I OSK 339/07

I OSK 339/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sikorska
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 661/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-11-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 20 pkt. 2 i 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 § 1 pkt. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Miejskich w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 661/06 w sprawie ze skarg Miasta [...] W. oraz Zarządu Dróg Miejskich w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I OSK 339/07
UZASADNIEN I E
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 661/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skarg Miasta [...] W. oraz Zarządu Dróg Miejskich w W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania , uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] Nr [...].
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Gminy W. - [...] w dniu [...] czerwca 2001 r. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] stanowiącej własności B. K. i A. P..
W uzasadnieniu wniosku podano, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod realizację inwestycji publicznej - budowy Trasy [...] na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1998 r., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz z dnia [...] grudnia 2003 r. Rokowania mające na celu dobrowolne nabycie nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem.
Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2002 r. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, w trakcie którego w dniu [...] stycznia 2005 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna.
Decyzją z dnia [...] Prezydent m. [...] W. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] i ustalił odszkodowanie z tego tytułu w kwocie 1.020.092 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek a odszkodowanie z tego tytułu zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.
Na skutek odwołania B. K. i A. P. wniesionego od powyższej decyzji, Wojewoda M. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że ostateczną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] zmieniającej w trybie art. 155 Kpa decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na realizację Trasy [...]. Skoro zatem wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponuje decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to wywłaszczenie nie jest dopuszczalne. Dlatego też konieczne jest przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg Miasta [...] W. oraz Zarządu Dróg Miejskich w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skargach zarzucono kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7 i 77 Kpa. Zdaniem stron skarżących jedyną przyczyną uchylenia decyzji wywłaszczeniowe - odszkodowawczej było stwierdzenie nieważności powołanej decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak Wojewoda nie wziął pod uwagę, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Zarząd Dróg Miejskich. Ponadto w dniu [...] lutego 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o wstrzymanie wykonania powołanej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej o oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i orzekając w trybie art. 134 § 1 tej ustawy procesowej przyjął, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przede wszystkim Sąd uznał Miasto [...] W. za podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie zgodnie z art. 50 ust. 1 powołanej ustawy procesowej. Wyjaśniono, że Miasto [...] W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Miasto na prawach powiatu jako jednostka samorządu terytorialnego jest wyposażone w osobowość prawną, przyznaną przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i może być podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdy wykaże, że ma -jako osoba prawna - interes prawny we wniesieniu skargi. Zatem Miasto [...] W. jako wnioskodawca postępowania wywłaszczeniowego zdaniem Sądu ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody M. w przedmiocie uchylenia decyzji wywłaszczeniowej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jego interes prawny wynika wprost z treści art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Również Zarząd Dróg Miejskich w W. w ocenie Sądu jako jednostka, która miała realizować cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej, posiada interes prawny do wniesienia skargi. Interes prawny tej jednostki wynika z faktu wydania w trybie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Prezydenta m. [...] W. w dniu [...] decyzji Nr [...], orzekającej o zezwoleniu Miejskiemu Zarządowi Dróg w W. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Od tego momentu Zarząd Dróg Miejskich jako podmiot realizujący cel publiczny zyskał interes prawny w ramach postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ los decyzji wywłaszczeniowej wpływał na ich prawa do dysponowania gruntem w tym dysponowania gruntem na cele budowlane. Zwłaszcza, że również w art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca posłużył się pojęciem "podmiot, który zamierza realizować cel publiczny". Jednak w przypadku Zarządu Dróg Miejskich w W. będącego zakładem budżetowym m. [...] W. powstanie interesu prawnego wiąże się właśnie z powstanie stosunku prawnego w oparciu o art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Prawo do wniesienia skargi przez m. [...] W. jak podkreślono niesie jednak za sobą konieczność rozważenia czy połączenie w rękach jednej osoby tj. Prezydenta m. [...] W. uprawnień strony postępowania administracyjnego i jednocześnie dysponenta władzy publicznej uprawnionego do wydania decyzji nie prowadzi do naruszenia art. 24 Kpa poprzez nie wyłączenie się od orzekania w sprawie.
Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (czyli w tym przypadku Prezydent m. [...] W.) jest organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania (art. 112 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzję pierwszej instancji w niniejszej sprawie wydał Prezydent m. [...] W. pełniący funkcję starosty.
Jak przypomniano w dniu 19 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjnym podjął uchwałę, w której stwierdził, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.
Zdaniem Sądu uchwała ta zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w wielu postępowaniach prezydent miasta na prawach powiatu orzeka o sprawach, którego dotyczą jego interesu prawnego a mimo to nie jest stroną postępowania administracyjnego np. wydając decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Wskazując na istotę stosunku administracyjnego zauważono, iż w stosunku administracyjnym muszą brać udział co najmniej dwa podmioty, przy czym jednym z nich musi być zawsze podmiot administrujący, który jest dysponentem władztwa publicznego. Drugim podmiotem jest zaś administrowany. W ramach postępowania wywłaszczeniowego wszczętego na wniosek jednostki samorządu terytorialnego występują co najmniej dwa podmioty administrowane: wywłaszczany i ubiegający się o wywłaszczenie. W przypadku postępowań wywłaszczeniowych prowadzonych na wniosek a nie z urzędu dochodzi do sytuacji, kiedy jednostka ta jest stroną postępowania ubiegająca się o nabycie konkretnego prawa i nie jest w żadnym razie dysponentem władzy publicznej. Natomiast kierownik tej jednostki tj. prezydent miasta na prawach powiatu jako dysponent władzy publicznej rozstrzyga o władczej ingerencji w prawa do nieruchomości kształtując prawa i obowiązki swojej jednostki. Dlatego też, jak zaznaczono mimo, iż powołana uchwała z dnia 19 maja 2003 r. odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to jednak Sąd pierwszej instancji w tej sprawie zaprezentował pogląd, że stanowisko wyrażone w uchwale należy również zastosować w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu.
W ramach postępowania wywłaszczeniowego toczącego się na wniosek organu wykonawczego miasta na prawach powiatu, dochodzi bowiem do swoistego konfliktu interesów. Prezydent miasta z jednej strony jako sprawujący funkcje starosty rozpatruje swój własny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Natomiast w postępowaniu przed organem drugiej instancji występuje w dwóch rolach - pierwszej jako organ oraz jako strona ubiegająca się o wywłaszczenie.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 Kpa. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu objętym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa. Zatem obowiązkiem Wojewody było nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ale uchylenie decyzji Prezydenta m. [...] W. i umorzenie postępowania przed tym organem, a w dalszej konsekwencji podjęcie czynności, o których mowa w art. 26 Kpa. Przy czym naruszenie art. 24 Kpa stanowi zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 Kpa podstawę wznowienia postępowania.
Konkludując podkreślono , że skoro więc zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie będącej przedmiotem skargi, to sąd już z tego powodu obwiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przy czym uchylenie obu decyzji w niniejszej sprawie nie stanowi orzeczenia na niekorzyść strony, bowiem w żadnej mierze w przedstawionym powyżej stanie faktycznym, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie pogarsza sytuacji skarżącego.
