I OSK 3353/19

I OSK 3353/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 553/19 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2019-09-26
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 553/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia dróg z użytkowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 553/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi Wojewody [...] (dalej również: Wojewoda/Skarżący) na uchwałę Zarządu Powiatu [...] (dalej również: Zarząd) z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia dróg z użytkowania stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 13 września 2018 r. Zarząd, powołując się na art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm., dalej "ustawa o samorządzie powiatowym") oraz art. 6a ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2222 ze zm., dalej "ustawy o drogach publicznych"), podjął uchwałę Nr [...] w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania. W § 1 uchwały postanowiono, że wyłącza się z użytkowania drogi powiatowe zgodnie z załącznikami nr 1 i nr 2 do niniejszej uchwały. W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Dyrektorowi Zarządu Dróg Powiatowy w [...], zaś w § 3, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały podano, że z uwagi na obecne i wymagane w przyszłości parametry techniczne oraz znaczenie lokalne, proponuje się drogi powiatowe:
1. droga nr [...],
2. droga nr [...],
4. droga nr [...],
5. droga nr [...]
do drogi nr [...],
6. droga nr [...],
7. droga nr [...],
8. droga nr [...],
9. droga nr [...],
10. droga nr [...],
11. droga nr [...],
12. droga nr [...]
nr [...],
13. droga nr [...],
14. droga nr [...],
15. droga nr [...]
16. droga nr [...],
17. droga nr [...],
18. droga nr [...]
19. droga nr [...],
20. droga nr [...],
21. droga nr [...],
22. droga nr [...]
wyłączyć z użytkowania, a następnie uruchomić procedurę pozbawienia ich kategorii powiatowej, a tym samym ustanowić jako drogi wewnętrzne. Wymienione drogi służą miejscowym potrzebom i jako element infrastruktury lokalnej posiadają i winny posiadać w przyszłości parametry techniczne odpowiadające drogom wewnętrznym, w najlepszym przypadku mniej znaczącym drogom gminnym. W przypadku przebudowy tych dróg, kierując się zasadą racjonalności wydatków, należy zastosować przy projektowaniu i realizowaniu inwestycji, warunki techniczne odpowiadające drogom wewnętrznym. Ze wskazanych wyżej powodów przedmiotowe drogi nie mogą funkcjonować jako drogi powiatowe. W sytuacji, gdy samorząd lokalny nie jest zainteresowany zmianą kategorii tych dróg na gminne, zachodzi jedyna możliwość pozbawienia ich kategorii w drodze wyłączenia z użytkowania jako dróg powiatowych. Ponadto organ podniósł, że wystąpiono do wszystkich gmin powiatu na terenie których są położone omawiane drogi z informacją o zamiarze wyłączenie ich z użytkowania jako dróg powiatowych z równoczesną, alternatywną propozycją zmiany kategorii na gminną. Z wyjątkiem gminy [...]i Gminy [...]pozostałe gminy nie wyraziły woli przejęcia dróg przez zmianę kategorii.
Wojewoda, działając w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zaskarżył opisaną wyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewoda doszedł do przekonania, że niedopuszczalne jest wyłączenie dróg z użytkowania, skoro nie zmieniła się ich funkcja, użytkowanie i przeznaczenie, a taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Z informacji uzyskanych od Wójta Gminy [...] z 3 kwietnia 2019 r. wynika, iż: sposób korzystania z drogi [...] na odcinku wyłączonym ww. uchwałą nie uległ zmianie. Droga nie utraciła funkcji drogi publicznej i nadal ją pełni. Nie wystąpiły na niej żadne ograniczenia. Faktem jest, że zarządca drogi dokonał ustawienia znaków "droga wewnętrzna" na początku i na końcu tej drogi, jednak nie zniósł dotychczas tam umieszczonych innych znaków drogowych. Nadto uzasadnienie ww. uchwały nie wskazuje, w jakim zakresie droga ta została wyłączona, czy jest to całkowite ograniczenie dla ruchu, czy częściowe, a jeśli częściowe to w jakim zakresie. Jest to jedyna droga, która łączy miejscowości [...] i [...] z innymi drogami wyższej kategorii. Po drodze tej odbywa się wszelki transport, w tym biegnie linia komunikacji autobusowej łącząca ww. miejscowości z siedzibą Gminy i dalej z siedzibą Powiatu. Drogą tą Gmina dowozi uczniów na zajęcia do istniejących szkół podstawowych na terenie gminy.
