I OSK 34/23

I OSK 34/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1406/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-09
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 21 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1406/22 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2022 r., IV SA/Wa 1406/22 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 2.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0505 ha, położona w obrębie [...] Z., jednostce ewidencyjnej Ł., decyzją Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta stała się ostateczna 27 sierpnia 2019 r. Następnie decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Od decyzji odwołanie złożyła A. K. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 36.683,85 zł na rzecz A. K. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego prawa własności ww. nieruchomości oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K., podnosząc naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. pominięcie operatu szacunkowego z dnia 12 kwietnia 2021 r. określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", przez ustalenie odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej rzeczywistej wartości nieruchomości znajdujących się na terenie Gminy Ł. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia [...] marca 2022 r. [...], po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 sierpnia 2021 r. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 12 kwietnia 2021 r. sporządzony na zlecenie Wojewody Małopolskiego przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. Biegły ten wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona jest we wschodniej części miejscowości Z., w odległości około 2,6 km w linii prostej na południowy zachód od centrum Ł., w odległości około 200 m od granicy administracyjnej z obrębem Z., przy skrzyżowaniu dróg wojewódzkich. Wyceniana działka została wydzielona z działki nr [...] stanowiącej grunt niezabudowany, o kształcie regularnym, posiadającym bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej (droga wojewódzka nr [...]). Najbliższe otoczenie nieruchomości stanowią tereny użytkowane rolniczo, zadrzewione i zakrzewione oraz pojedyncza zabudowa mieszkaniowa. W sąsiedztwie znajdują się obiekty usługowe. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 24 lipca 2019 r. na wycenianej działce znajdowały się nasadzenia roślinne. Autor opracowania ustalił także, że wyceniana nieruchomość położona jest na terenie, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł.– część "A", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia 28 lutego 2007 r. Zgodnie z ww. planem działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem: UR – tereny rekreacji, turystyki i sportu o znaczeniu ponad lokalnym. Ponadto działka ta w przeważającej części położona była na terenach przestrzeni publicznej. Biorąc pod uwagę mieszane przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, na potrzeby wyceny przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych częściowo pod tereny usług sportu i turystyki oraz częściowo na cele rolne, a także rynek nieruchomości drogowych. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że nieruchomości spełniające podstawowe kryteria podobieństwa, o zbliżonej powierzchni i jednocześnie zbliżonej strukturze poszczególnych przeznaczeń, praktycznie nie występują w obrocie wolnorynkowym. W związku z powyższym na potrzeby wyceny przeanalizowano odrębnie trzy rynki: nieruchomości przeznaczonych pod tereny usług, sportu i turystyki, nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne oraz nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Analiza rynku nieruchomości rolnych na terenie gminy Ł. wykazała, iż ceny podobnych nieruchomości kształtują się na poziomie od 3,78 zł/m2 do 20,59 zł/m2, przy cenie średniej 10,03 zł/m2, podczas gdy ceny nieruchomości przeznaczonych pod tereny usług, sportu i turystyki położonych w powiatach: b., b., l., k., m., n. oraz . zawierały się w przedziale od 10,18 zł/m2 do 59,52 zł/m z ceną średnią 30,16 zł/m. Badaniem objęto również rynek nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe zlokalizowanych w powiecie nowosądeckim w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających datę wyceny, tj. od kwietnia 2019 r. Ceny transakcyjne takich nieruchomości wyniosły od 20,00 zł/m2 do 80,00 zł/m2, z ceną średnią na poziomie 39,12 zł/m2. Biorąc pod uwagę, iż ceny nieruchomości drogowych kształtują się na wyższym poziomie od nieruchomości rolnych i nieruchomości przeznaczonych pod tereny usług, sportu i turystyki, a zatem występuje zasada korzyści, wycenę całej nieruchomości dokonano według alternatywnego sposobu użytkowania, zgodnie z brzmieniem art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2021.555), dalej jako rozporządzenie), tj. w oparciu o transakcje drogowe. Biegły wyceniając przedmiotową nieruchomość zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując zbiór 22 transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki. Przyjęto następujące cechy: położenie - waga 403, otoczenie - waga 35%, topografia - waga 25%. Powyższe pozwoliło biegłemu określić wartość 1 m2 gruntu na kwotę 68,00 zł, czyli wartość rynkowa szacowanej działki nr [...] wyniosła 34.340,00 zł. Wartość składników roślinnych określono na 597,00 zł. Łącznie wartość przedmiotu wyceny oszacowano na 34.937,00 zł. Minister wskazał także, że tak ustaloną kwotę odszkodowania organ I instancji prawidłowo powiększył o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, tj. 1.746,85 zł. Zdaniem Ministra operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy za podstawę wyceny przyjęte zostały nieruchomości drogowe z uwagi na ich wyższość cenową od nieruchomości rolnych i nieruchomości przeznaczonych pod tereny usług, sportu i turystyki. Powyższa metodologia wyceny jest zgodna z art. 134 ust. 4 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieuwzględnienia wzrostu wartości nieruchomości, organ wyjaśnił, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Natomiast w odniesieniu do zarzutu zmniejszenia wartości nieruchomości pozostającej przy właścicielce, organ wyjaśnił, że wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłego właściciela. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej przejmowana jest wyłącznie część nieruchomości, odszkodowanie przysługuje zgodnie z art. 12 ust. 4 w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wyłącznie za część nieruchomości, która staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii złożyła A. K. zarzucając naruszenie przepisów k.p.a. oraz specustawy drogowej i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Ministra Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 września 2022 r. stwierdził, że nie podziela stanowiska organu co do prawidłowości ustalenia przez rzeczoznawcę zarówno przeznaczenia nieruchomości, jak i zastosowania zasady korzyści, o której stanowi art. 134 ust. 4 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji błędy rzeczoznawcy, zaakceptowane przez organy mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Biegły dokonał wyceny wywłaszczonej działki w zakresie wartości gruntu w oparciu o analizę wartości nieruchomości drogowych, mylnie uznając, że na tym polega zastosowanie zasady korzyści w wycenie wartości rynkowej nieruchomości drogowej. Sąd wskazał dalej, że w art. 134 ust. 4 u.g.n. wyrażona została zasada korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2019 r., I OSK 5/18, zgodnie z którym jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia i reguła szacowania w nim zawarta ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". W tej sytuacji biegły i organy nieprawidłowo zastosowały wyrażoną w owym przepisie zasadę korzyści, która prowadzi jedynie do procentowego (nie więcej niż o 50%) zwiększenia wartości nieruchomości o dotychczasowym, innym niż drogowe przeznaczeniu, a nie na przyjęciu wartości wywłaszczanego gruntu w oparciu o pełną wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Sąd wskazał dalej, że organy prowadzące postępowanie nie podjęły żadnych działań w celu samodzielnego ustalenia przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości, a istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało wyjaśnienie, czy procentowe zwiększenie wartości nieruchomości należałoby odnosić do wartości nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, o przeznaczeniu dla potrzeb usług, sportu, turystyki i rekreacji, czy też o przeznaczeniu mieszanym. Sąd I instancji podkreślił, że dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości nie mógł mieć zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, który to przepis, został uwzględniony przez biegłego i zastosowany przez organ, bowiem w przedmiotowej sprawie bezsporna jest okoliczność, że wywłaszczona nieruchomość na dzień wydania decyzji nie była przeznaczona pod inwestycję drogową. Odnosząc się do zarzutu skargi tyczącego nieprawidłowego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości ze względu na nieuwzględnienie obniżenia wartości nieruchomości Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 128 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Zasadą jest więc to, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości odebranych praw. Jeżeli przedmiotem tych praw jest grunt, to wartość praw determinowana jest wyłącznie wartością rynkową nieruchomości. Przepisy u.g.n. nie wiążą więc pojęcia należnego odszkodowania ze szkodą, ale odebranymi prawami. Określenie odszkodowania zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów u.g.n., a w szczególności z uwzględnieniem wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, realizuje konstytucyjną zasadę dopuszczalności wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem, o której stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zasada korzyści ma zastosowanie w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, a nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, a więc według zasad określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, iż organ odwoławczy nie dokonał ustaleń faktycznych niezbędnych i wystarczających do ustalenia stanu faktycznego, który powinien być podstawą wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, w tym dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego i błędnie ustalono przeznaczenie szacowanej nieruchomości.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, iż kontrowersja na obecnym etapie postępowania dotyczy kwestii przeznaczenia przejętej pod drogę nieruchomości, a także prawidłowości zastosowania zasady korzyści, o której stanowi art. 134 ust. 4 u.g.n., w sytuacji gdy nieruchomość zastała przejęta pod drogę publiczną w trybie specustawy drogowej, a zatem dotyczy wzajemnych relacji pomiędzy przepisami art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia.
