II GSK 532/24

II GSK 532/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Mirosław Trzecki
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
III SA/Po 618/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-12-13
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1260
art. 10 ust. 12
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
Dz.U. 2017 poz 784
§ 8 ust. 5 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 618/23 w sprawie ze skargi T.Sp. z o.o. z siedzibą w P. na akt Prezydenta Miasta Poznania z dnia 27 stycznia 2023 r. nr KPRM -XVII.7221.1.331.2022 w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz T.Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 618/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. (dalej powoływana jako skarżąca spółka) na akt Prezydenta Miasta Poznania (dalej powoływany także jako Prezydent, organ) z dnia 27 stycznia 2023 r. nr KPRM-XVII.7221.1.331.2022 w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu ul. B. i G. w P., stwierdził nieważność zaskarżonego aktu oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka w złożonej do sądu pierwszej instancji skardze zarzuciła wskazanemu powyżej aktowi Prezydenta naruszenie:
- art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm., dalej: p.p.) w zw. z art. 22 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej w sposób nieproporcjonalny i bez wskazania ważnego interesu publicznego;
- art. 2, art. 7, art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczeń i zakazów w sposób nie mający oparcia w obowiązujących przepisach;
- § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 784 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem") w zw. z pkt 3.1.1 i 3.2.6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie znaków drogowych) poprzez nieodrzucenie projektu stałej organizacji ruchu;
- § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem poprzez niezgodność wprowadzonej zmiany organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej oraz potrzebami społeczności lokalnej oraz nieefektywność wprowadzonej zmiany organizacji ruchu.
W uzasadnieniu skargi, spółka podniosła, że na podstawie posiadanych koncesji na wydobycie zarządza kopalnią kruszyw i eksploatuje złoża w D. przy ul. L. Posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów (mas ziemnych) w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego. Wyjaśniła, że od 2020 r. boryka się z trudnościami dotyczącymi skomunikowania kopalni spowodowanymi przez Prezydenta Miasta Poznania (organ), Miejskiego Inżyniera Ruchu (MIR) i Zarząd Dróg Miejskich (ZDM). Organ 19 maja 2020 r. zatwierdził stałą organizację ruchu (s.o.r.) wprowadzając znaki B-5 oraz E-18 na ul. B. Następnie 31 maja 2020 r. zatwierdził s.o.r. dla odcinka ul. G. od wyjazdu z lasu do ul. B. Przewidziano skanalizowanie zjazdu o dużej szerokości przy ul. G. 123, wprowadzono słupki blokujące U-12c w obrębie skrzyżowania z ul. B., odsunięto możliwość postoju na 10 m od przejścia dla pieszych oraz ze względu na zbyt małą szerokość jezdni ul. B. wprowadzono ograniczenie wjazdu dla samochodów ciężarowych.
Skarżąca spółka przypomniała, że w takim stanie sprawy zaskarżyła do sądu poprzednie akty organu zatwierdzenia s.o.r. z 19 maja 2020 r. i 31 maja 2020 r. WSA w Poznaniu wyrokami z 24 lutego 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 1598/20 i IV SA/Po 1590/20 oddalił skargi. Na skutek skarg kasacyjnych spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1073/21 i II GSK 1121/21 uchylił ww. wyroki sądu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżone akty są niezgodne z prawem. Skarżąca spółka szeroko powołała rozważania NSA konkludując, że stwierdził on nieadekwatność rozwiązań z zakresów organizacji ruchu, w tym znaków drogowych nieadekwatnych do ich przeznaczenia określonego w stosownych przepisach, wprowadzenie stałej organizacji ruchu bez przeprowadzenia stosownych analiz i ekspertyz oraz bez uzgodnienia z innymi organami.
