I OSK 340/24

I OSK 340/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Rz 872/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-10-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 153, art. 190, art. 269 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 872/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 marca 2023 r. nr SKO.4111/188/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 872/23 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 16 marca 2023 r. nr SKO.4111/188/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A. w piśmie z 8 października 2021 r. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B. B., która legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wójt Gminy [...] decyzją z 29 listopada 2021 r. nr GOPS.5212.10.O.ŚP.21 odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 20 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1280/2021 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji dotyczące wystąpienia negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", to znaczy, że osoba z niepełnosprawnością pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi A. A., wyrokiem z 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 423/22 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 29 listopada 2021 r. Sąd przychylił się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki.
W ocenie tego Sądu, dla rozpoznania sprawy istotne znaczenie miał fakt, że małżonek osoby niepełnosprawnej na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał 83 lata (w dniu [...] sierpnia 2022 r. ukończył 84 lata), podczas gdy przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w istocie zrównują osoby, które ukończyły 75 lat z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Sąd wskazał, że ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która ukończyła 75 lat. Ten rodzaj świadczenia rodzinnego został przewidziany dla osób niezdolnych do samodzielnego życia, jako forma rekompensaty wydatków ponoszonych na opłacenie usług opiekuńczych. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia dla opiekuna z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką powinno zależeć od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę zdolny jest sprawować jej małżonek a nie wyłącznie od ustalenia, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyrok stał się prawomocny z dniem 1 grudnia 2022 r.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Wójt Gminy [...] decyzją z 27 stycznia 2023 r. nr GOPS.5212.2.O.ŚP.23 odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z 16 marca 2023 r. nr SKO.4111/188/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w stosunku do przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", dotyczącej pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, w sytuacji gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zatem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku wiążą w sprawie organy. Kolegium nie podzieliło oceny organu I instancji co do możliwości sprawowania opieki nad B. B. przez jej męża.
W ocenie organu II instancji, w sprawie nie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w postaci bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę a potrzebą sprawowania opieki nad matką. Zdaniem organu II instancji, przedstawiony przez wnioskodawcę wymiar faktycznie sprawowanej opieki nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
A. A. wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję z 16 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podkreślił, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."). Wyjaśnił, że jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 423/22, w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro małżonek osoby wymagającej opieki ma 83 lata i z uwagi na swój wiek ma prawo do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, przyznawanego dla osób, które ze względu na wiek uznane zostały przez ustawodawcę za niezdolne do samodzielnego życia, to należało ustalić, czy jest on zdolny do sprawowania samodzielnej opieki nad małżonką.
Sąd I instancji wyjaśnił najpierw, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę.
Zdaniem Sądu I instancji, wzruszenie oceny może nastąpić również przez podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały reprezentującej inne stanowisko od przyjętej przez sąd wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08 stwierdził, że przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest - w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny.
W ocenie Sądu I instancji, analogiczna sytuacja wystąpi w sytuacji, gdy przed rozpoznaniem przez Sąd I instancji po raz kolejny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podejmie uchwałę, zawierającą stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku WSA. Przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela takiego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu.
Jak wskazał Sąd I instancji, w niniejszej sytuacji należy wziąć pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22. Z uwagi na wydanie uchwały, w niniejszej sprawie wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane skarżącemu, ponieważ matka którą się opiekuje, pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie zastosowały się do wskazówek zawartych w poprzednim wyroku WSA w Rzeszowie, ale mając na uwadze zmienione okoliczności prawne, w tym podjęcie przez NSA uchwały w sprawie wiążącej wykładni przepisów stanowiących podstawę orzekania, zaskarżone rozstrzygnięcie jest uzasadnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie "art. 174 pkt 1 i 2" P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 i "art. 296 § 1" P.p.s.a. przez oddalenie skargi z uwagi na uchwałę NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, mimo że Sąd I instancji powinien orzekać na podstawie akt, a więc stanu prawnego istniejącego w dniu złożenia wniosku przez wnoszącego skargę kasacyjną, to jest 8 października 2021 r., jak również niewykonanego przez organy wyroku WSA z 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 423/22, tym bardziej, że Sąd I instancji powołał się na zmianę stanu prawnego, która obligowała go do oddalenia skargi mimo wyrażonego wcześniej przez ten Sąd poglądu; od 1 stycznia 2024 r. obowiązuje "nowy stan prawny", który zmienił przepisy, będące przedmiotem interpretacji przez NSA w uchwale I OSP 2/22;
2. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z "art. 296 § 1" P.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd I instancji powinien rozpoznać sprawę w oparciu o stan sprawy, wynikający z akt postępowania, a więc z uwzględnieniem, że wniosek wnoszącego skargę kasacyjną został złożony 8 października 2021 r. i obecne postępowanie odnośnie do ponownej skargi było kolejnym postępowaniem w sprawie, opierającym się na tym wniosku.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Ponadto, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie przez NSA dowodu uzupełniającego z dokumentu, to jest z wniosku o wydanie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Rzeszowie o zaliczeniu męża osoby pozostającej pod opieką, to jest C. C., do znacznego stopnia niepełnosprawności, a także o to, aby NSA zwrócił się do Powiatowego Zespołu o informację na jakim etapie jest postępowanie w sprawie wydania orzeczenia oraz o jego przesłanie. Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że jego ojciec, C. C., złożył wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, ale nie udostępnił go rodzinie.