W piśmie z dnia 3 kwietnia 2019 r. Burmistrz [...] wskazał, że: niżej wymienione drogi powiatowe: nr [...] nie utraciły funkcji dróg publicznych. Wymienione wyżej drogi tworzą podstawowy układ komunikacyjny w dostępie do domów Mieszkańców Gminy [...] i miejsc publicznych (świetlice wiejskie). Są one jednocześnie drogami, którymi Mieszkańcy mogą dojechać do instytucji powiatowych, instytucji gminnych. Użytkowanie tych dróg załatwia potrzeby mieszkańców związane z realizacją zadań zbiorowego transportu publicznego, dowozów gminnych uczniów do szkół. Dodatkowo, drogi te i ich użytkowanie umożliwia dojazd służb porządkowych, pożarniczych, ratownictwa medycznego, wodno-kanalizacyjnego, co zapewnia bezpieczeństwo Mieszkańcom.
W piśmie z 2 kwietnia 2019 r., Burmistrz [...] poinformował, że w użytkowaniu dróg nie nastąpiły żadne zmiany. Droga [...] przez miejscowość [...] od miejscowości [...] jest jedyną drogą przejazdową przez tę miejscowość, podobnie jak droga [...] przez miejscowość [...] (od drogi wojewódzkiej do granicy poligonu, która jest jednocześnie granicą powiatu). Droga [...] stanowi jedyną drogę dojazdową od miejscowości [...] do miejscowości [...] i częściowo przez miejscowość [...]. Również droga [...] stanowi jedyny dojazd i przejazd do i przez miejscowość [...] do drogi powiatowej biegnącej z [...] do [...]. Drogi te, ze względu na swój charakter jedynych dróg przejazdowych lub dojazdowych użytkowane są jak dotychczas. Burmistrza [...] w piśmie z dnia 1 kwietnia 2019 r., wskazał, iż drogi powiatowe wyłączone przez Powiat [...] z użytkowania nie mają charakteru dróg wewnętrznych, zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych, gdyż są to drogi o nawierzchni asfaltowej łączące wsie. W drogach wyłączonych z użytkowania przez Powiat tylko 3 działki geodezyjne są działkami gminnymi, pozostałe działki geodezyjne składające się na te drogi w ilości 53 szt. są działkami Skarbu Państwa. Działkami Skarbu Państwa zarządza Powiat [...], w związku z tym w ocenie Burmistrza [...] drogi te nie utraciły funkcji dróg powiatowych. Ponadto drogi nr: [...] w swoim przebiegu mają przejazdy kolejowe. Przy zmianie kategorii dróg powiatowych na wewnętrzne zachodzi możliwość prawna zamknięcia tychże przejazdów przez PKP rogatkami, wtedy drogi wyżej wymienione staną się tzw. "drogami ślepymi" i nie będzie dojazdu do wsi [...], [...] i [...].
Jednocześnie do pisma Burmistrza [...] załączone zostało wystąpienie Dyrektora PKP Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w [...] z 6 lutego 2019 r., skierowane w zw. z podjęciem przez Radę Powiatu [...] uchwały pozbawiającej kategorii dróg powiatowych, m.in. wspomnianych przez Burmistrza dróg nr: [...]. W związku z wprowadzonymi zmianami, tj. pozostawieniem dróg bez zaliczenia do kategorii, skrzyżowania linii kolejowej i dróg nie spełniają wymogów Rozporządzenia ministra Infrastruktury i rozwoju z dnia 20 października 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 poz. 1744 z późn. zm.). Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 1 kwietnia 2019 r. wskazał, iż pozbawiona kategorii drogi powiatowej droga nr [...] nie utraciła funkcji drogi publicznej, łączy ona miejscowości leżące na terenie gminy oraz sąsiedniej gminy [...]. W związku z czym wykorzystywana jest dla celów ponadlokalnych wykraczający poza zasięg jednego samorządu.