Zdaniem spółki Prezydent zatwierdzając 9 czerwca 2021 r. s.o.r. zlekceważył ocenę NSA, albowiem projekt zakłada wprowadzenie na ul. B. w obu kierunkach znaków B-5 wraz z tabliczką T-3A o treści "Nie dotyczy pojazdów upoważnionych na warunkach określonych przez ZDM", a także wprowadzenie ograniczenia prędkości do 40 km/h oraz uzupełnienie na ul. G. znaku F-6. Jako cel ww. zmian organ uznał poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie przeprowadzono jednak żadnych analiz i ekspertyz co do skutków tych rozwiązań. Nie uzgodniono wprowadzenia s.o.r. z innymi organami zarządzającymi drogami i ruchem drogowym na tym terenie. Następnie organ 27 stycznia 2023 r. zatwierdził s.o.r., w której zaprojektowano wprowadzenie ograniczenia ruchu pojazdów powyżej 30 t. na obiekcie inżynieryjnym nad rzeką G., uzupełnienie oznakowania B-5 od strony wjazdu do miasta oraz uzupełnienie znaków B-33 z ograniczeniem prędkości do 40 km/h. Zgodnie zaś z wnioskiem Rady Osiedla G. wprowadzono uzupełniające oznakowanie na skrzyżowaniu z ul. G. na słupki blokujące niszczenie zieleni przy nieruchomości nr [...] oraz tablice uchylne U-24 na południowym wlocie ul. G. Nie przeprowadzono jednak żadnych ekspertyz, zignorowano negatywne opinie i nie przeprowadzono uzgodnień z innymi organami. Finalnie wprowadzono rozwiązania zakwestionowane przez NSA. Nadto choć jako cel zmian wskazano ograniczenie tonażu na obiekcie inżynieryjnym nad rzeką G., z informacji MIR wynika, że nie dysponuje on żadnymi ekspertyzami czy badaniami w tym zakresie (pismo z 7 kwietnia 2023 r.).
Argumentując postawione zarzuty skarżąca powołała się na wolność działalności gospodarczej jako jedno z praw wynikających z Konstytucji RP i z art. 2 p.p. Jej zdaniem ograniczenie tej wolności jest dopuszczalne, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej z projektu s.o.r. nie wynika, by ograniczenia w tonażu na obiekcie inżynieryjnym faktycznie wprowadzono z rzeczywistych powodów, skoro organ nie dysponował żadnymi ekspertyzami, czy badaniami technicznymi. Skarżącą pozbawiono zaś dostępu do drogi publicznej w zakresie taboru ciężarowego. Drogi pozwalające dotrzeć do przedsiębiorstwa to: ul. D., B. i C. Na drodze przez C. od dawna obowiązuje zakaz ruchu pojazdów pow. 15 t. i jest to obszar nieporównanie silniej zurbanizowany niż ul. B.. Na ul. D. zakaz obejmuje pojazdy pow. 2,5 t z uwagi na jej przebieg przez niewielki mostek. Przejazd z kopalni przez D. jest niemożliwy z uwagi na znak zakazu wjazdu samochodów ciężarowych. Przejazd ul. B. był więc ostatnim z dostępnych dla spółki. Zatwierdzenie s.o.r. ul. G. i B. uniemożliwiło spółce prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kontraktów już zawartych i zawierania nowych. Specyfika profilu działalności spółki nie pozwala na przeniesienie jej w inne miejsce.
Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z warunkami koncesji obowiązkiem spółki jest rekultywacja wyrobiska poeksploatacyjnego tj. zasypywanie go oczyszczonymi masami ziemnymi. W tym celu spółka pozyskuje masy ziemne. Wprowadzone ograniczenia uniemożliwiają rekultywację, wpływając tym samym negatywnie na środowisko naturalne. Wprowadzone ograniczenia wywierają zatem negatywny wpływ na działalność skarżącej – utrudniają dojazd do siedziby spółce i jej kontrahentom.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ nie podzielił zarzutu naruszenia art. 2 p.p. w zw. z art. 22 Konstytucji wskazując, że wprowadzone zmiany w s.o.r. nie zostały wymierzone w działalność gospodarczą skarżącej i nie miały na celu ograniczenia jej działalności, ale motywowane były przede wszystkim interesem publicznym – bezpieczeństwem pieszych poruszających się ul. B. Ulica ta jest bowiem dość wąska (ok. 5,0 m szerokości), ze zniszczonym, rozjeżdżonym poboczem, a miejscami bez pobocza i nie posiada chodników dla pieszych. Trudne warunki drogowe uzasadniały wyeliminowanie ruchu pojazdów ciężarowych poprzez wprowadzenie znaku B-5, a tabliczka pod znakiem dawała możliwość ZDM, by dopuścił ruch pojazdów ciężarowych na określonych przezeń zasadach. Ze względu zaś na znane parametry wytrzymałości mostu, w celu zapobiegnięcia ewentualnej katastrofie budowlanej, przed samym mostem dodano bezwzględny zakaz dla wszystkich użytkowników ruchu o obciążeniu powyżej 30 t. Interes publiczny wyraża się w trosce o bezpieczeństwo uczestników ruchu i z tego powodu wprowadzenie ograniczeń było uzasadnione, a zakazy pozostają w odpowiedniej proporcji do zamierzonego rezultatu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta Poznania. W ocenie sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie skarżąca spółka wykazała, że zatwierdzenie stałej organizacji ruchu ul. B. i G. w P. w istotny sposób ograniczy możliwości prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, poprzez uniemożliwienie dojazdu pojazdów ciężarowych do miejsca jej wykonywania – kopalni kruszyw w D. przy ul. L. Powyższe przesądza o posiadaniu przez spółkę legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego aktu i upoważnia sąd do dokonania merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu.