Przy piśmie z 12 stycznia 2024 r. nadesłano uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem kopię orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Rzeszowie z 3 stycznia 2024 r. o zaliczeniu C. C. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ponieważ, jak wskazano, orzeczenie zostało wydane w dniu wniesienia skargi kasacyjnej, strona nie dysponowała wówczas tym dokumentem, ani nie miała pewności, czy C. C. go udostępni.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, które miały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na przepisach art. 190 w zw. z art. 185 § 1 i art. 296 § 1 P.p.s.a., które mają jednakże zastosowanie do postępowania, które toczy się po ponownym przekazaniu sprawy przez NSA, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Sąd I instancji powinien orzekać zgodnie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. na podstawie akt i stanu prawnego istniejącego w dniu złożenia wniosku, to jest 8 października 2021 r. Niniejsze postępowanie jest bowiem kontynuacją postępowania zainicjowanego przedmiotowym wnioskiem. Tymczasem, organy obydwu instancji nie wykonały korzystnego dla strony wyroku WSA w Rzeszowie z 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 423/22.
Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że w międzyczasie weszły w życie zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zatem, od 1 stycznia 2024 r. zmienił się zakres stosowania przepisu art. 17 u.ś.r. i nie istnieją ograniczenia, o których była mowa w cyt. uchwale NSA.
W związku z powyższym, strona która we właściwym czasie złożyła wniosek i skutecznie zaskarżyła decyzję organów, jak również uzyskała ochronę prawną swoich roszczeń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, nie może obecnie ponosić negatywnych konsekwencji zmieniającej się sytuacji prawnej i niewykonania wyroku przez organy administracji.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
W piśmie z 19 kwietnia 2024 r. A. A. wskazał, że uzyskanie przez C. C. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przed prawomocnym zakończeniem sprawy potwierdza jego prawo do uzyskania świadczenia. Wniósł też o rozpoznanie sprawy w jak najszybszym terminie ze względu na stan zdrowia jego matki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Na wstępie zauważenia wymaga, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie.
W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wskazano, że oparta jest na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., a zatem zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i naruszeniu przepisów postępowania. Tymczasem w skardze kasacyjnej wskazano wyłącznie jako naruszone przepisy postępowania, ujęte w dwa zarzuty, dotyczące naruszenia art. 190 P.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 i "art. 296 § 1" P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w związku z "art. 296 § 1" P.p.s.a.
W odniesieniu do wskazywanego przepisu "art. 296 § 1" P.p.s.a. należy zauważyć, że najprawdopodobniej autorowi skargi kasacyjnej chodziło o przepis art. 269 § 1 P.p.s.a. Argumentacja powołana na uzasadnienie wskazanego naruszenia prawa nawiązuje bowiem do podjętej przez NSA uchwały z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, którą, jak wskazał Sąd I instancji, został związany przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. W powołanej uchwale stwierdzono: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).".
Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i ma charakter ogólnie wiążący, co oznacza, że wiąże we wszystkich sprawach (w takim samym stanie faktycznym i prawnym). Moc tej uchwały wynika wprost z treści art. 269 § 1 P.p.s.a., który obliguje składy sądów administracyjnych do podjęcia określonego trybu postępowania w przypadku zamiaru odstąpienia od poglądu wyrażonego w uchwale. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek sąd administracyjny sprawy, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak też NSA w wyroku z 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt III FSK 2199/21, por. też cytowane tam orzecznictwo). Zatem, art. 269 § 1 P.p.s.a., z którego wynika ogólna moc wiążąca uchwał, jest adresowany do składów orzekających sądów administracyjnych, które powinny brać go pod uwagę z urzędu.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił związanie wynikające z cyt. uchwały NSA. Sąd I instancji uznał bowiem, że po wydaniu powołanej uchwały sytuacja osób z kolejnej grupy uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w każdym przypadku, niezależnie od okoliczności sprawy i obiektywnych możliwości sprawowania opieki przez osoby z pierwszej grupy, uzależniona będzie od legitymowania się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd I instancji trafnie przy tym wyjaśnił, że w takiej sytuacji związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie wynikającymi z wyroku WSA w Rzeszowie z 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 423/22, musiało upaść. Tym samym nie mogła mieć znaczenia w sprawie wynikająca z tego związania okoliczność możliwości sprawowania opieki przez małżonka B. B. i wskazania co do przeprowadzenia przez organy administracyjnej ustaleń w tym zakresie.