Zdaniem Wojewody, wyłączenie dróg z użytkowania było fikcją mającą na celu zrzucenie z siebie przez Powiat [...] odpowiedzialności za utrzymanie dróg oraz uniknięcie kosztów z tym związanych. Działanie takie jest niedopuszczalne i stanowi próbę obejście obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze charakter skarżonego aktu, a mianowicie fakt, że wyłączenie dróg z użytkowania (rozumiane jako pozbawienie drogi jej zasadniczej funkcji przypisanej do jej kategorii) dotyczy ogółu podmiotów - nie tylko posiadających w stosunku do tych dróg uprawnienia właścicielskie czy zarządcze, tj. w szczególności nieograniczonej liczby użytkowników dróg, uznać należy, że uchwała w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania nosi cechy aktu prawa miejscowego, wymagającego do skutecznego wejścia w życie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Mając na względzie, że wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 12 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowienie aktów prawa miejscowego należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego powiatu, w ocenie Wojewody, brak było podstaw prawnych do podjęcia przez Zarząd Powiatu [...] uchwały w przedmiocie wyłączenia dróg z użytkowania. Zdaniem organu nadzoru, uprawnienie to przysługuje wyłącznie organowi stanowiącemu powiatu, tj. Radzie Powiatu [...].
Odpowiadając na skargę, Zarząd Powiatu [...] wniósł ojej oddalenie.
Organ wskazał, że Wojewoda pomimo przeprowadzenia postępowania nadzorczego nie zakwestionował uchwały. Ponadto Zarząd wyjaśnił, że ustawą z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w art. 103 określono, że "Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia, do 31 października 1998 r. wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Dotychczasowe drogi gminne i lokalne stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, niewymienione w ust. 1, stają się drogami powiatowymi". Regulacja zawarta w ust. 3 cytowanej ustawy, w sposób jawny stoi w sprzeczności z zapisami ustawy o drogach publicznych i można sądzić, że jest niezgodna z Konstytucją RP, ponieważ w sposób zróżnicowany i nieuzasadniony traktuje zarządców dróg publicznych. Przesądzono, w oderwaniu od definicji dróg powiatowych, zawartej w ustawie o drogach publicznych w art. 6a – o utworzeniu sieci tych dróg powiatowych. Dokonano tego bez wcześniejszej oceny ich znaczenia, funkcji, roli i posiadanych parametrów technicznych w lokalnych uwarunkowaniach. O ile ustawa dała uprawnienia Radzie Ministrów do określenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, co pozwalało na stworzenie sieci tych dróg w sposób zgodny z ich znaczeniem, definicją, wymaganymi parametrami, o tyle o sieci dróg powiatowych przesądziła arbitralnie, nie stwarzając żadnego mechanizmu weryfikacji pozwalającej, tak jak w odniesieniu do dróg wyższej kategorii, na utworzenie sieci dróg powiatowych zgodnej z wymaganiami, czyli zgodnej z prawem. Nadmienić należy, że ustawodawca bezrefleksyjnie przyjął, że zasób dróg gminnych przy ustalaniu dróg powiatowych nie ulega zmianie. Założono, a priori, że drogi powstałe z dróg krajowych i wojewódzkich funkcjonujące przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej, muszą posiadać właściwości dróg powiatowych - tak jednak nie było i nadal nie jest. W momencie uchwalania ustawy "wprowadzającej" podjęta była już ustawa o zmianie ustawy o drogach publicznych, którą określono definicję dróg powiatowych, zatem wystarczyło tylko ww. mechanizm zastosować, ustalając sieć dróg powiatowych, zgodnie z ich definicją ustawową zawartą w art. 6a ustawy o drogach publicznych - "Do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą". Art. 5 i 6 ustawy o drogach publicznych definiuje odpowiednio drogi krajowe i wojewódzkie. Sytuacja ta w swoim efekcie finalnym jest bardzo podobna do tej związanej z uznaniem za niewłaściwy zapis art. 10 ustawy o drogach publicznych, gdzie przed jego nowelizacją ustawodawca postanowił, że zmiana przebiegu drogi dowolnej kategorii powoduje z mocy prawa nadanie staremu przebiegowi kategorii gminnej. W efekcie dochodzenia niekonstytucjonalności