WSA w Poznaniu po przytoczeniu przepisów prawa materialnego regulujących zasady zatwierdzenia stałej organizacji ruchu podkreślił, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1121/21 (dotyczącego wcześniejszej s.o.r. na ul. B. i G. w P.), że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu.
Sąd pierwszej instancji wskazał na treść dwóch opinii – ZDM z 8 listopada 2022 r. oraz KMP z 17 listopada 2022 r., które poprzedziły zatwierdzenie spornego projektu s.o.r., z których jedna była pozytywna, ale zawierała szereg uwag, druga zaś negatywna. Poza ww. dwoma opiniami wprowadzenie przedmiotowych zmian w organizacji ruchu nie zostało poprzedzone żadnymi analizami. Równocześnie wobec posiadanej przez sąd z urzędu wiedzy o braku wprowadzenia uprzednio w s.o.r. z 31 maja 2020 r. ograniczenia ruchu pojazdów powyżej 30 t nad rzeką G. (powołana sprawa o sygn. akt II GSK 1121/21) jawi się sądowi jako nieuprawnione wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by wykonana została jakakolwiek ekspertyza, czy badania techniczne, które potwierdziłyby, że wprowadzenie takiego ograniczenia jest konieczne ze względu na obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nadto z uzyskanej z ZDM przez skarżącego informacji z 16 sierpnia 2023 r. wynika, że ZDM w okresie ostatnich dwóch lat nie przeprowadził analiz możliwości obsługi komunikacyjnej kopalni kruszyw D. Dodatkowo wskazał, że z projektu wynika, iż na wniosek Rady Osiedla G. wprowadzono uzupełniające oznakowanie na skrzyżowaniu z ul. G. praz słupki blokujące niszczenie zieleni przy nieruchomości nr [...] oraz tablice uchylne U-24 na południowym wlocie ul. G., jednakże akta nie zawierają jednak takowego wniosku, co zdaje się podważać i w tym zakresie zasadność wprowadzonych zmian. Jedynym uzasadnieniem przedmiotowego aktu zatwierdzającego s.o.r. ul. B. i G. jest - jako podano – wprowadzenie ograniczenia tonażu. Tym samym organ wprowadzając na ul. B. zakaz wjazdu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 30 t. (znaki B-5 i B-33) uzasadnił to koniecznością ograniczenia tonażu, nie wykazując, na jakiej podstawie, w oparciu o jakie dane źródłowe, przyjął, że obiekt inżynieryjny – most nad rz. G. wymaga takiego ograniczenia, a także jakie rodzi to skutki dla uczestników ruchu, w szczególności ruchu lokalnego, w tym ruchu pojazdów ciężarowych do pobliskiej kopalni kruszywa skarżącej spółki. Z akt nie wynika również, by przed przystąpieniem do sporządzenia projektu przeprowadzono kontrolne badania nośności obiektu mostowego nad G. Tymczasem zgodnie z pkt 3.1.1.1. zdanie drugie zał. nr 1 do rozporządzenia w sprawie znaków drogowych, znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. W myśl zaś pkt 3.2.19 ww. zał. nr 1 do ww. rozporządzenia, znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, w świetle powołanych przepisów jawi się oczywistym, że uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-18 powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza gdy zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport tymi pojazdami. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu. Za takie uzasadnienie nie można uznać lakonicznego stwierdzenia, że zmiana będzie służyła bezpieczeństwu oraz ochronie nawierzchni drogi, bez odwołania się w tej mierze do konkretnych ustaleń. Przy zatwierdzaniu projektu organizacji ruchu właściwy organ powinien się kierować zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego. To wszystko jednak nie może prowadzić do dowolności, czy też braku umotywowania przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczania danego znaku zakazu na drodze.
