I OSK 338/21

I OSK 338/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Marian Wolanin /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1033/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 154 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2017 poz 718
art. 40 e ust. 1
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a § 3 , art. 184, art. 200, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1033/18 w sprawie ze skarg Miasta [...] i K.S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 28 marca 2018 r. nr III R 1Zm 9/18 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji" lub "Sąd Wojewódzki") wyrokiem z 3 lutego 2020 r. o sygn. akt I SA/Wa 1033/18, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i K.S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 28 marca 2018 r. nr III R 1Zm 9/18, w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego: (1) uchylił zaskarżoną decyzję, (2) umorzył postępowanie administracyjne, (3) zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; (4) zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz K.S. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną do powyższego wyroku wniosła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "Komisja" lub "Skarżąca kasacyjnie") zaskarżając go w całości i zarzucając:
I . naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego tj.
1. art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanym dalej - "k.p.a.") w zw. z art. 40e ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718, z późn. zm. zwanej dalej: "Ustawą"), poprzez błędną wykładnię powodującą automatyczne uznanie, że w sytuacji zmiany stanu prawnego - względem stanu istniejącego w dacie wydania decyzji pierwotnej - wykluczona jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w ramach trybu przewidzianego art. 154 k.p.a., podczas gdy
a) przyjęte przez Sąd Wojewódzki uogólnienie, odnośnie przymusu w zakresie istnienia tożsamości stanu prawnego, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji należy uznać jako zbyt daleko idące, ponieważ możliwość zastosowania omawianego trybu winna być każdorazowo poprzedzona zbadaniem i oceną okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną;
b) stwierdzenie, że zmiana prawa - polegająca np. na znowelizowaniu ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji - nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją z dnia 28 września 2017 r. o nr R 9/18, pozwala na zmianę lub uchylenie tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nawet wobec faktu zmiany stanu prawnego;
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. póz. 2325 – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 40e ust. 1 Ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że w stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy Komisja nie była uprawniona do zmiany swej decyzji z dnia 28 września 2017 r. o nr R 9/18 poprzez nakazanie przejęcia zarządu nieruchomością warszawską przez gminę, podczas gdy Komisja korzystając z regulacji przewidzianej art. 154 k.p.a. była uprawniona do zmiany swej wcześniejszej decyzji i dodanie do niej zapisu dotyczącego nakazania przejęcia zarządu nieruchomością położoną przy ul. [...] w Warszawie przez gminę, z uwagi na spełnienie przesłanek ustawowych uprawniających do skorzystania z powołanego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. faktu, że postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa spełnienie, a za zmianą decyzji ostatecznej przemawiał ważny interes społeczny;
2. art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 145a § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 40e ust. 1 Ustawy, poprzez umorzenie postępowania administracyjnego przed Komisją z uwagi na uznanie, że w konkretnej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania mającego na celu zmianę decyzji poprzez dodanie do niej nowego punktu nakazującego przejęcie zarządu z uwagi na wydanie decyzji zmienianej w innym stanie prawnym, aniżeli obowiązujący w dacie wydania decyzji zmieniającej, podczas gdy nieznaczny pod względem przedmiotowym zakres nowelizacji Ustawy - nie ingerujący w tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją - uprawniał do przyjęcia, iż w konkretniej sprawie nie doszło do istotnej zmianie stanu prawnego, co w konsekwencji pozwalało na stwierdzenie braku przeszkód do zmiany decyzji z dnia 28 września 2017 r. w trybie art. 154 k.p.a.;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie zasadności skargi wniesionej przez Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i uchylenie decyzji Komisji, podczas gdy skarżący wskazywał w sposób wyraźny, iż rozstrzygnięcie decyzji Komisji jest korzystne dla Miasta Stołecznego Warszawy i jako takie nie jest przedmiotem zaskarżenia, co w konsekwencji powoduje, że Sąd Wojewódzki dopuścił się wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 200 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyznanie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwrotu kosztów postępowania;
W oparciu o powyższe Komisja wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od K.S. i Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Skarżącej kasacyjnie, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że zmiana rozstrzygnięcia Komisji polegającą na wprowadzeniu nakazu przewidzianego art. 40e ust. 1 Ustawy była celowa ze względu na konieczność zapewnienia racjonalnej gospodarki nieruchomością położoną w Warszawie przy ul. [...] i determinowana interesem lokatorów - interesem publicznym. To zaś stanowiło podstawę do zmiany decyzji Komisji, znajdując swoje uzasadnienie w świetle przesłanki interesu społecznego zgodnie z regulacją art. 154 § 1 k.p.a.