Na marginesie czynionych rozważań uznano, że trafne jest stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że brak w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczającej przedmiotową nieruchomość na cel publiczny stanowi przeszkodę uniemożliwiającą utrzymanie w mocy decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Dlatego też wskazano ,iż w ponownym postępowaniu wywłaszczeniowym należy w szczególności zbadać czy obecnie przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona na cel publiczny w planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji celu publicznego. Brak tej materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia powinien prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Dróg Miejskich w W. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, art. 87, art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 20 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.), art. 17 pkt 1 oraz art. 18 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z2003r" Nr 207, poz. 2016);
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej wskazano, iż mija się z prawdą twierdzenie Sądu, że Zarząd Dróg Miejskich jest organem administracji publicznej, który wydał dla siebie decyzję administracyjną w pierwszej instancji dla Trasy [...] oraz to, że jest zarządcą przedmiotowej trasy. Zgodnie z § 2 Statutu, Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką organizacyjną m. [...] W. nie posiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Jest wyodrębniony organizacyjnie. Zarząd Dróg Miejskich działa m.in. w oparciu o ustawę z dnia 26 listopada o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz.48 ze zm.) obecnie z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) tworząc zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 12 cyt ustawy sektor finansów publicznych oraz ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r, Nr 204, poz. 2068 ze zm.). W art. 20 pkt 2 ustawodawca nałożył na zarządcę drogi obowiązek opracowania projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich, natomiast w pkt 3 ustawy oraz § 4 pkt 1 w związku z § 5 pkt 2 i 3 Statutu do zadań Zarządu Dróg Miejskich należy pełnienie funkcji inwestora. W art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) wymienia się uczestników procesu budowlanego i nakłada na nich ściśle określone obowiązki i uprawnienia. Wprawdzie ustawa nie zawiera definicji pojęcia "inwestor", jednakże można określić go jako osobę fizyczną lub prawną, bądź podmiot nie posiadający osobowości prawnej, mający tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie uprawniony do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. W świetle powyższego art. 17 pkt 1 – Prawa budowlanego określającego Zarząd Dróg Miejskich jako inwestora - uczestnika procesu budowlanego nie można pominąć faktów, że aby zostać inwestorem należy również być stroną decyzji administracyjnej. Bezspornym jest, że zgodnie z rozdziałem 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) stroną lokalizacji inwestycji celu publicznego jest inwestor.
Zaskarżony wyrok w ocenie strony skarżącej sprzeczny jest z konstytucyjną zasadą państwa prawnego (art. 2 i 87 Konstytucji) oraz stanowiłoby zagrożenie dla autorytetu samej władzy sądowniczej (art. 174 i 184 Konstytucji) . Nie ulega wątpliwości, że Sąd - stosując prawo - jest związany ustawami. Natomiast orzeczenie WSA, zdaniem wnoszącego skargę, narusza również konstytucyjną zasadę prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Skarżący jako jeden z reprezentantów sektora finansów publicznych i uczestnik procesu budowlanego jak podkreślono nie może być pozbawiony ochrony sądowej. Wskazując na pogląd judykatury wyjaśniono, że "w sferze prawa publicznego sądowa ochrona samodzielności jednostki samorządu terytorialnego polega, najogólniej rzecz ujmując, na przyznaniu jej prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przy tym - co do zasady - jest on podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdy jest adresatem działań organów administracji publicznej, podejmowanych w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Po drugie zaś, jeżeli jej interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone rozstrzygnięciem nadzorczym lub innym aktem nadzoru."
Wskazano , iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a. W ocenie skarżącego w niniejszym postępowaniu objętym zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skoro więc nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie będącej przedmiotem skargi, to sąd z tego powodu obowiązany jest do uwzględnienia skargi. Przy czym uchylenie obu decyzji w niniejszej sprawie stanowi o naruszeniu prawa.
Stwierdzono także , iż nie jest trafne stanowisko Wojewody M., że brak w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczającej przedmiotową nieruchomość na cel publiczny stanowi przeszkodę uniemożliwiającą utrzymanie w mocy decyzji wywłaszczęniowo -odszkodowawczej. Wyjaśniono, że poza sporem pozostaje, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, są decyzjami prawnie chronionymi mocą art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust 7 i art. 84 wskazanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego uszło uwadze Sądu, że decyzja Prezydenta miasta [...] W. Nr [...] z dnia [...] wydana została po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a więc podlega ochronie prawnej mocą art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 53 ust 7 i art. 84 cyt. wyżej ustawy, gdyż jest decyzją, której ustawodawca zapewnia daleko idącą stabilizację i ochronę. Wydanie zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczenia zawierającego rozstrzygnięcie inne niż to wynika to wprost z przytoczonych powyżej przepisów prawa, należy zdaniem skarżącego ocenić jako dokonanie przez Sąd błędnej ich wykładni i niewłaściwego zastosowania, wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniósł o jej oddalenie .