Mając powyższe okoliczności na względzie, świadczące o braku analizy konieczności wprowadzenia zmian organizacji ruchu na ul. B. i G. w zakresie wprowadzenia zakazu wjazdu samochodów ciężarowych (znaki B-5) ograniczenia prędkości do 40 km/h (znaki B-33), brak współpracy zarządców dróg i organów zarządzających ruchem – ul. B. i G. na terenie miasta P. i gm. M., sąd pierwszej instancji wskazał, że analogiczne zaniechania organu miały miejsce przy poprzednim zatwierdzeniu s.o.r. ul. B. i G. w P. z 31 maja 2020 r., który to akt organu został uznany za naruszający prawo – stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1121/21. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak NSA przy ocenie poprzedniego aktu stałej organizacji ruchu ul. B. i G. w P., uznaje, że z załączonej do akt dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu, sporządzonej w październiku 2022 r., nie sposób wywieść, aby zmiana stałej organizacji ruchu przewidująca umieszczenie znaków B-5 w obrębie ul. B. i G. w P., ich uzupełnienia od strony wjazdu do miasta oraz uzupełnienia znaków B-33 z ograniczeniem prędkości do 40 km/h została należycie rozważona. Z projektu nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, ani też by uwzględniono parametry i stan drogi oraz natężenie ruchu na ul. B. i G. W opisie technicznym stanowiącym element projektu stałej organizacji ruchu ul. B. nie przedstawiono żadnej argumentacji ani nie odwołano się do stosowanych analiz czy ekspertyz technicznych, które pozwalałyby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia zakazu wjazdu samochodów ciężarowych oraz ograniczenia prędkości.
W ocenie sądu pierwszej instancji wyjaśnienia organu, że zaskarżona zmiana organizacji ruchu została dokonana ze względu na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, w tym zwłaszcza pieszych i była działaniem prewencyjnym, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, albowiem okoliczności te nie odnoszą się do warunków i wymogów zastosowania znaku B-5. Na etapie sporządzania projektu organizacji ruchu całkowicie pominięto okoliczność przebiegu ul. B. z terenu miasta P. do gm. M. i związany z tym jej podział pomiędzy dwóch zarządców drogi oraz dwa organy zarządzające ruchem. Co istotne powyższa okoliczność została jasno wyartykułowana w powołanym wyżej wyroku NSA z 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1121/21, którym uznano, że poprzedni akt zatwierdzenia s.o.r. z 31 maja 2020 r. zawierający takie same wady wydany został niezgodnie z prawem. Tymczasem również zaskarżony akt został podjęty bez porozumienia i niezbędnej koordynacji działań z drugim zarządcą drogi ul. B. w m. B. gm. M.
Odnośnie wprowadzenia znaku ograniczenia prędkości do 40 km/h (znak B-33), wskazując na treść pkt 3.2.24.2 zał. nr 1 do rozporządzenia w sprawie znaków drogowych, WSA stwierdził, że w zaskarżonym akcie wprawdzie odwołano się do przesłanki poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, lecz w żaden sposób jej nie wyjaśniono. W projekt s.o.r. zabrakło nawet analizy natężenia ruchu drogowego na omawianych ulicach.