Według Skarżącej kasacyjnie niewątpliwie, w ramach ostatecznej decyzji Komisji z dnia 28 września 2017 r., żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa. Doszło zatem do spełnienia pierwszej z przesłanek warunkujących wydanie decyzji przewidzianej w art. 154 k.p.a. Dalej zauważono, że przepis art. 154 k.p.a. nie wymienia szczegółowych, poza klauzulą interesu społecznego/publicznego i słusznego interesu strony, przyczyn uprawniających do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Komisja nie zgadza się w związku z tym z twierdzeniem Sądu wojewódzkiego, odnoszącym się do sprzecznych interesów Skarżącej oraz Miasta Stołecznego Warszawy, które zdaniem składu orzekającego uniemożliwiały skorzystanie przez Komisję z omawianego trybu.
W odniesieniu do powołanej klauzuli interesu społecznego/publicznego, w ocenie Komisji istniały pełne podstawy do uznania, że konkretny warunek dla zastosowania trybu przewidzianego art. 154 k.p.a. został spełniony.
Powołując się na stanowisko doktryny Komisja zauważyła też, że następcza zmiana przepisów, na podstawie których wydana została decyzja ostateczna, w założeniu nie stanowi przeszkody do jej uchylenia lub zmiany w trybach fakultatywnych. Innymi słowy pełna tożsamość stanu prawnego - w chwili wydania decyzji ostatecznej i w chwili jej ewentualnej weryfikacji - nie jest warunkiem sine qua non stosowania tych trybów.
Komisja wskazała, iż także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym to tezy, iż zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. (analogicznie na podstawie art. 154 k.p.a.) jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, nie można zbytnio uogólniać. Zmiana prawa polegająca np. na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie zmianie tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego.
Według Skarżącej kasacyjnie znowelizowana treść przepisów Ustawy nie spowodowała istotnej zmiany podstaw prawnych aktu normatywnego regulującego jej działalność. Stan prawny stanowiący podstawę decyzji Komisji z dnia 28 września 2017 r. został zachowany, zaś wprowadzenie nowej regulacji przewidzianej art. 40e stanowiącą podstawę wydania Decyzji, nie stało na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. albowiem nie wpływało na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją.
Zdaniem Komisji uprawnionym było skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 154 k.p.a. i zmiana wcześniejszej decyzji poprzez dodanie pkt 3 i nakazanie Miastu Stołecznemu Warszawa przejęcie zarządu nieruchomością stanowiącą działkę ew. o nr [...] w obrębie [...], o pow. 815 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...], na zasadzie art. 184a-186a u.g.n. Stąd też, zasadnym jest zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. przez Sąd wojewódzki w skarżonym wyroku, co w konsekwencji prowadziło do wadliwego uchylenia decyzji Komisji i umorzenia postępowania administracyjnego.
Dalej Komisja zaznaczyła, iż Sąd wojewódzki słusznie zauważył, iż nie jest możliwe uchylenie jedynie fragmentów uzasadnienia decyzji i pozostawienie w obrocie samego rozstrzygnięcia. W sytuacji zaskarżenia przez Miasto Stołeczne Warszawa wyłącznie uzasadnienia decyzji, przy jednoczesnym wskazaniu, że decyzja jako taka uznawana jest za korzystną, sąd zobligowany byłby co do zasady do oddalenia skargi z uwagi na treść art. 134 § 2 p.p.s.a. Jednak w niniejszej sprawie, wobec wniesienia skarg również przez inne podmioty, wobec stwierdzonych przez Sąd wad decyzji, w jego ocenie możliwe stało się uchylenie jej w całości. Tym samym, Sąd zdecydował się uwzględnić skargę złożoną przez Miasto Stołeczne Warszawa i zasądzić na jego rzecz od organu, koszty postępowania. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie stanowisko wyrażone w skarżonym wyroku stanowi wyraz niekonsekwencji Sądu, prowadząc w dalszej kolejności do nieuzasadnionego zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy.