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorą jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym rozpoznano wniesioną skargę kasacyjną w jej granicach.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Pełnomocnik skarżącego Zarządu Dróg Miejskich w petitum skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, art. 87, art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 20 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.), art. 17 pkt 1 oraz art. 18 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2003 r, Nr 207, poz. 2016ze zm.).
Zarówno zarzuty wyżej wskazane jak i argumentacja zawarta w motywach skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mają uzasadnionych podstaw w okolicznościach przedmiotowej sprawy.
Podnieść należy, iż art. 2 ustawy zasadniczej stanowi, że .Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości. Przepis art. 87 Konstytucji stanowi o źródłach prawa powszechnie obowiązującego w kraju, natomiast art. 184 tejże ustawy zasadniczej określa, iż Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Niewątpliwie ustawą pozwalającą rozpoznać skargę jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponadto zauważyć należy, iż przepis art. 20 pkt. 2 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określa co należy do zarządcy drogi ( opracowywanie projektów planów finansowych budowy, przebudowy (...) pełnienie funkcji inwestora natomiast przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 17 pkt. 1 i art. 18 ust,1 ustawy Prawo budowlane wskazują na ustawowych uczestników procesu budowlanego i obowiązki w tym inwestora.
Jednakże skarga kasacyjna w istocie kwestionuje w formie wskazanych wyżej zarzutów pogląd sądu o braku przyznania jej przymiotu strony co nie odpowiada temu co zawarł Sąd pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotem rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji pozostawała sprawa wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dla B. K. i A. P.. W tak przecież określonych granicach sprawy .rozpoznawana była skarga Miasta [...] W. jak i Zarządu Dróg Miejskich w W.. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając merytorycznie wniesioną skargę także Zarządu Dróg Miejskich przyznał przymiot strony temu skarżącemu upatrując go w treści art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarcze nieruchomościami. Natomiast nie podzielając zarzutów skarżącego wobec uznania ich za chybione Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął w sprawie w oparciu o treść art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a więc w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, co zostało przecież wskazane w zaskarżonym wyroku . To zaś nie świadczy o tym, że odmówiono przymiotu strony skarżącemu Zarządowi w trybie art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Wprost przeciwnie gdyby uznać brak przymiotu strony do zaskarżenia decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i związanego z tym odszkodowania, to rozstrzygnięcie Sądu w odniesieniu do skarżącego Zarządu niewątpliwie byłoby innej treści.
Jednocześnie zauważyć należy, że wbrew stanowisku skarżącego zawartemu w motywach skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie wskazywał w swym uzasadnieniu, iż Zarząd Dróg Miejskich jest organem administracji, który wydał dla siebie decyzję administracyjną w pierwszej instancji dla Trasy [...] oraz , że jest zarządcą przedmiotowej trasy .
Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skarg przyjął , że Prezydent Miasta [...] W., jako organ gminy mający status miasta na prawach powiatu wykonuje funkcję organu administracji publicznej w zakresie zadań własnych jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jest stroną postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania a jednocześnie jako dysponent władzy tj. Starosta rozpatrując swój wniosek o wywłaszczenie nieruchomości uprawniony jest do wydania decyzji w tej sprawie Tym samym skoro występuje w dwóch rolach tj. jako organ i jako ubiegający się o wywłaszczenie podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 kpa . Dlatego też przyjęto w tej sprawie naruszenie art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 kpa co w konsekwencji doprowadził do uznania , iż zaistniała w sprawie przesłanka wznowieniowa o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 3 kpa i uchylono zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dlatego też wyżej przywołane zarzutu naruszenia prawa materialnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione.