Reasumując w ocenie sądu pierwszej instancji ujawnione uchybienia projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu, co świadczy, że zaskarżony akt wydano z naruszeniem § 8 ust. 5 pkt 1 i 2 i § 8 ust 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie organizacji ruchu oraz pkt 3.1.1, 3.2.6., 3.2.19.1 i 3.2.24.2 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie znaków drogowych. W związku z powyższym sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności poprzez pominięcie przez sąd okoliczności, że:
- ul. B. w P. stanowi tylko niewielki fragment trasy dojazdu skarżącego z jego siedziby w P. ( bazy transportowej) do kopalni kruszywa w B.,
- ul. B. w P. jest bardzo wąska, co z mocy samego prawa, bez konieczności przeprowadzania szczegółowych analiz stanowi podstawę do wprowadzenia znaków zakazu: B-5 oraz B-33 ,
- wbrew ustaleniom sądu, w trakcie procedowania zaskarżonego aktu, Prezydent Miasta Poznania współpracował z zarządcami dróg i organami zarządzającymi ruchem, a także brał pod uwagę opinię Komendy Miejskiej w P.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
- § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w zw. z pkt 3.1.1 i 3.2.6 oraz Nr. 1 3.2.34. Załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach poprzez to, że sąd zakwestionował wprowadzenie znaków zakazu B-5 oraz B-33;
- art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) poprzez to, że sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu na tej podstawie, że jego wydanie nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem stosownych analiz czy też ekspertyz pomimo tego, że żaden przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem nie stawia takiego wymogu.
Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego oddalającego skargę spółki w całości, jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uznałby, że zachodzą ku temu przesłanki na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
W skardze kasacyjnej organ wniósł również o przeprowadzenie dowodów z szeregu dokumentów: pisma Zarządu Dróg Miejskich – [...] z dnia 17 marca 2022 r. (zał. 1) - dla wykazania faktu, że obiekt mostowy w ciągu ul. B. ma nośność 30 t., co uzasadnia wprowadzenie znaku B-18 - 30 ton; korespondencji e-mail Miejskiego Inżyniera Ruchu z Zarządem Transportu Miejskiego w P. zawierająca opinię projektu stałej organizacji ruchu na ul. G. z dnia 4 listopada 2022 r. (zał. 2) - na okoliczność wykazania faktu, że projekt organizacji ruchu w ciągu ul. B. w P. został zaopiniowany pozytywnie przez Zarząd Dróg Miejskich w P.; opinię Starostwa Powiatowego w P. z dnia 23 stycznia 2023 r., znak: [...], [...]. (zał. 3) dla wykazania faktu pozytywnego zaopiniowania wprowadzenia znaku F-6; pisma Zarządu Osiedla G. nr [...] z dnia 15 maja 2019 r (zał. 4) - dla wykazania faktu, że zaskarżony akt był zgodny z potrzebami społeczności lokalnej; pisma mieszkańców ul. G. w P. oraz miejscowości B. z dnia 10 grudnia 2019 r. (zał.5) - dla wykazania faktu, że zaskarżony akt był zgodny z potrzebami społeczności lokalnej; pisma Komendy Miejskiej w P., Wydział Ruchu Drogowego nr [...] z dnia 2 sierpnia 2019 r. (zał. 6) - dla wykazania faktu, że wprowadzenie zaskarżonego aktu było poprzedzone w wystarczającym stopniu analizą stanu faktycznego; pisma Urzędu Gminy M. dnia 24 kwietnia 2023 r., znak [...] (zał. 7) - dla wykazania faktu że wprowadzenie zaskarżonego aktu było poprzedzone w wystarczającym stopniu analizą stanu faktycznego oraz, że Urząd Gminy M. nie kwestionował wprowadzenia znaków wprowadzających ograniczenia tonażowe.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca spółka wniosła o pominięcie dowodów zgłoszonych w skardze kasacyjnej. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mając na uwadze, że zarówno wnoszący skargę kasacyjną organ jak i skarżąca spółka zrzekły się rozprawy w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena prawidłowości stosowania przepisów materialnych jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna organu jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Prezydent w zarzutach naruszenia przepisów postępowania wskazał na naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności poprzez pominięcie przez sąd wskazanych enumeratywnie okoliczności.
Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawą kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (por. wyroki NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 67/13, powołane orzeczenia, jak i wszystkie późniejsze, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych: CBOSA). Z postawionego zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych sytuacji, w szczególności, że sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone przedłożonymi mu aktami administracyjnymi granice i orzekał na podstawie całkowicie dowolnych ustaleń, które nie znajdują w ogóle w nich podstawy faktycznej. Ponadto, co warto podkreślić, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć, jak tego chce skarżący organ, do kwestionowania ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowania wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA: z 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; z 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18, z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1840/21, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać podniesiony zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, znajdującym się w przesłanych sądowi aktach administracyjnych oraz znajdującym się w aktach sądowych. Zasadnie też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypunktował, czego w tych aktach zabrakło (wniosków mieszkańców, analiz, ekspertyz) aby móc prawidłowo ocenić legalność wydanego przez Prezydenta aktu w przedmiocie stałej organizacji ruchu. Podkreślić należy, że analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zasadniczym powodem stwierdzenia nieważności zatwierdzonej stałej organizacji ruchu było niewystarczające umotywowanie konieczności wprowadzonych zmian, zwłaszcza, że wprowadzone zmiany odnoszą się do zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes prawny skarżącej spółki.
Nie można przyjąć, jak oczekiwałaby skarżący kasacyjnie organ, że sąd pierwszej instancji nie wziął po uwagę opisanych w zarzucie okoliczności, w szczególności dotyczących szerokości ulicy B. czy należytej współpracy organu z zarządcami dróg czy innymi organami. Okoliczności te prawidłowo zostały ustalone przez sąd pierwszej instancji, czego nie podważyły przedłożone wraz ze skargą kasacyjną dokumenty. Wskazać wręcz należy, że z pisma Starosty P. z 23 stycznia 2023 r., stanowiącego załącznik nr 3 do skargi kasacyjnej wprost wynika, że oznakowanie dotyczące tonażu na terenie miasta P. nie było konsultowane ze Starostą jako organem zarządzającym ruchem na ul. B. na terenie gm. M.. Należy w tym miejscu podkreślić, na co zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 1121/21, który dotyczył legalności uprzedniej stałej organizacji ruchu na tych samych ulicach w P., że ul. B. z uwagi na swoje położenie ma dwóch zarządców drogi i dwa organy zarządzające ruchem. Ponowna zmiana stałej organizacji ruchu została zatwierdzona przez Prezydenta bez konsultacji ze Starostą P. ( który w szeregu pismach sprzeciwiał się wprowadzeniu zakazu wjazdu samochodów ciężarowych na ul. B. i wskazywał alternatywne możliwości poprawy bezpieczeństwa ruchu pieszych i rowerzystów mijających się z ruchem samochodowym), co niewątpliwie stanowiło naruszenie wytycznych i zaleceń płynących z uzasadnienia wcześniejszego wyroku NSA. Jednocześnie wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, skarżąca spółka na żadnym etapie sprawy nie wskazywała na brak możliwości dojazdu pojazdami ciężarowymi do siedziby spółki w P. a jedynie na brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na terenie miasta P., poprzez dojazd do kontrahentów i wywóz mas ziemnych celem rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego na terenie kopalni w D. przy ul. L.
Odnosząc się do wniosku skarżącego organu o przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów, stanowiących załączniki do skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uregulowane nim postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zawężająco. Celem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. Przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.
Zauważyć należy, że w zakresie możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu kasacyjnym w orzecznictwie NSA prezentowane są w tym zakresie dwa rozbieżne poglądy.
Zgodnie z jednym z nich, NSA w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny jest sądem prawa. Związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez sąd pierwszej instancji aktów administracyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22). Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22).
W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23).
W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano, nie podważono skutecznie dokonania przez sąd oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego, dlatego też złożony wniosek nie mógł zostać uwzględniony.
Przechodząc do zarzutów naruszenie przepisów prawa materialnego – naruszenia § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem w zw. z pkt 3.1.1 i 3.2.6 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie znaków drogowych, zdaniem NSA nie zasługuje on na uwzględnienie. Wskazać przede wszystkim należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy naruszenie powyższego przepisu przez sąd pierwszej instancji polegało na jego błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu, co samo w sobie stanowi uchybienie formalne.
