I OSK 339/21

I OSK 339/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2229/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.Y. S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2229/19 w sprawie ze skargi X.Y. S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr KKU - 348/16 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną w całości
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2229/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 30 sierpnia 2019 r. nr KKU-348/16 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości (k. 48, 56-65 akt sądowych).
Skargę kasacyjną złożyły [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej [...] S.A., skarżąca, skarżąca kasacyjnie lub Spółka) reprezentowane przez r. pr. X.Y., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2229/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 151 ppsa w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa) polegające na oddaleniu skargi i niedostrzeżenie, że wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową (dalej Komisja lub KKU) decyzja administracyjna stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującą ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 23 kwietnia 2002 r. sygn. RR.NGK.VII.7720-3/02 (dalej decyzja uwłaszczeniowa) w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe (dalej PP PKP), to jest poprzednika prawnego PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w M., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów w obrębie Nr [...], M. jako działka nr [...], [...], o powierzchni [...] ha;
b. art. 151 ppsa w zw. z art. 110 § 1 kpa polegające na oddaleniu skargi i nie dostrzeżenie, że wydana przez KKU decyzja administracyjna, narusza wyrażoną w art. 110 kpa zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją, podczas gdy decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym;
c. art. 151 ppsa w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kpa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez KKU przepisów postępowania administracyjnego, a tym samym:
- błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania nieruchomości w zarządzie PP PKP przed dniem 5 grudnia 1990 r., podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu nieruchomości przez PP PKP, przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania PP PKP tytułu prawnego do nieruchomości jest dowód z dokumentu i przyjęcie przez to legalnej teorii dowodów, podczas gdy przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32 poz. 191, dalej ustawa komunalizacyjna) nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z kpa, w tym art. 75 § 1 kpa
w związku z powyższym bezpodstawne zobowiązanie Spółki do wykazania, że 27 maja 1990 r. przysługiwał jej tytuł prawny zarządu, który wykluczał komunalizację nieruchomości w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym to gmina zainteresowana wydaniem decyzji komunalizacyjnej winna wykazać, że prawo zarządu, potwierdzone w decyzji uwłaszczeniowej, powstało po 27 maja 1990 r.;
d. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa przez oddalenie skargi mimo niezebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący przez KKU całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności decyzji opłatowej i decyzji o aktualizacji opłaty potwierdzających prawo zarządu przez PKP na podstawie art. 200 ust. 1 i art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej ugn) oraz w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23 poz. 120 ze zm., dalej rozporządzenie) i w konsekwencji przyjęcie, że prawo zarządu można wykazać tylko decyzją o oddaniu w zarząd, a decyzja uwłaszczeniowa wydana w oparciu o przepisy rozporządzenia nie stanowi wykazania prawa zarządu w postępowaniu komunalizacyjnym,
2. prawa materialnego:
e. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie PP PKP;
f. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. nr 22, poz. 99, dalej ugg) w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 1985 przez jego niezastosowanie i pominięcie skutków prawnych obowiązywania tego przepisu dla PP PKP, co doprowadziło do przyjęcia, że nieruchomość nie była w zarządzie PP PKP na dzień 27 maja 1990 r. z uwagi na brak legitymowania się przez to przedsiębiorstwo decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 74-81 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Na rozprawie nikt się nie stawił, mimo prawidłowego powiadomienia pełnomocników i stron działających bez pełnomocników (k. 103-111 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Art. 193 zdanie drugie ppsa wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną nie przedstawia opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji publicznej i Sąd I instancji.
Kluczowe dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy są zarzuty materialnoprawne, przeto w pierwszej kolejności podlegały one - z uwagi na ich charakter - łącznemu rozpatrzeniu.
Zarzuty naruszenia: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32 poz. 191 [ze zm. - uw. NSA]) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie PP PKP; art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. nr 22 poz. 99, dalej ugg) w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 1985 przez jego niezastosowanie i pominięcie skutków prawnych obowiązywania tego przepisu dla PP PKP, co doprowadziło do przyjęcia, że nieruchomość nie była w zarządzie PP PKP na dzień 27 maja 1990 r. z uwagi na brak legitymowania się przez to przedsiębiorstwo decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd, nie mogły zostać uwzględnione.
Problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji i zainteresowania doktryny. Wskazane przez skarżącą kasacyjnie w starannym, pogłębionym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenia Sądu Najwyższego i dorobek doktryny, są Składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolującemu zaskarżony wyrok, znane.
Przez dłuższy czas w orzecznictwie Sądów administracyjnych pojawiała się rozbieżność na tle wskazywanych skardze kasacyjnej wzorców kontroli. W celu ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął na podstawie art. 264 § 1 i 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa dnia 27 lutego 2017 r. w składzie 7 Sędziów uchwałę I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59, dalej uchwała I OPS 2/16) o treści: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.).". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest związany uchwałą I OPS 2/16, co prowadzi do wniosku, że zarzuty kasacyjne nie mogły być uznane za usprawiedliwione.
W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że choć w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz.U. nr 43 poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. nr 5 poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego - uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - skład 7 sędziów NSA wyprowadził wniosek, że nie było intencją ustawodawcy utrzymanie tego prawa.
W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 podkreślono, że analiza przepisów, regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 uppPKP, przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także art. 16 ust. 4 uppPKP, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP.
Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 107 poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (dalej ukPKP) przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ukPKP). W art. 15 ust. 1 ukPKP, przewidziano prawo PKP do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych.