Podniesiono, że Komisja nie neguje możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji, niemniej nie może jednak zgodzić się z częścią argumentacji prawnej zawartej w skarżonym wyroku odnośnie zasadności uchylenia decyzji w przypadku zaskarżenia przez Miasto Stołeczne Warszawa jedynie wybranych części uzasadnienia, przy jednoczesnym wskazaniu w skardze, że sam akt administracyjny jest dla strony skarżącej korzystny. Stanowisko Sądu wojewódzkiego należy uznać za nieprawidłowe, z uwagi na przyjęty przez Miasto Stołeczne Warszawa zakres zaskarżenia w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uwzględnienie skargi m. st. Warszawa obejmującej jedynie fragmenty uzasadnienia decyzji prowadzi do naruszenia normy art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nawet wobec podzielenia części zarzutów wywiedzionych w skardze przez Miasto Stołeczne Warszawa, nie mógł uwzględnić skargi Miasta Stołecznego Warszawy, skoro rozstrzygnięcie decyzji odpowiadało prawu, zaś sam Skarżący uznawał je jako korzystne.
W konsekwencji powyższego, doszło również do naruszenia art. 200 p.p.s.a. poprzez niezasadne zasądzenie od Komisji na rzecz skarżącego Miasta Stołecznego Warszawy kosztów postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem, przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw jedynie w razie uwzględnienia skargi.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Miasto Stołeczne Warszawa wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż decyzją z 28 września 2017r nr R9/17 Komisja uchyliła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 grudnia 2010 r oraz odmówiła ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. Następnie decyzją z dnia 28 marca 2018 r. nr III R 1Zm 9/18 , wydaną na podstawie art 154 k.p.a., Komisja do ww. decyzji z 28 marca 2017r nr R9/17 dodała punkt 3: nakazać Miastu Stołecznemu Warszawa przejęcie zarządu nieruchomością, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], o powierzchni 815 m2, położoną w Warszawie przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]- na zasadzie art. 184a-186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy na podstawie art. 154 k.p.a. dopuszczalna była zmiana decyzji Komisji z 28 września 2017r nr R9/17 poprzez dodatnie do niego opisanego wyżej punktu nr 3.
Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści tego przepisu wynika, iż jego zastosowanie jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy żadna ze stron nie nabyła prawa na podstawie decyzji zmienianej lub uchylanej.
Komisja zgłosiła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 40e ust. 1 Ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., podnosząc, że spełnione zostały przesłanki ustawowe uprawniające do skorzystania z powołanego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej - postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa, a za zmianą decyzji ostatecznej przemawiał ważny interes społeczny.
Wobec powyższego zauważyć należy, że przez nabycie prawa należy rozumieć uzyskanie przez dany podmiot uprawnienia, będącego efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego. Za prawo nabyte należy uznać każdą korzyść, jaką strona uzyskuje w sferze prawnej z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną, wszakże z zastrzeżeniem, że korzyść ta ma odnosić się do sfery prawa materialnego, a nie uprawnień procesowych.
Decyzjami administracyjnymi, na mocy których strony nie nabywają prawa są decyzje odmowne dla wszystkich stron postępowania, decyzje cofające w całości uprzednio przyznane stronie uprawnienie lub stwierdzające wygaśnięcie tego uprawnienia (patrz wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r. o sygn. I OSK 603/20 - dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl/)
Jak wskazano wyżej art. 154 k.p.a. znajduje zastosowanie jedynie w przypadku decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Jeżeli ta przesłanka zostanie spełniona, wówczas należy zbadać drugą przesłankę, tzn. czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że bezprzedmiotowe jest badanie, czy spełniona została druga przesłanka. Ocena, czy decyzja ostateczna wydana w postępowaniu, w którym uczestniczyło kilka stron, tworzy lub nie tworzy praw dla każdej ze stron, wymaga uwzględnienia, czy w postępowaniu tym uczestniczą strony o sprzecznych interesach, czy też interesy stron są tożsame. W tym pierwszym przypadku przepis art. 154 § 1 nie będzie miał zastosowania, ponieważ przynajmniej jedna ze stron postępowania może wywodzić swoje prawo nabyte z decyzji ostatecznej, na mocy której inna ze stron nie nabyła prawa ( por. ponownie wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r. o sygn. I OSK 603/20 - dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Komisji z dnia 28 września 2017 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego spowodowało przejście nieruchomości budynkowej na własność gminy (art. 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy). Tak więc Miasto Stołeczne Warszawa, będące stroną toczącego się postępowania, wywodzi swoje prawa nabyte z mocy ww. decyzji ostatecznej. Nie ulega zatem wątpliwości sprzeczność interesów beneficjentów decyzji z 6 grudnia 2010 r. nr 439/GK/DW/2010 oraz aktualnego użytkownika wieczystego, którzy wywodzili swoje prawa z rozstrzygnięcia o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i interesów Miasta Warszawy na własność którego przeszła nieruchomość budynkowa.