W myśl § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczenia na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stosownie do przepisów załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie znaków drogowych znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki - jako ograniczające swobodę korzystania z dróg - powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.). Trzeba także dodać, że w myśl pkt 3.2.6. załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie znaków drogowych "Znak B-5 «zakaz wjazdu samochodów ciężarowych» stosuje się w celu wyeliminowania ruchu samochodów ciężarowych, pojazdów specjalnych i używanych do celów specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. Znak B-5 stosuje się przede wszystkim na drogach, na których występuje duże natężenie ruchu lub występują trudne warunki drogowe, np. mała szerokość jezdni, małe promienie łuków na skrzyżowaniach. Ponadto, znak ten może być zastosowany, gdy występuje potrzeba wyeliminowania ruchu wszelkich pojazdów ciężarowych z zabytkowych czy reprezentacyjnych dzielnic. W przypadku gdy zakaz wjazdu ma dotyczyć samochodów ciężarowych o określonej dopuszczalnej masie całkowitej, np. ponad 5 t, na znaku lub na tabliczce pod znakiem podaje się wartość tej masy". Z kolei "Znak B-33 «ograniczenie prędkości» powinien być umieszczony tylko w tych przypadkach, gdy warunki drogowe, otoczenie drogi lub zastosowane oznakowanie ostrzegawcze i urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego mogą w niedostatecznym stopniu wskazywać kierującym na konieczność zmniejszenia prędkości. Znak B-33 w zasadzie powinien być poprzedzony znakami ostrzegawczymi podającymi przyczynę ograniczenia prędkości, np. roboty na drodze, niebezpieczny zakręt, śliska jezdnia, inne niebezpieczeństwo itp. Nie stosuje się znaków B-33, jeżeli kierujący w jednoznaczny, niebudzący wątpliwości sposób może ocenić geometrię drogi oraz jej stan techniczny" (pkt 3.2.4.1.).
Uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-5 powinno zatem w sposób jasny i przekonujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport tymi pojazdami. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu.
W świetle powyższej treści analizowanych przepisów, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaków B-5 i B-33 wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, natężenia ruchu drogowego a także wyważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym (społecznym). W powyższej ocenie nie sposób dopatrzeć się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, szczególnie że stanowiła ona w istocie powtórzenie poglądu wyrażonego już przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 1121/21, który dotyczył legalności uprzedniej stałej organizacji ruchu na tych samych ulicach w P. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podtrzymuje zatem stanowisko, że dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że proponowana zmiana polegająca przede wszystkim na ograniczeniu możliwości przejazdu samochodów ciężarowych powyżej 30 t. oraz ograniczenia prędkości do 40 km/h została wnikliwie wyjaśniona i przenalizowana z uwzględnieniem przepisów obu rozporządzeń wykonawczych. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zatwierdzenie stałej organizacji ruchu ulic G. i B. nastąpiło bez wnikliwej analizy projektu organizacji ruchu.
Wskazać należy, że wskazywana w skardze kasacyjnej niewielka szerokość ul. B. (organ raz wskazuje, że ma ok. 5.00 m szerokości, innym razem, że 5.30 m) nie mogła stanowić jedynej okoliczności uzasadniającej wprowadzenie znaku zakazu poruszania się samochodów ciężarowych B-5. W tym zakresie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym przez sąd pierwszej instancji wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 1121/21, co słusznie dostrzegł sąd pierwszej instancji. Prezydent, wydając kolejny akt w przedmiocie stałej organizacji ruchu na ul. B. i G. popełnił te same błędy, które szczegółowo wypunktował NSA we wskazanym wyroku. Zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że z załączonej do akt dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu z października 2022 r. nie wynika, aby występowała konieczność zmiany organizacji ruchu, nie została wykonana analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu ani też nie uwzględniono parametrów drogi oraz ruchu na ul. B. i G. Nie przedstawiono żadnej argumentacji ani nie odwołano się do stosownych analiz czy ekspertyz technicznych, które pozwalałby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia zakazu wjazdu samochodów ciężarowych oraz ograniczenia prędkości.
