I OSK 337/25

I OSK 337/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 32/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-05-08
I OZ 743/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 32/24 w sprawie ze skargi W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w przedmiocie pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r., II SAB/Ke 32/24 oddalił skargę W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w przedmiocie pomocy społecznej.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
W. S. w dniu 16 stycznia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach "w sprawie z zakresu pomocy społecznej zainicjowanej (...) wnioskiem złożonym w dniu 02.09.2022 r. w MOPR w Kielcach". Skarżący wniósł o stwierdzenie rażącej przewlekłości organu (alternatywnie bezczynności) i zasądzenie odszkodowania i zadośćuczynienia w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że 2 września 2022 r. skarżący zwrócił się do organu pomocy społecznej I instancji z wnioskiem o pomoc na przeżycie, ponieważ pod koniec sierpnia 2022 r. otrzymał nakazy zapłaty na kwoty znacznie przekraczające jego możliwości płatnicze i całkowite dochody. Wniosek ten organ I instancji przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w dniu 7 września 2022 r. bowiem uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia tegoż wniosku jest ww. Kolegium – w zakresie w jakim wniosek ten dotyczy tegoż organu. Skarżący wskazał także, iż Kolegium przyjęło ww. wniosek i uznało się za organ właściwy. Następnie w skardze wskazano, iż sprawa była bezprawnie i złośliwie odsyłana kilka razy pomiędzy Kolegium i organem I instancji, ale żadne czynności merytoryczne nie były realizowane. Skarżący poinformował o złożeniu dwóch ponagleń w tej sprawie oraz złożył nagranie na płycie DVD, mające obrazować "totalny bałagan w SKO i gnojenie ludzi, co przybyli do SKO współpracować (...)". Oświadczył też, że wnosi o przyznanie pomocy w każdej formie i postaci, jakie są wyszczególnione w ustawie o pomocy społecznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r. skargę oddalił wskazując w uzasadnieniu, iż rzeczywiście przy piśmie z dnia 7 września 2022 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Kielcach przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kserokopię pisma W. S. z dnia 2 września 2022 r. W piśmie przekazującym zaznaczono wyraźnie, że przekazanie to następuje "w części dotyczącej wezwania do zapłaty". W związku z powyższym organ I instancji przekazał Kolegium kserokopię wyłącznie części pisma skarżącego, ograniczoną do tego, co miało dotyczyć kompetencji Kolegium, tj. żądania zapłaty od skarżącego na rzecz Kolegium kwoty 360 zł orzeczonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2022 r., I OSK 1962/19. W tej części pisma z dnia 2 września 2022 r. zakwestionował swój obowiązek zapłaty ww. kwoty, wnosząc o interwencję w organie nadrzędnym nad Kolegium. Sąd I instancji dostrzegł także, iż zarówno w tej części, jak i w całym piśmie skarżącego z dnia 2 września 2022 r., nie został zawarty wniosek o przyznanie – jak to podnosi skarżący w złożonej skardze – "wszelkiej pomocy zgodnej z ustawą o pomocy społecznej". Skarżący zwrócił się bowiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o interwencję w "organie nadrzędnym nad WINB oraz w Prokuraturach", a także w organie nadrzędnym nad Prokuraturą w Starachowicach. Końcowa część pisma dotyczy zaś wspomnianego żądania zapłaty kwoty 360 zł. Sąd I instancji dostrzegł także, że zakresie obowiązku zapłaty ww. kwoty 360 zł Kolegium udzieliło skarżącemu wyjaśnień w piśmie z 1 września 2022 r., będącym odpowiedzią na pismo z 29 sierpnia 2022 r. Sąd I instancji końcowo wskazał, iż trudno znaleźć uzasadnienie dla żądania skargi, nawet gdyby wniosek o przyznanie "wszelkiej pomocy" był rzeczywiście zawarty w piśmie z dnia 2 września 2022 r., skoro wykonawcą zadań socjalnych (w gminach miejskich) są miejskie ośrodki pomocy społecznej wchodzące w skład lokalnej administracji samorządowej, zaś samorządowe kolegium odwoławcze zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. pełni rolę organu wyższego stopnia. W świetle powyższego – zdaniem Sądu I instancji – nie można stwierdzić, by po stronie Kolegium zaistniał w ogóle obowiązek działania na skutek pisma skarżącego z dnia 2 września 2022 r. w zakresie przyznania pomocy określonej w ustawie o pomocy społecznej, albowiem wniosek taki nie został w tym piśmie sformułowany, a tym bardziej przekazany Kolegium.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. w trybie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na w}mik sprawy, a to:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia spraw, a w konsekwencji poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie błędnych założeń i nieprawidłowego wnioskowania, polegającego w szczególności na wadliwym przyjęciu, że postępowanie nie jest przewlekłe, a po stronie organu nie zaistniał obowiązek działania na skutek pisma skarżącego z dnia 2 września 2022 r. w zakresie przyznania pomocy określonej w ustawie o pomocy społecznej;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego dotyczących okoliczności sporu kompetencyjnego między Kolegium a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie, złożonych dowodów, ponaglenia, a w konsekwencji brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne ustalenie, przyjętego jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, stanu faktycznego;
II. - w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 § 1 i art. 12 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz przyznanie zadośćuczynienia oraz odszkodowania w maksymalnej prawem dopuszczalnej wysokości na rzecz skarżącego oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm prawem przepisanych, oświadczając że nie zostały w żadnej części uiszczone,