Odnosząc się do powyższych zagadnień wypada wskazać, iż wartość nieruchomości dla celów odszkodowania generalnie określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Nie budzi zastrzeżeń stwierdzenie, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy zastosowaniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Jednocześnie należy dostrzec, iż szczególny sposób ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej określa § 36 ust. 1 rozporządzenia, przewidując, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
Szczególny charakter regulacji odszkodowawczych odnoszących się gruntu przejmowanego pod drogę publiczną w trybie specustawy drogowej, wynika przede wszystkim z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, który wskazuje, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Z regulacji tej wynika doniosła konstatacja – do ustalenia i wypłaty odszkodowania przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się, ale odpowiednio. W literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J.Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). Powyższe oznacza, że przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa w trybie specustawy drogowej. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., I OSK 985/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W takiej sytuacji prawnej trafnie wskazał Sąd I instancji, iż przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża ogólną zasadę korzyści. Polega ona na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zasada ta na gruncie regulacji prawnych odnoszących się do specustawy drogowej podlega modyfikacji. I tak przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Powyższa regulacja oznacza, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie specustawy drogowej, w razie gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, istnieje wyraźny przepis prawa regulujący sposób ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wypada przy tym zauważyć, iż § 36 ust. 3 rozporządzenia odnosi się do nieruchomości, których przeznaczenie jest odmienne niż cel wywłaszczenia, a zatem nieruchomości te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone pod drogę. Konstatacja ta wynika bezpośrednio z treści powyższego przepisu, który wskazując na zwiększenie wartości nieruchomości wyraźnie mówi o tym, że jej dotychczasowe przeznaczenie pozostawało odmienne od przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia lub przejęcia. W sposób pośredni powyższy wniosek wynika także z treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, określającego sposób ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej, która na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod inwestycję drogową. Przepis ten, z punktu widzenia kryterium przeznaczenia nieruchomości, odnosi się zatem do pozostałych nieruchomości, niż te wskazane w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia.
Powyższe uwagi wskazują, iż wśród regulacji prawnych odnoszących się do sposobu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej istnieją przepisy, które w sposób specyficzny określają wartość rynkową nieruchomości, której przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Jeśli zatem z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio, to przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej zasada korzyści uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może znaleźć zastosowania. (vide: wyroki NSA z dnia 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., I OSK 985/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych.
Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, iż w razie gdy na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nieruchomość nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, a przejęcie nieruchomości w trybie specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, to zastosowanie znajduje zasada korzyści uregulowana w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Polega ona na tym, że przy ustalaniu wartości rynkowej szacuje się wartość nieruchomości, z których wydzielono działki gruntu pod drogę, a więc z uwzględnieniem dotychczasowego przeznaczenia, co w okolicznościach niniejszej sprawy oznacza uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z możliwością powiększenia uzyskanej w ten sposób wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości.
Nie ma zatem racji autor skargi kasacyjnej wskazując na możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia. W odniesieniu do tego ostatniego przepisu wypada zauważyć, iż reguła szacowania nieruchomości wskazana w art. 36 ust. 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy dla wykonania inwestycji drogowej została przejęta nieruchomość, która na dzień wydania decyzji zezwalającej na jej realizację była przeznaczona pod inwestycję drogową. Z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń, stanowiących powtórzenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 2007 r., wynik natomiast, iż przejęta pod drogę nieruchomość położona była na terenach oznaczonych w planie symbolem "UR", przeznaczonych pod rekreację, turystykę i spory o znaczeniu lokalnym, a zatem przeznaczenie to nie odpowiada dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia. Nietrafne zatem okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego za wiarygodny dowód o wartości przejętej nieruchomości, a także przez błędne ustalenie przeznaczenie przejętej nieruchomości należy zauważyć, iż przeznaczenie wycenianej nieruchomości jest jednym z kluczowych elementów wpływających na określenie jej wartości. Przy czym, przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej, ustalenie wartości nieruchomości winno uwzględniać przeznaczenie jakie nieruchomość miała w dniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazuje natomiast, iż rzeczoznawca majątkowy dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględnia przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości wino zostać ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). W sytuacji zaś braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalając przeznaczenie nieruchomości uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Powyższa regulacja prawna w sposób wyraźny ustala kolejność zastosowania wzorców oceny przeznaczenia gruntu, za przejęcie którego ustalane jest odszkodowanie. W pierwszej kolejności przeznaczenie terenu określa się według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, w jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dopiero w przypadku braku studium lub ww. decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika natomiast wyraźnie, iż działka objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęta była postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynikają z tego dwie istotne konstatacje. Pierwszą jest uznanie, iż przeznaczenie przedmiotowej działki winno nastąpić na podstawie postanowień miejscowego planu, a tym samym faktyczny sposób wykorzystywania działki nie mógł być podstawą ustalenia jej przeznaczenia. Drugą zaś jest wskazanie, że działka ta przed dniem decyzji lokalizacyjnej nie była przeznaczona pod drogę publiczną.
Trafnie wskazał zatem Sąd i instancji, iż to przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno stanowić punkt odniesienia na gruncie zasady korzyści wynikającej z § 36 ust. 3 rozporządzenia. Przyjęcie natomiast drogowego przeznaczenia nieruchomości narusza powyższy przepis, deprecjonując opracowaną w niniejszej sprawie opinię rzeczoznawcy majątkowego. Podważając powyższą opinią jako wiarygodny dowód na okoliczność wartości przejętej nieruchomości Sąd I instancji nie naruszył art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Brak było powodów do przyznania skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego skoro osobiście sporządziła i wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną, nie ponosząc kosztów, o których stanowi art. 205 § 1 p.p.s.a. .
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.