Wbrew stanowisku organu, nie można przyjąć, aby zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, że nośność obiektu mostowego nad rzeką G. wynosił dokładnie 30 t., w szczególności takim dowodem nie jest pismo ZDM z dnia 17 marca 2022 r. Zasadnie zatem sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika konieczność ograniczenia tonażu na wskazanych drogach, bowiem w aktach sprawy nie znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące tej kwestii. Co ciekawe we wcześniejszej zmianie stałej organizacji ruchu z dnia 21 maja 2020 r., zakwestionowanej przez NSA w wyroku z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1121/21 kwestia maksymalnej nośności mostu na rzece G. została całkowicie pominięta.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP – zasady praworządności. Zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu, a zatem wymaga przeprowadzenia stosownych analiz czy ekspertyz celem uzasadnienia wprowadzenia konkretnej organizacji ruchu.
Uwzględniając treść art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260) uznać należy, że celem zarządzania ruchem na drogach jest zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywnego wykorzystania dróg publicznych przy uwzględnieniu potrzeb społeczności lokalnej. Przesłanki materialnoprawne objęte pojęciami potrzeb społeczności lokalnej, bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego i efektywności wykorzystania dróg publicznych są punktem wyjścia do kształtowania treści projektu organizacji ruchu i jego ewentualnego zatwierdzenia, natomiast ich naruszenie musi albo może prowadzić do odrzucenia tego projektu (zob. § 8 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem). W obszarze swobody decyzyjnej organu zarządzającego ruchem znajduje się jednak złożony zbiór stanów faktycznych, w ramach którego treść projektu organizacji ruchu (także po dokonaniu odpowiednich zmian zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. b lub pkt 2 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem) będzie mogła zostać zatwierdzona dopiero po szczegółowym rozważeniu i wyważeniu w zestawieniu z powyższymi zasadniczymi przesłankami (np. potrzebami społeczności lokalnej) także innych relewantnych prawnie przesłanek (np. wolności działalności gospodarczej uczestnika ruchu drogowego) aktu zatwierdzenia albo odrzucenia projektu organizacji ruchu (zob. § 8 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia). W tym zakresie należy również zwrócić uwagę skarżącego kasacyjnie organu, że jakkolwiek organ ten wydaje akt w sprawie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na podstawie szczegółowych przepisów aktu podustawowego, to jednak powinien on mieć na względzie, że w procesie konkretyzacji tych unormowań nie może dochodzić do naruszenia norm wyższego stopnia (w tym norm ustawowych i konstytucyjnych), a zatem treść aktu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu albo jego odrzucenia nie może skutkować powstaniem stanu niezgodności z tego rodzaju normami, nawet jeśli wydany akt pozostaje formalnie zgodny z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym lub rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy (np. z cyt. rozporządzeniem w sprawie zarządzania ruchem).
Konkludując negatywną ocenę ostatniego zarzutu należy zauważyć, że sąd pierwszej instancji nie podważył samej możliwości zatwierdzenia przez skarżący kasacyjnie organ projektu organizacji ruchu, lecz jedynie stwierdził, że ze względu na jego wady formalne i braki w zakresie uzasadnienia wyboru określonego rozwiązania akt ten nie może być uznany za zgodny z prawem i w konsekwencji stwierdził jego nieważność. W razie podjęcia decyzji o opracowaniu nowego projektu spornej organizacji ruchu skarżący kasacyjnie organ będzie zatem zobowiązany do uwzględnienia w treści opisu technicznego projektu organizacji ruchu (zob. § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia) szczegółowej charakterystyki spornego odcinka ul. B. i ruchu na tej ulicy (w tym co do parametrów drogi, jej stanu, natężenia ruchu lub innych warunków drogowych) oraz sporządzenia odrębnego uzasadnienia w zakresie adekwatności wyboru (na tle potrzeb społeczności lokalnej, lokalnych warunków drogowych oraz sytuacji prawnej skarżącej spółki) przyjętych rozwiązań, w tym przede wszystkim wprowadzenia znaku drogowego pionowego w postaci znaku B-5 (zakazu wjazdu samochodów ciężarowych), który może być ustawiony jedynie na zasadach określonych w pkt 3.2.6. załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie znaków drogowych. Uzasadnienie spełnienia powyższych przesłanek do zastosowania powyższego znaku zakazu musi przy tym odwoływać się do skonkretyzowanych okoliczności faktycznych związanych z lokalnymi warunkami drogowymi i społecznymi, z uwzględnieniem ich zestawienia z sytuacją prawną skarżącego jako uczestnika ruchu drogowego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika skarżącej spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).