużeniem terminu załatwienia sprawy. Tym samym uznać należy, że w sprawie nie miała miejsca przewlekłość postępowania tylko bezczynność i w tym zakresie żądania, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku).
Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny Sąd wyjaśnił, że z urzędu znana mu jest sytuacja organu związana z trudnościami kadrowymi oraz znaczącą liczbą wpływających spraw. Okoliczności te nie mogą co prawda usprawiedliwiać zaistniałej w sprawie bezczynności, niemniej są jednak obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak również i na ocenę zasadności przyznania od organu sumy pieniężnej na rzecz strony Skarżącej, wymierzenia grzywny i ich miarkowania. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.
Sąd wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, suma pieniężna czy też grzywna, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. to dwa alternatywne środki o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub/i suma pieniężna) należy do sądu, a rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmowane jest w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność i przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność. Z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie bezczynność nie ma charakteru rażącego i jest wynikiem szeregu okoliczności, które powodują naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy oddalono wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu i wymierzenie organowi grzywny (pkt 4. sentencji wyroku).
Skarżący zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części, to jest w zakresie stwierdzenia, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku) oraz w zakresie oddalającym skargę w pozostałym zakresie tj. w zakresie oddalającym żądanie ustalenia, że organ pozostawał w przewlekłości, jak również wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny (pkt 4 wyroku),
Na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 149 § 1a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują na zaistnienie sytuacji, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa w sposób oczywisty co powinno prowadzić do uznania bezczynności organu o charakterze rażącym, co jednak nie nastąpiło i skutkowało również błędnym przyjęciem, że nie zachodzą podstawy do nałożenia na organ grzywny oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej,
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieprzyznaniem od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy skarga na bezczynność była uzasadniona i bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdzają okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, zaś przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zrealizuje cel polegający na przyznaniu Skarżącemu zadośćuczynienia za lekceważenie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich skarżący doznał na skutek bezczynności organu,
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że bezczynność organu rażąco naruszała prawo, w tym podstawowe zasady ustrojowe Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym wobec stałego lekceważenia przez organ prawa skarżącego do terminowego rozpatrzenia sprawy istnieje w niniejszej sprawie konieczność zdyscyplinowania organu poprzez wymierzenie organowi grzywny,.
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie żądania ustalenia przewlekłości działań organu podczas gdy zgodnie z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ nie podjął żadnych czynności od wpływu odwołania poza jednokrotnym przedłużeniem terminu co wskazuje, że organ dopuścił się przewlekłości gdyż postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 149 § 1a p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że ocena stopnia naruszenia prawa powinna uwzględniać trudności w działaniu organu w postaci trudności kadrowych czy znacznej liczby wpływających spraw, podczas gdy wskazane okoliczności są bez znaczenia dla uznania zaistnienia stanu rażącego naruszenia prawa, gdyż zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, zaś ustalenie powyższego powinno uwzględniać czy przekroczony został termin ustawowy, czy organ wykonał czynności wymienione w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczenie nowych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania, do których nie można zaliczyć braków kadrowych stanowiących okoliczności wynikającą z niedochowania przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych,
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. Skarżący wniósł o :
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie pkt 3 zaskarżonego wyroku i orzeczenie stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynności i przewlekłość Organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie pkt 4 zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania skarżącego, orzeczenie o zasądzeniu na rzecz skarżącego od organu stosownie do art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł oraz wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art 154 § 6 p.p.s.a, ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie pkt 3 i pkt 4 zaskarżonego wyroku i przekazanie go do WSA celem ponownego rozpoznania w tym zakresie,
3) zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie podniesionych zarzutów. Odwołano się również do brzmienia art. 12 § 1 k.p.a. wprowadzającego zasadę szybkości postępowania. Wskazano na terminy załatwienia spraw wynikające z art. 35 § 3 k.p.a oraz obowiązki o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a, to jest obowiązek informowania strony o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie z jednoczesnym wskazaniem przyczyny zwłoki i nowego terminu jej załatwienia. Podkreślono, że przepisy art. 35 i 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstyucji). Zwrócono również uwagę na definicję bezczynności zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Z petitum skargi kasacyjnej wynika, że Skarżący uznaje art. 149 § 1a p.p.s.a. za przepis o charakterze procesowym (zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej) i jednocześnie za przepis o charakterze materialnym (zarzut przywołany w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jako zarzut naruszenia prawa materialnego).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. II OPS 5/09 w doktrynie odrzuca się przyjęcie jako wyłącznego kryterium klasyfikacji przepisów prawa miejsca zamieszczenia w regulacji ustawowej materialnoprawnej czy regulacji procesowoprawnej. Rozważając relacje pomiędzy przepisami prawa materialnego z przepisami prawa procesowego wskazuje się na pogląd uznający konieczność odróżnienia wielkich linii, podstawowych założeń od innych kwestii, mających znaczenie tylko służebne. Prowadzi to do klasyfikacji norm prawnych na normy zwane normami prawnymi w ścisłym znaczeniu albo substancjalnymi i normy konstruktywne, czyli instrumentalne. W nauce prawa procesowego cywilnego do norm prawa w ścisłym znaczeniu zalicza się normy regulujące bezpośrednio stosunki życia społecznego, określające zachowanie jednostek wobec siebie i państwa, nakładające prawa i obowiązki. Normy instrumentalne regulują stosowanie tych pierwszych norm, jak również zapewniają przestrzeganie zasad, na jakich oparty jest porządek prawny. Do norm instrumentalnych należą zarówno reguły, które wprowadzają w życie normy w ścisłym znaczeniu i oznaczają zakres ich działania, np. normy, które urządzają funkcje ustawodawcze, jak i normy, które organizują środki służące do zapewnienia stosowania norm, jak normy wykonawcze i procesowe. Normy prawa procesowego, to normy instrumentalne, które służą urzeczywistnieniu norm prawnych w ścisłym tego słowa znaczeniu. Podstawą zatem klasyfikacji przepisów prawa jest przedmiot regulacji.
W ocenie Sądu kasacyjnego w składzie rozpoznającym sprawę przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. uznać należy za przepis o charakterze procesowym, nie reguluje on bowiem bezpośrednio uprawnień podmiotu wnoszącego skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. Nakłada on na Sąd rozpoznający skargę obowiązek rozważenia, czy zaistniała w sprawie bezczynność organu miała charakter rażący czy też nie.
Sąd kasacyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 26 lipca 2023 r. (I OSK 1591/22) zgodnie z którym błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje całkowicie takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Stan faktyczny sprawy jest niesporny : Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, które do Ministra wpłynęło [...] maja 2021 r. Zatem termin jego rozpatrzenia upływ [...] czerwca 2021 r. Decyzja wydana została przez organ odwoławczy [...] marca 2022 r., a więc po upływie przeszło ośmiu miesięcy.
Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, bowiem postępowanie organu nie nosiło cech unikania podjęcia decyzji lub lekceważenia strony.
Sąd kasacyjny powyższej oceny nie podziela. Organ po otrzymaniu odwołania poinformował Skarżącego, że sprawa załatwiona zostanie do [...] listopada 2021 r., a więc pięć miesięcy po terminie wynikającym z regulacji kodeksowych. Okolicznością niesporną jest, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez siebie terminie. Nie podejmował ich również po jego upływie. Co istotne, po upływie wskazanego przez siebie terminu organ nie zdecydował się nawet na poinformowanie Skarżącego, że wyznacza kolejny termin załatwienia sprawy ani na wyjaśnienie przyczyn, dlaczego konieczne jest przedłużenie terminu jej załatwienia. Nie zareagował również na wniesione przez Skarżącego ponaglenie ([...] grudnia 2021 r.). Dopiero wniesienie skargi na bezczynność poskutkowało załatwieniem sprawy. Zwrócić tutaj należy uwagę, że organ w tej samej dacie, to jest [...] marca 2022 r. sporządził odpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie i wydał decyzję uchylającą decyzję Wojewody. Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych przez organ do Sądu, wydanie decyzji nie zostało poprzedzone żadnymi czynnościami dowodowymi.
Zatem działanie organu znać należy za rażące naruszenie prawa, świadczy ono bowiem o lekceważeniu uprawnień strony.
Skutkuje to również uznaniem za zasadny zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 9 sierpnia 2023 r. I OSK 1671/21 w którym wskazano, że w świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zastrzec, że z analizowanego przepisu nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18).
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do nałożenia na organ grzywny i przyznania sumy pieniężnej z uwagi na znaną mu z urzędu sytuację organu związaną z trudnościami kadrowymi oraz z uwagi na uznanie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego.
W świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a stanowisko Sądu pierwszej instancji uznać należy za niezasadne, jednak pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok należało uznać za prawidłowy w zakresie, w jakim Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Sąd pierwszej instancji słusznie bowiem zwrócił uwagę, że wybór sądu, co do zastosowania środka dyscyplinującego winien być podyktowany przede wszystkim celem skargi na bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia sprawy.