tego zapisu, dokonano jego zmiany, wprowadzając tzw. kaskadę, która pozwala zaliczyć drogę stanowiąca dotychczasowy przebieg do kategorii właściwej ze względu na pełnioną funkcję i znaczenie w sieci dróg publicznych. Jednocześnie w okresie przejściowym dano gminom możliwość pozbawienia tych dróg kategorii gminnej i nadanie kategorii wynikającej z wprowadzonej kaskady. Niestety w omawianym przypadku, co okazało się w praktyce, w zasobach dróg publicznych kategorii powiatowej znalazły się drogi w sposób rażąco naruszający definicję i wymagane parametry techniczne klas dróg przypisanych tej kategorii. To właśnie powiaty, a nie gminy zmuszone zostały do zarządzania drogami lokalnymi, mającymi miejscowe znaczenie, realizującymi potrzeby gminne np. dojazdu do pól, lasów i nieużytków lub pojedynczych miejscowości, będących ulicami w miastach o lokalnym znaczeniu, nieraz bez przejazdu. Parametry tych dróg są adekwatne do ich znaczenia i roli jaką pełnią w miejscowym środowisku. Drogi takie powinny być zarządzane przez lokalnego gospodarza, jakim jest gmina albo w kategorii dróg publicznych gminnych, albo w niektórych przypadkach o właściwościach dróg wewnętrznych. W obecnej sytuacji powiat zarządza i ponosi koszty utrzymania, de facto nie swoich dróg, realizuje w sposób nieuprawniony zadania własne gmin, a tego robić nie powinien. Utrzymywanie przez powiat dróg z definicji ustawowej gminnych jest rażącym naruszeniem art. 163 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Powiat [...] podjął próbę uregulowania tej sytuacji. Zamierzeniem jest doprowadzenia do zbudowania sieci dróg powiatowych odpowiadającej przepisom obowiązującego prawa, do wykonywania w pełni odpowiedzialnego zarządzania tą siecią przez zapewnienie właściwego standardu utrzymania i dokonywania planowych remontów i inwestycji. Mając świadomość omawianych problemów oraz obowiązek wynikający z art. 20 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, Zarząd Powiatu w dniu [...] października 2018 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie "Planu rozwoju sieci dróg powiatowych", uchylając wcześniejszą uchwałę w tym przedmiocie. Z ustaleń planu wynika, że w 2018 r. Powiat [...] zarządzał siecią 582.383 km dróg publicznych kategorii powiatowej, natomiast w tym czasie, wszystkie gminy powiatu (łącznie z miastem [...]) posiadały 390.686 km dróg publicznych kategorii gminnej. Ustalono, że większość dróg powiatowych Powiatu [...] nie spełnia wymogów definicji zawartej w art. 6a ustawy o drogach publicznych oraz nie posiada parametrów technicznych, które winny cechować drogi tej kategorii, wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.). Zgodnie z Planem Rozwoju, dróg spełniających wymogi stawiane kategorii powiatowej winno być 140 km, pozostałe drogi mają charakter lokalny, miejscowy, gminny i nie mogą być użytkowane jako drogi powiatowe. Przy podejmowaniu decyzji o wyłączeniu z użytkowania i pozbawieniu kategorii wskazanych dróg brano również pod uwagę stan władania nieruchomością drogową. Wojewoda, uzasadniając wniesienie skargi i wnioskując o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu, pominął kluczowy fakt, że drogi będące przedmiotem uchwały nie spełniają wymogów stawianych przez prawo. Działania Powiatu [...] nie stanowią dowolnego przekształcenia dróg powiatowych na drogi wewnętrzne, a wynikają z obowiązku planowania sieci dróg powiatowych zgodnie z literą prawa i w ramach obowiązującego prawa.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 553/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Sąd I instancji na wstępie wskazał, że zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. ), dalej określanej jako "p.p.s.a.". Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), umożliwia sądowi administracyjnemu - między innymi - stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. (w całości lub w części) albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W ramach oceny legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego do obowiązku sądu administracyjnego należy zbadanie upoważnienia organu do wydania danego aktu prawnego.