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Ocenę zasadności skargi kasacyjnej należy rozpocząć od przytoczenia zasadniczego ustalenia zawartego w motywach zaskarżonego wyroku wskazującego, iż po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach nie zaistniał obowiązek działania na skutek wniosku skarżącego z 2 września 2022 r. w zakresie przyznania pomocy określonej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2023.901 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", a wniosek ten trafił do ww. organu jedynie w zakresie kwoty kosztów postępowania sądowego obciążających skarżącego na rzecz tegoż organu orzeczonych wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18 sierpnia 2022 r., I OSK 1962/19. Jakkolwiek skarga kasacyjna formułuje w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wskazuje na wadliwość ustalenia braku obowiązku ww. organu w zakresie przyznania określonej pomocy społecznej na skutek pisma skarżącego z dnia 2 września 2022 r., to jednak należy zauważyć, iż realizacja zadań z zakresu pomocy społecznej jest zadaniem państwa i samorządu terytorialnego, a przepisy art. 17–24 u.p.s. mówią w tym kontekście o zadaniach gminy, powiatu i samorządu województwa oraz wojewody, ministra i Rady Ministrów. Co prawda obowiązki w zakresie pomocy społecznej ustawodawca podzielił pomiędzy różne organy ale zgodnie z zasadą pomocniczości powinności jednostek samorządowych – gminy i powiatu – wyprzedzają obowiązki państwa (art. 16 ust. 2 u.p.s.). Prymat zobowiązań wspólnot lokalnych w zaspokajaniu potrzeb publicznych wynika tu przede wszystkim z idei samorządności. Powyższe uwagi wpisane w kontekst dwuinstancyjności postępowania administracyjnego pozwalają uznać, iż to organy jednostek samorządu terytorialnego – gminy i powiatu – są właściwe w sprawach pomocy społecznej w pierwszej instancji. Samorządowe kolegia odwoławcze z kolei, jako organy wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządy terytorialnego, o czy stanowi art. 17 pkt 1 k.p.a., uzyskują kompetencję do załatwiania spraw administracyjnych w zakresie pomocy społecznej w razie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Kolegia z uwagi na swe hierarchiczne usytuowanie w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym nie mają zatem kompetencji do załatwiania w pierwszej instancji wniosków o przyznanie pomocy społecznej. Tym samym niezałatwienie przez Kolegium wniosku skarżącego z dnia 2 września 2022 r. w zakresie przyznania określonego świadczenia uregulowanego w przepisach u.p.s. i tak nie mogłoby zostać poczytane jako niewypełnienie przez ten organ prawnego obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej. Organy administracji działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.).
Niezależnie od powyższych uwag należy także dostrzec, iż wniosek skarżącego z dnia 2 września 2022 r. został przekazany Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kielcach w określonym zakresie obejmującym obciążający skarżącego obowiązek pokrycia kosztów postępowania sądowego orzeczony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2022 r., I OSK 1962/19. Powyższe ustalenie wynika wprost z korespondencji kierowanej do Kolegium przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie. To zaś prowadzi do wniosku, iż do Kolegium nie wpłynęło żądanie skarżącego tyczące przyznania pomocy określonej w przepisach u.p.s.
Z powyższych uwag wynikają dwie istotne konkluzje odnoszące się do zasadności zarzutów kasacyjnych. Po pierwsze, nie można potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podnoszonego w zakresie braku obowiązku Kolegium przyznania skarżącemu pomocy na gruncie przepisów u.p.s. na skutek jego pisma z dnia 2 września 2022 r. Sąd I instancji nie stosuje przepisów k.p.a., a tym samym nie mógł naruszyć przepisów odnoszących się zasady prawdy materialnej obowiązującej na gruncie postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto powyższa konkluzja zawarta w motywach zaskarżonego wyroku pozostaje trafna, bowiem oparta została nie tylko na wyniku analizy przepisów prawa wyznaczających kompetencje Kolegium w zakresie załatwiania spraw na podstawie przepisów u.p.s., ale także na treści pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 7 września 2022 r. przekazującego Kolegium wniosek skarżącego z 2 września 2022 r. w wyrażnie określonym zakresie, nie obejmującym spraw z pomocy społecznej. Po drugie zaś, obowiązek załatwienia konkretnej sprawy przez organ administracji publicznej wynika z przesłanek wszczęcia postępowania oraz z właściwości organu. Organ administracji ma zatem obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej jeżeli sprawa ta mieści się w jego właściwości (miejscowej, rzeczowej) i została prawidłowo wszczęta. Brak obowiązku Kolegium w zakresie wszczęcia i załatwienia sprawy z zakresu uregulowanego przepisami u.p.s. uniemożliwia potwierdzenie zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 35 art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 § 1 i art. 12 k.p.a. Skoro Kolegium nie miało prawnego obowiązku załatwienia ww. sprawy, to nie można mówić o tym, że terminy załatwienia tej sprawy w postępowaniu administracyjnym zaczęły bieg, a w konsekwencji nie mogły zostać przekroczone.
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Okoliczność, iż w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji wyrokował na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 k.p.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (art. 258 – 261 p.p.s.a.).