W niniejsze sprawie, co jest bezsporne, sprawa została załatwiona wydaniem decyzji [...] marca 2022 r. W tym zatem zakresie nie zachodziła konieczność dodatkowego dyscyplinowania organu. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zakresie wskazanym w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Rozważyć natomiast należało zasadność przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej jako środka mającego zrekompensować dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie narażony został wskutek bezczynności organu.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że już w skardze do Sądu pierwszej instancji Skarżący podkreślał, że postępowanie w sprawie trwa od przeszło 6 lat, zaś organ odwoławczy kilkukrotnie uchylał decyzje organu pierwszej instancji. Argumentacja ta rozwinięta została w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której podkreślono, że postępowanie prowadzone jest od 2016 r., wskazano daty kolejnych decyzji Wojewody oraz daty rozpoznania odwołań przez Ministra. Z zestawienia tych dat wynika, że organ pierwszą decyzją kasatoryjną wydał po upływie dwunastu miesięcy, drugą po upływie pięciu miesięcy zaś obecna decyzja kasatoryjna wydana została po upływie ośmiu miesięcy. Daty rozpoznawania odwołań od decyzji organu pierwszej instancji wynikają również z odpowiedzi na skargę oraz decyzji Ministra z [...] marca 2022 r.
Oczywiste jest, że w niniejszej sprawie rozpatrywano kwestię bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2021 r., nie zaś bezczynność organów w przyznaniu odszkodowania jako takiego. Jednak zestawienie dat rozpoznawania odwołań wskazuje, że organ już od kilku lat nie jest w stanie wprowadzić zmian organizacyjnych, które skutkowałyby rozpoznawaniem spraw w terminach ustawowych. Co więcej, w niniejszej sprawie organ zaniechał nawet wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy i wyjaśnienia, dlaczego nie jest w stanie załatwić sprawy w terminie. Takie postępowanie organu mogło wzbudzić u strony poczucie lekceważenia i bezsilności, co uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej.
Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że trudności kadrowe i organizacyjne organu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zwalniają organu z obowiązku respektowania terminów określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 26 maja 2023 r. I OSK 48/23).
Zatem zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za zasadny.
Niezasadny był zarzut objęty punktem 4 petitum skargi kasacyjnej, w który, Skarżący zarzucał sądowi pierwszej instancji oddalenie skargi w zakresie żądania ustalenia przewlekłości działania organu.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku jak rozumieć należy pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania. Aczkolwiek Sąd Wojewódzki nie wyraził tego wprost, przytoczona przezeń definicja przewlekłości postępowania jako jego prowadzenie w sposób nieefektywnym poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź czynności pozornych, obejmującej opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu odpowiada prezentowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładni art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zawierającej ustawową definicję tego pojęcia.
Skarżący tymczasem ani w petitum skargi ani w jej uzasadnieniu nie odwołał się do przepisu 37 § 1 pkt 2 k.p.a nie przedstawił również żadnych argumentów zmierzających do zakwestionowania przedstawionej przez Sąd wykładni pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania.
Sąd kasacyjny przypomina, że pojęcie bezczynności wyjaśnione zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19. W jej uzasadnieniu wskazano, że przedmiot kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie może być identyfikowany inaczej, niż przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisu art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tym przepisem stany rzeczy istniejące w postępowaniu administracyjnym.
Skarga na bezczynność jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.
Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje, że załatwia on sprawę dłużej, niż było to niezbędne. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że postępowanie organu polegające na niezałatwieniu sprawy w terminie wskazanym przezeń w zawiadomieniu a następnie niepodejmowanie żadnych czynności już po jego upływie bez powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy uznać należy za bezczynność a nie za przewlekłość.
Podsumowując, Sąd kasacyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił punkt 3 i 4 zaskarżonego wyroku i uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I sentencji wyroku NSA) oraz przyznał Skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych (rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji wyroku NSA).
Przyznana Skarżącemu suma pieniężna mieści się w zakresie kwotowym wskazanym w art. 149 § 2 p.p.s.a. Jej wysokość uwzględnia okoliczności faktyczne sprawy oraz stanowi w ocenie Sądu kasacyjnego odpowiednią rekompensatę za wyrządzone Skarżącemu dolegliwości, niedogodności i negatywne przeżycia, na jakie narażony został wskutek bezczynności organu.
Wobec niezasadności zarzutów objętych punktem 3 i 4 skargi kasacyjnej, podstawą jej oddalenia w tym zakresie, to jest w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny oraz w zakresie żądania uznania, że w sprawie zaistniała również przewlekłość postępowania był art. 184 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku NSA).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.