Sąd I instancji wskazał dalej, że będąca przedmiotem skargi Wojewody uchwała została podjęta przez Zarząd Powiatu z powołaniem się na art. 32 ust. 1 ustawy samorządzie powiatowym oraz art. 6a ust. 2 i art. 10 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych. Przywołany art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie, czy istnieją przepisy prawa dające upoważnienie dla organu wykonawczego powiatu do podjęcia uchwały w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania. Delegacja taka nie wynika z art. 32 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, według którego, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności:
1) przygotowywanie projektów uchwał rady;
2) wykonywanie uchwał rady;
2a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju;
3) gospodarowanie mieniem powiatu;
4) wykonywanie budżetu powiatu;
5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu;
6) uchwalanie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego.
Uprawnienia zarządu powiatu wskazuje ustawa o samorządzie powiatowym również w innych przepisach (art. 60 ust. 2), które dotyczą m.in. zgłaszanie propozycji zmian w budżecie powiatu, sprawy prawidłowego wykonania tego budżetu, w tym prawo dokonywania wydatków budżetowych, dysponowania rezerwą budżetu powiatu, emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę powiatu. Wymieniony w podstawie prawnej uchwały art. 6a ustawy o drogach publicznych stanowi, że zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. Treść ww. przepisu jednoznacznie określa, że uprawnionym organem powiatu do zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg powiatowych jest rada powiatu, nie zaś zarząd powiatu. Według wskazanych w uchwale przepisów art. 10 ust. 1 - 3 ustawy o drogach publicznych:
1. Organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii.
2. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii.
3. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.
Zdaniem Sądu I instancji, z przytoczonych wyżej przepisów również nie wynika upoważnienie dla zarządu powiatu do podjęcia uchwały w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania. Pojęcie "wyłączenia drogi z użytkowania", które pojawia się w przepisie art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie zostało przez prawodawcę zdefiniowane. W wyroku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 443/17 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyraził pogląd, że "wyłączenie drogi z użytkowania" oznacza pozbawienie drogi jej zasadniczej funkcji przypisanej do jej kategorii. Teza ta koresponduje z dość powszechną praktyką podejmowania przez rady uchwał, w których jednocześnie decydowały one o wyłączeniu drogi z użytkowania i pozbawienia jej dotychczasowej kategorii, co nigdy nie było kwestionowane w orzecznictwie jako nieuprawnione działanie organów uchwałodawczych. Analizując pozostałe przepisy ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o drogach publicznych, zdaniem Sądu nie można dostrzec regulacji, które upoważniałyby zarząd powiatu do podjęcia uchwały o wyłączeniu drogi z użytkowania. Z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarząd powiatu jest zarządcą dróg powiatowych. W art. 20 wymienione zostały zadania, które w szczególności należą do zarządcy drogi, a wśród nich wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia (pkt 14). Zaskarżona uchwała zarządu powiatu nie dotyczy jednak sytuacji zamknięcia drogi z uwagi na bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Istotą jej podjęcia była chęć wyłączenia drogi z użytkowania, o charakterze trwałym, skutkującego pozbawieniem jej statutu drogi publicznej - powiatowej. Analizując powyższy przepis art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych należy jednocześnie zauważyć, że skoro zamknięcie drogi przez jego zarządcę może nastąpić jedynie w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach, to tym bardziej nie jest on uprawniony do samodzielnego decydowania o jej trwałym wyłączeniu z użytkowania. Wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, determinuje określone konsekwencje prawne, m.in. w postaci pozbawienia jej dotychczasowej kategorii. Dotyczyć winno to przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana np. z powodu wybudowania nowej drogi ją zastępującej. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedyne w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Przy tym "jednoczesność" ta została doprecyzowana w zdaniu 2 ust. 3 art. 10 ww. ustawy.
Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, trwałe wyłączenie z użytkowania danej drogi powiatowej niesie ze sobą ten skutek, że wpływa na dotychczasowy przebieg istniejących dróg powiatowych. Tymczasem, zgodnie z art. 6a ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga. Wyłączenie drogi z użytkowania jako drogi powiatowej jest równoznaczne z pozbawieniem ją dotychczasowej funkcji drogi publicznej, którą winno być połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (art. 6a ustawy o drogach publicznych). Zatem podjęta w tym przedmiocie uchwała, która swymi konsekwencjami wpływa na dostępność do drogi publicznej, ingeruje w przebieg dróg powiatowych, ma charakter prawa miejscowego (posiada charakter generalny, powszechnie obowiązujący, skierowana jest do nieokreślonych i zewnętrznych wobec organu podmiotów), przez co podlega kognicji sądów administracyjnych, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Uprawnienia prawotwórcze organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczą w zasadzie tylko jednego rodzaju aktów prawa miejscowego, tj. przepisów o charakterze porządkowym (art. 42 ustawy o samorządzie powiatowym). Niewątpliwie wykluczyć należy możliwość subdelegacji przez radę swych uprawnień prawotwórczych na rzecz organu wykonawczego. Jest to pogląd ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe", wydanie z 2015 r., s. 163 i nast.)
Końcowo Sąd I instancji wskazał, że za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak m.in. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy. Zdaniem Sądu I instancji, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Powiatu, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także zasadzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
a) art 32. ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez odmówienie Radzie Powiatu prawa do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych po uprzednim wyłączeniu ich przez Zarząd Powiatu z użytkowania;
b) art. 20 pkt 14 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych polegające na odmówieniu skarżącej możliwości pozbawienia dróg dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego zaliczenia ich do nowej kategorii;
2) art. 2 i 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Sąd bowiem wbrew sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowo administracyjnego oraz w wydanym wyroku bezprawnie chroni jedynie interesy gmin nie uwzględniając praw podmiotowych skarżącego powiatu twierdząc, iż wyłączone z użytkowania drogi mają charakter powiatowy zgodnie z definicją ustawową i jako takie winny być utrzymywane /finansowane/ z budżetu powiatu. W żaden sposób nie odniósł się do argumentów skarżącej wskazujących na wyłącznie gminny charakter spornych dróg. Bezkrytycznie uwzględnił skargi gmin i Wojewody [...] i wbrew przepisom ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o drogach publicznych orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] października 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Ze skargi kasacyjnej nie wynika wprost, czy jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., czy raczej na jednej tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego.
Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. ww. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I GSK 450/08 (źródło CBOSA).
Powołanie samego przepisu prawa materialnego nie można ocenić jako skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez wojewódzki sąd administracyjny. Tym samym w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest wadliwie skonstruowany.
Systemowe odczytanie art. 176 p.p.s.a. i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, źródło CBOSA). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09, źródło CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Zarząd Powiatu może podjął uchwałę w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania.
Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art 32. ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez odmówienie Radzie Powiatu prawa do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia kategorii dróg powiatowych po uprzednim wyłączeniu ich przez Zarząd Powiatu z użytkowania.
Treść przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w powiązaniu z art. 12 ustawy wskazuje, że do właściwości zarządu powiatu należy, oprócz wykonywania uchwał rady powiatu, wykonywanie wszystkich zadań powiatu określonych przepisami prawa. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca przypisał zarządowi powiatu funkcje wykonawcze, a zatem podjęcie uchwały, której przedmiotem wyłączenia drogi z użytkowania nie mieści się w zakresie art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem z przepisu tego nie wynika dla zarządu takie uprawnienie. Delegacja taka nie wynika również z innych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Zatem nie istnieje przepis, który zawierałby upoważnienie dla organu wykonawczego, tj. zarządu powiatu do podjęcia uchwały w przedmiotowej materii, co oznacza, że podjęta została bez podstawy prawnej mającej swe źródło w ustawie o samorządzie powiatowym. Co więcej z przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie wynika nawet samodzielna delegacja dla zarządu do podjęcia uchwały w zakresie zgłaszania propozycji nazw ulic, placów, czy dróg (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 471/16, źródło CBOSA).