Ponadto, iż w końcowych motywach skargi kasacyjnej skarżący wskazując na treść art. 145 § 1 pkt. 3 kpa podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 kpa. Skoro zaś nie zaistniała przesłanka do wznowienia to zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do uwzględnienia skargi. Także zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczającej przedmiotową nieruchomość na cel społeczny stanowi przeszkodę uniemożliwiającą utrzymanie w mocy decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania odnosząc się z kolei do wadliwości postępowania, w którym stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] zmieniającej w trybie art. 155 kpa decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 21 kwietnia 1998 r. na realizacje [...].
Niezależnie od tego , że w postępowaniu o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdzająca nieważność wskazanej wyżej decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] w żaden sposób nie podlegała kontroli legalności to kwestionując powyższe ustalenia Sądu pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku nie wskazano w ramach jakich zarzutów należy je rozpatrywać czy też w formie zarzutu naruszenia prawa materialnego na co mogłoby wskazywać końcowe podsumowujące zdanie skargi kasacyjnej odnoszące się i do zarzutów petitum oraz uzasadnienia, czy też kwestionowane są ustalenia Sądu pierwszej instancji w formie zarzutu prawa procesowego, które w efekcie doprowadziły do przyjęcia zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) ustawy procesowej . Natomiast przypomnieć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu zaskarżenia, to zaś determinuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie niezbędnych rozważań prawnych co do zasadności zarzutów kasacyjnych. Wyjaśnić jednak należy, iż błędna wykładnia to mylne rozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierzał zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. Natomiast jeżeli chce się zaskarżyć niewłaściwe zastosowanie danego przepisu pod ustalony stan faktyczny sprawy to należy jednocześnie zaskarżyć w drodze przepisów procesowych te ustalenia Sądu, które w efekcie doprowadziły do niewłaściwego procesu subsumcji. Adresatem zarzutu naruszenia prawa materialnego jak i procesowego powinien być Sąd pierwszej instancji stąd też zarzucają naruszenie prawa procesowego należy wskazać właściwe przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . W skardze kasacyjnej Zarządu Dróg Miejskich nie wskazano jednak jakiegokolwiek zarzutu naruszenia prawa procesowego oraz odpowiednich przepisów powołanej ustawy procesowej. Natomiast powoływanie nawet w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego w formie zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwala na podważenie przyjętego stanu faktycznego, bowiem rozpoznając sprawę Sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Dlatego też takie nieprecyzyjne sformułowanie i do tego wyłącznie w motywach skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Miejskich zarzutów odnoszących się do kwestii ustaleń Sądu w zakresie wyłączenia organu od rozstrzygania w tej sprawie jak i potrzeby występowania w obrocie prawnym decyzji przeznaczającej sporną nieruchomość na cel publiczny nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na precyzyjne odniesienie się do nich a konsekwencji uznanie tak wskazanych zarzutów za usprawiedliwione .
Jednakże jedynie na marginesie czynionych rozważań niezależnie od powyższego zauważyć należy, że Prezydent miasta [...] W. jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest organem uprawnionym do wydania decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania i taką decyzję jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz wydał w rozpoznawanej sprawie na rzecz Miasta [...] W., które jest jednocześnie stroną postępowania administracyjnego w tym zakresie gdyż wywłaszczenie odbywa się z wniosku i na rzecz tego miasta. W tych okolicznościach sprawy Prezydent tego miasta jako dysponent władzy publicznej rozstrzygający o władczej ingerencji w prawo do nieruchomości, kształtując prawa i obowiązki swojej jednostki podlega wyłączeniu od rozstrzygania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. W takiej sytuacji bowiem nie jest możliwe występowanie Prezydenta sprawującego funkcję starosty jednocześnie w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpatrujący sprawę ( o wywłaszczenie i odszkodowanie - przypomnienie Sądu ), bowiem w przeciwnym wypadku stanowi to naruszenie art. 24 kpa. Obraza zaś w postępowaniu tej normy nakazuje przyjąć zaistnienie przesłanki wznowienia o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 3 kpa.
Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie można było podzielić zarzutów skargi kasacyjnej .
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.