Przy czym należy podkreślić, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu z 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 423/22, wiążące w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, znajduje swoją podstawę prawną w przepisie art. 153 P.p.s.a., co prawidłowo wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, a nie w przepisie art. 190 P.p.s.a., który wskazał autor skargi kasacyjnej jako naruszony przez Sąd I instancji. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że wyrok z 28 września 2022 r. sygn. II SA/Rz 423/22 uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 20 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1280/2021 i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 29 listopada 2021 r., nie został zaskarżony i w związku z tym stał się prawomocny. Po uprawomocnieniu tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko stało się wiążące wobec podmiotów wymienionych w art. 153 P.p.s.a.
Natomiast przepis art. 190 P.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 P.p.s.a., a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.". Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie mógł więc naruszyć art. 190 w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a.
Kolejno należy wskazać, że Sąd I instancji wyczerpująco wyjaśnił, że ocena prawna, określona w art. 153 P.p.s.a., traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Należy więc powtórzyć za Sądem Wojewódzkim, że wzruszenie oceny prawnej może nastąpić również przez podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały reprezentującej inne stanowisko od przyjętej przez Sąd wykładni. Zasadnie w tym zakresie, Sąd I instancji odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS wskazującej, że przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest - w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Zasadnie też Sąd I instancji wywiódł, że analogiczna sytuacja wystąpi w razie, gdy przed rozpoznaniem przez Sąd I instancji po raz kolejny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podejmie uchwałę, zawierającą stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku WSA.
Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wydanie uchwały z 14 listopada sygn. akt I OPS 2/22 spowodowało wzruszenie oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Rzeszowie z 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 423/22. Wobec tego nie mógł mieć znaczenia w sprawie brak zastosowania się przez organy orzekające do oceny prawnej i wskazówek zawartych w poprzednim wyroku WSA w Rzeszowie. Zmienione okoliczności prawne, tj. podjęcie przez NSA uchwały w sprawie wiążącej wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć i zaskarżonego wyroku, spowodowało, że organy administracyjne i Sąd I instancji nie naruszyły prawa.
Wyjaśnienia wymaga jeszcze, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował sprawę w zakresie zarzutów kasacji, mając na uwadze to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Nie jest kwestionowane, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane przed zmianą stanu prawnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2024 r. Z tego powodu nie mógł mieć znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy obowiązujący "nowy stan prawny" od 1 stycznia 2024 r., który – jak słusznie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej – przewiduje przepisy regulujące, odmiennie od dotychczasowych, przyznanie pomocy społecznej z tytułu opieki nad osobami legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zastosowanie uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/22 ulegnie w związku z tym również zniesieniu, jednak wyłącznie w odniesieniu do spraw rozpoznawanych na podstawie nowego stanu prawnego.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to jest z wniosku o wydanie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Rzeszowie o zaliczeniu C. C. do znacznego stopnia niepełnosprawności, a także o to, aby NSA zwrócił się do Powiatowego Zespołu o informację na jakim etapie jest postępowanie w sprawie wydania orzeczenia oraz o jego przesłanie, należało uznać go za niedopuszczalny.
Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.". Z normy tej wynika, że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy, zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (por. art. 133 § 1 P.p.s.a.). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Zakres postępowania dowodowego jest zatem wyznaczony podstawową funkcją sądowej kontroli administracji, tj. oceną z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (zob.: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45). Przeprowadzenie dowodu, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który – co wskazano na wstępie – jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Tylko w takim przypadku mogą bowiem pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W rozpoznawanej sprawie, zarzutu takiego nie postawiono. Przy czym trzeba zastrzec, że niezależnie od ewentualnego sformułowania zarzutu w tym zakresie, w niniejszych okolicznościach sprawy (związanie wynikające z uchwały o sygn. akt I OPS 2/22), zarzut taki nie mógłby mieć znaczenia.
Podobnie nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, nadesłana przy piśmie z 12 stycznia 2024 r., uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kopia orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Rzeszowie z 3 stycznia 2024 r. o zaliczeniu C. C. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Tak jak zauważa autor skargi kasacyjnej, orzeczenie zostało wydane w dniu wniesienia skargi kasacyjnej, więc strona nie mogła wcześniej dysponować dokumentem. W istocie oznacza to, że również organy administracyjne w toku postępowania administracyjnego oraz Sąd I instancji w toku postępowania sądowego nie mogły uwzględnić tej okoliczności.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09).
Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, uwzględniając zwłaszcza okoliczność związania w niniejszej sprawie oceną prawną i wskazaniami na podstawie art. 153 P.p.s.a. w sytuacji równoczesnego związania uchwałą NSA wydaną na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.