Wymieniony w podstawie prawnej uchwały w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania art. 6a ustawy o drogach publicznych stanowi, że zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. Treść ww. przepisu jednoznacznie określa, że uprawnionym organem powiatu do zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg powiatowych jest rada powiatu, nie zaś zarząd powiatu. Także ze wskazanych w uchwale przepisów art. 10 ust. 1 - 3 ustawy o drogach publicznych również nie wynika upoważnienie dla zarządu powiatu do podjęcia uchwały w sprawie wyłączenia drogi z użytkowania.
Także zarzut naruszenia art. art. 20 pkt 14 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych polegający na odmówieniu skarżącej możliwości pozbawienia dróg dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego zaliczenia ich do nowej kategorii nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy wskazać, iż z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarząd powiatu jest zarządcą dróg powiatowych, gdyż do właściwości tego organu należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Status zarządcy drogi powiatowej jest funkcją organu wykonawczego powiatu. Przepis art. 19, ani żaden inny przepis ustawy o drogach publicznych nawet nie przewiduje właściwości zarządu powiatu do podejmowania uchwał w przedmiocie przedstawienia propozycji, opinii, czy stanowiska dotyczącego nazw ulic. Ustawodawca w tej ustawie określił natomiast kompetencje zarządu powiatu do wyrażania opinii w przedmiocie zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 471/16, źródło CBOSA). Organ wykonawczy powiatu może wnioskować, a nie decydować o stałym wyłączenia drogi z użytkowania, a zatem o zmianie jej kategorii.
Natomiast w art. 20 ustawy o drogach publicznych tworząc niezamknięty katalog kompetencji zarządcy drogi ustawodawca ujął w nim także "wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia" (art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych) Przywołane unormowanie pozwala wnioskować, że na wypadek pojawienia się "bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia" zarządca drogi dysponuje alternatywnymi instrumentami, których wykorzystanie mogłoby zapobiec ewentualnym szkodom na osobie lub w mieniu w związku z użytkowaniem wadliwych dróg publicznych. Właściwy zarządca może bowiem wówczas albo "wprowadzić ograniczenia" w ruchu drogowym, albo "zamknąć drogę" dla ruchu, wyznaczając stosowne objazdy. Treść art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych wskazuje na wzajemne wykluczanie się między przewidzianymi tam instrumentami, jako że "zamknięcie drogi" wywołuje skutki dalej idące aniżeli "ograniczenie ruchu". Wobec alternatywy rozłącznej między instrumentami prawnymi, o których mowa w art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych (zamknięcie drogi dla ruchu lub wprowadzenie ograniczeń w ruchu), zarządca drogi - działający na podstawie tego przepisu - powinien każdorazowo wykazać przesłanki decydujące o wyborze jednego z możliwych rozwiązań. Zatem w art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych wymienione zostały zadania, które w szczególności należą do zarządcy drogi, a wśród nich wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia.
Zaskarżona uchwała zarządu powiatu nie dotyczy jednak sytuacji zamknięcia drogi z uwagi na bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Istotą jej podjęcia była chęć wyłączenia drogi z użytkowania, o charakterze trwałym, skutkującego pozbawieniem jej statutu drogi publicznej - powiatowej. Skoro zamknięcie drogi przez jego zarządcę może nastąpić jedynie w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach, to tym bardziej nie jest on uprawniony do samodzielnego decydowania o jej trwałym wyłączeniu z użytkowania.
O naruszeniu art. 2 i 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej nie może być w sprawie mowy. Sąd I instancji w żaden sposób nie uchybił zasadzie sprawiedliwości społecznej. Wręcz przeciwnie urzeczywistniając tę konstytucyjną zasadę usunął z obrotu prawnego uchwałę wydaną bez podstawy prawnej.
Zatem uchwała w przedmiotowej sprawie została podjęta przez organ niewłaściwy i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.