Niewątpliwie zatem decyzja z 28 września 2017 r. była tym rozstrzygnięciem, mocą którego doszło do nabycia prawa przez Miasto Stołeczne Warszawa. Tym samym opisany wyżej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 40e ust. 1 ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Jako niezasadny uznać także należy zrzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a w zw. z art. 40e ust. 1 Ustawy, poprzez błędną wykładnię powodującą automatyczne uznanie, że w sytuacji zmiany stanu prawnego - względem stanu istniejącego w dacie wydania decyzji pierwotnej - wykluczona jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w ramach trybu przewidzianego art. 154 k.p.a.
Rację ma Sąd I instancji, że na podstawie art. 154 k.p.a nie można uzupełnić ostatecznej decyzji administracyjnej o rozstrzygnięcie, którego nie przewidywały przepisy w dacie wydania decyzji zmienionej.
Przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich, wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej, czy też zmieniać podstawy prawnej decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r., III OSK 2830/21 - dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zmiana decyzji stanowi zatem wydanie rozstrzygnięcia, które załatwia inaczej, w stosunku do decyzji dotychczasowej, tożsamą sprawę co do istoty. Tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (vide J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 637; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09 - dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powszechnie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej.
O istnieniu tej tożsamości będzie można mówić zatem wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Warunkiem ustalenia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej. Dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym ( zob. ponownie wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r. o sygn. I OSK 603/20).
W rozpatrywanej sprawie taka ciągłość regulacji prawnej nie zachodzi w szczególności w odniesieniu do praw i obowiązków adresata decyzji jakim jest Miasto Stołeczne Warszawa. Zauważyć trzeba, że decyzja z dnia 28 marca 2018 r. wydana została w oparciu o art. 40e ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Przepis ten dodany został przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. (Dz.U.2018.431) zmieniającej ustawę z 9 marca 2017 r. z dniem 14 marca 2018 r. Zatem norma uprawniająca Komisję do nakazania gminie przejęcia zarządu nieruchomością warszawską lub jej odpowiednią częścią, na zasadach określonych w art. 184a-186a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie istniała w dniu 28 września 2017 r. Tymczasem sensem mechanizmu zmiany decyzji ostatecznej jest nadanie jej innej treści z uwagi nie na zmianę przepisów lecz na okoliczności (racje) oceniane przez pryzmat celowego działania, skategoryzowane przy użyciu pojęć interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ostateczne decyzje administracyjne tworzą stan rei iudicatae i stoją na przeszkodzie ponownej konkretyzacji uprawnień i obowiązków.
Reasumując, na podstawie art. 154 k.p.a. nie można zmienić decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy nie przewidujące wcześniej możliwości nałożenia uprawnienia czy obowiązku na jej adresata. Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie może zatem rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną. Generalnie bowiem zakaz działania prawa wstecz, jako podstawowa zasada obowiązująca w państwach demokratycznych, polega na tym, że nie do zaakceptowania jest możliwość stosowania nowo ustanowionych norm do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. Chodzi o zasadę opartą na założeniu, że każdy przepis normuje przyszłość nie zaś przeszłość.
W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 145a § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 40e ust. 1 uznać należy za bezpodstawny. Sąd I instancji słusznie zauważył, iż skoro brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, przez dodanie do niej punktu na podstawie przepisów, które weszły z w życie po wydaniu tej decyzji, to postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 134 § 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie. Skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie jest skargą na decyzję. Uzasadnienie decyzji stanowi obowiązkowy składnik decyzji, która podlega kontroli sądu stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kształt uzasadnienia decyzji, wyrażone w nim poglądy, przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego i zastosowanie tych przepisów w konkretnym przypadku mają często dla strony istotne znaczenie, niezależnie od samego rozstrzygnięcia, które może być dla strony korzystne. Tak więc, jeżeli skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, to jest to skarga na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie ( por. wyrok NSA z 28 września 2011r. o sygn. akt II OSK 1457/11 – dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl)
Skoro w rozpoznawanej sprawie obok Miasta Stołecznego Warszawy skargę na decyzję z Komisji z dnia 28 marca 2018 r. nr III R1Zm9/18 wniosła również K.S., której zarzuty i wnioski skargi szły dalej, a Sąd I instancji uznał je za zasadne, podzielając przy tym zastrzeżenie i zarzuty podnoszone przez Miasto Warszawa, to nie można uznać, iż doszło w tej sprawie do naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a jak też art. 200 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.