Po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2018 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2148/15 w trybie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) "Czy nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające nieprzerwanie we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie i jej poprzedników prawnych na podstawie art. 3, art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568) i których prawa w postaci prawa zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania, zarządu powierniczego (który uległ przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia z dniem 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" w art. 4, 6, 7, i 15 tego rozporządzenia - art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe - Dz.U. Nr 36, poz. 255) zostały wpisane do właściwych ksiąg hipotecznych (wieczystych), i które to prawa nie zostały wygaszone żadnym wyraźnym przepisem ustawowym (w tym w szczególności z dniem 8 grudnia 1960 r. jakimkolwiek przepisem ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - Dz.U. Nr 54, poz. 311), powinny być uznane za nienależące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 i rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w województwach miejskich wymienionych w ust. 2 punkcie 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), co czyni zbędnym udokumentowanie prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)?", w składzie siedmiu Sędziów Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 5/17: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)." (dalej uchwała I OPS 5/17, ONSAiWSA 2018/3/42).
Zarówno w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16, jak i w uzasadnieniu uchwały I OPS 5/17 poszerzone składy Naczelnego Sądu Administracyjnego uznały, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.
W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Tego rodzaju nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). Wprawdzie w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP, przyznano prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ale ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - nabycie przez PKP ex lege prawo użytkowania wieczystego do takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Skoro data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne - w rozumieniu art. 5 ust. 1 pwust - oznaczało to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 pwust (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.4.2005 r. K 30/03).
W uzasadnieniu I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że brak jest podstaw, by w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, przez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym.
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z: 4.12.2008 r. II FSK 1284/07; 26.2.2009 r. I FSK 1379/08; 18.12.2019 r. I FSK 1849/88, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 1362, nb 1).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną jest związany uchwałami I OPS 2/16 i I OPS 5/17 (art. 269 § 1 ppsa) i nie istnieje możliwość rozstrzygnięcia sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w ww. uchwałach, w szczególności w następstwie zastosowania wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta w uchwałach, do chwili, gdy nastąpi zmiana stanowiska NSA lub zmieni się stan prawny. Taka sytuacja może zaistnieć w przypadku rozstrzygnięcia wniosku, którym na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa Prokurator Generalny wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie następującej treści:
"Czy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, za samoistny dowód wykazujący posiadanie gruntów w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) powinna być uznana decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120), w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.)?". Sprawa z wniosku Prokuratora Generalnego, zarejestrowana pod sygn. I OPS 2/23, w dniu wyrokowania w niniejszej sprawie, niezostała jeszcze rozstrzygnięta.
W świetle uchwał I OPS 2/16 i I OPS 5/17, ponieważ przyznane początkowo (na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" prawo zarządu do zarządzanego przez to Przedsiębiorstwo majątku, z dniem uchylenia, ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, przepisów ww. rozporządzenia, wygasło, to zarzuty kasacyjne oparte na: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32 poz. 191 ze zm.) oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. nr 22 poz. 99), nie mogły być uwzględnione.
Zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a nadto - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa.
Wobec powyższego zarzuty naruszenia: art. 151 ppsa w zw. z: art. 16 § 1 kpa;
art. 110 § 1 kpa; art. 6, 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 kpa; 7 i art. 77 § 1 kpa; art. 200 ust. 1 i art. 206 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23 poz. 120, [zm. z 1999 r. nr 94 poz. 1099 - uw. NSA] nie mogły zostać uwzględnione.
Wydane przez Radę Ministrów na podstawie ustawy komunalizacyjnej rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz.U. nr 51 poz. 301), nie wymieniało PKP. Z treści żadnego dokumentu zgromadzonego w toku kontrolowanego postępowania nie wynikało wprost, że w omawianym przypadku przedsiębiorstwu PKP przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości prawo zarządu ustanowionego konkretną decyzją administracyjną.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 ugg, wyjaśnić należy, że faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów (wyrok NSA z 8.2.2008 r. I OSK 1912/17; uzasadnienie uchwały I OPS 2/16).
Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa jest nietrafny. Wyrażona w nim zasada trwałości decyzji administracyjnych oznacza związanie treścią tej decyzji o ile weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna. Decyzja taka korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Na gruncie tej sprawy i powoływanej decyzji uwłaszczeniowej zasada ta oznacza, że ówczesne przedsiębiorstwo państwowe PKP stało się z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkownikiem wieczystym opisanego w tej decyzji gruntu oraz właścicielem znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń. Dopóki decyzja ta obowiązuje w obrocie prawnym, stanowi tytuł władania gruntem i budynkami przysługujący obecnie następcom prawnym PKP, chyba że decyzja ta zostanie w przewidzianych w kpa trybach wyeliminowana z obrotu prawnego.
Nie stanowi podstawy do odmiennej oceny decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Dolnośląskiego z 23 kwietnia 2002 r. Zgodnie z art. 110 § 1 kpa organ związany jest wydaną przez siebie decyzją (tu byłby to Wojewoda Dolnośląski). Wyrażona w tych przepisach zasada związania organu administracji publicznej dotyczy wydanej przez ten sam organ decyzji, i oznacza to, że nie może być ona zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Art. 110 § 1 kpa nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach (wyrok NSA z 17.5.2019 r. I OSK 1736/17). Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach. Przepis ten mógłby w niniejszej sprawie mieć zastosowanie ale tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że dwie sprawy powiązane są tym samym stanem prawnym i faktycznym. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy dodać, że postępowanie uwłaszczeniowe toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po 27 maja 1990 r. a postępowanie komunalizacyjne na datę wcześniejszą. Tym samym decyzje uwłaszczeniowe i decyzja komunalizacyjna nie są powiązane tym samym stanem prawnym.
Brak jest podstaw prawnych do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego i materialnego.
Skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa należało oddalić.