I OSK 3332/19

I OSK 3332/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Mariola Kowalska
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 325/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-13
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 5
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 63 § 2, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 146 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S., B.S. i D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019r., sygn. akt I SA/Wa 325/19 w sprawie ze skargi A.S., B.S i D.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 grudnia 2018r. nr DAP-WOSRFR-7280-344/2018/DC w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S., B. S. i D. S.-K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 grudnia 2018 r., nr DAP-WOSRFR-7280-344/2018/DC, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, wyrokiem z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 325/19, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli A. S., B. S. i D. S.-K., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów:
I. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "ustawa z 2005 r.) w wyniku przyjęcia, że podstawą ustalenia stanu nieruchomości pozostawionej mogą być dowody wskazujące stan odbiegający od stanu "na dzień ich pozostawienia",
II. postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że w postępowaniu wznowieniowym organ nie ma obowiązku prowadzenia nowego postępowania, a jedynie obowiązek oceny ujawnionych nowych dowodów na zapadłe rozstrzygnięcie, w konsekwencji zaś zwolnienie organów z obowiązku działania zgodnie ze standardem postępowania wyjaśniającego, podczas gdy postanowienie o wznowieniu postępowania jest podstawą prowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy,
2. art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że nowe dowody przedstawione przez stronę nie mają wpływu na ustalenia dokonane w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w sytuacji w której organ administracji zmienił podstawę rozstrzygnięcia, by uzasadnić brak wpływu nowych dowodów na ustalenia dokonane w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną,
3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że dokument prywatny w postaci złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia właściciela nie może stanowić przeciwdowodu wobec dokumentu urzędowego w postaci klasyfikacji gruntów na potrzeby podatku gruntowego, podczas gdy dokumenty te sporządzono w innych datach, zaś dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 4 listopada 1936 r. o zmianie przepisów o państwowym podatku gruntowym (Dz.U. nr 85, poz. 593) zwalniał z tego podatku 12 kategorii nieruchomości, stąd protokoły sporządzone na potrzeby klasyfikacji gruntów opodatkowanych nie są dowodem dotyczącym całościowej powierzchni nieruchomości,
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nieodniesienia się przez organ II instancji do faktu zmiany podstawy rozstrzygnięcia przez organ I instancji, a tym samym oddalenie skargi pomimo braku dokonania oceny nowych dowodów z punktu widzenia dowodów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, oraz poprzez brak rzetelnej oceny dowodów wyrażający się w:
- twierdzeniu, że dokument prywatny nie może być przeciwdowodem wobec dokumentu urzędowego, podczas gdy dokument urzędowy dotyczy jedynie gruntów opodatkowanych,
- twierdzeniu, że dokument w postaci oświadczenia właściciela z 17 sierpnia 1939 r. nie został zweryfikowany, podczas gdy dokument bankowy "Opis i szacunek zastawionego zboża" z sierpnia 1939 r. zawiera adnotację o sprawdzeniu informacji,
5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób zniekształcający zarówno zarzuty skargi, jak i wnioski sądu, a także stan sprawy w zakresie: oceny dokumentu sporządzonego na potrzeby klasyfikacji podatkowej gruntów i dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w decyzji ostatecznej Wojewody Mazowieckiego z 23 lipca 2015 r., SPN.VIII.JW.7725-890/04, a także poprzez brak jednoznacznego wskazania podstawy oddalenia skargi,
6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2005 r. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że strony rozszerzyły wniosek wnosząc podanie o wznowienie postępowania, na skutek błędnego ustalenia wymogów wniosku określonych przepisami prawa i ustalenia treści żądania strony w sposób sprzeczny z wolą strony.
W oparciu o powyższe, mając na uwadze art. 188 p.p.s.a. i art. 193 w zw. z art. 135 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 grudnia 2018 r., DAP-WOSRFR-7280-344/2018/DC, i decyzji Wojewody Mazowieckiego z 1 października 2018 r., SPN.VII1 JW.7725-890/04, względnie, mając na uwadze art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).
Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny Sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Sąd nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 829/14, z 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 917/14 oraz z 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2290/16).
Poczynienie powyższych uwag na temat konstrukcji skargi kasacyjnej było konieczne ze względu na to, że rozpoznawana skarga kasacyjna w części nie odpowiada powyższym wymaganiom. W ocenianej skardze kasacyjnej nie uzasadniono zarzutu naruszenia art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. To powoduje, że zarzut ten nie poddaje się merytorycznej kontroli.
Stwierdzono również enigmatycznie, że okoliczności uzasadniające zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 76 § 3 k.p.a. uzasadniają również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przepisy te mają zróżnicowaną treść, ponieważ: art. 76 § 3 wskazuje na możność przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego; art. 7 statuuje zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 77 § 1 stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; art. 80 statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 107 § 3 wskazuje zaś elementy uzasadnienia decyzji. Nie wiadomo zatem w istocie, w czym kasator upatruje naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Kasator upatruje naruszenia art. 76 § 3 k.p.a. przez Sąd I instancji w tym, że w ocenie Sądu I instancji dokument prywatny w postaci złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia właściciela z 17 sierpnia 1939 r. nie może stanowić przeciwdowodu wobec dokumentu urzędowego w postaci klasyfikacji gruntów na potrzeby podatku gruntowego, podczas gdy możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu wskazuje wprost art. 76 § 3 k.p.a.
Niewątpliwie dokument prywatny, w przeciwieństwie do dokumentu urzędowego, nie korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim zaświadczone.
Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o udzielenie pożyczki pod zastaw zboża nie stanowi przeciwdowodu dla mat klasyfikacji gruntów na potrzeby podatku gruntowego. Jakkolwiek zatem w ww. wniosku została wskazana powierzchnia nieruchomości położonej w m. [...] , to zawarte w nim stwierdzenie dotyczące powierzchni nieruchomości podlega ocenie w świetle całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie ma podstaw do przyjęcia a priori, że treść tego dokumentu odpowiada prawdzie, to jest że istotnie nieruchomość ta miała powierzchnię wskazaną w tym dokumencie oraz że wszystkie grunty wchodzące w skład nieruchomości o tej powierzchni stanowiły własność W. S.. Skonfrontowanie go z urzędową klasyfikacją gruntów tego majątku dokonaną w 1938 r. doprowadziło organ do słusznych wniosków, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że żaden z dokumentów dołączonych do wniosku o wznowienie postępowania nie stanowi prawnie wiążącego dokumentu potwierdzającego rodzaj, powierzchnię i prawo własności nieruchomości położonej w m. [...]. W większości są to dokumenty prywatne dotyczące wyłącznie postępowania przed Państwowym Bankiem Rolnym o udzielenie pożyczki pod zastaw produktów rolnych.
Kasator wskazuje, że dokument bankowy "Opis i szacunek zastawionego zboża" z sierpnia 1939 r. zawiera adnotację o sprawdzeniu informacji przez bank. Kasator nie wskazuje jednak, dlaczego należy przyjąć, że Państwowy Bank Rolny procedując wniosek o udzielenie pożyczki pod zastaw produktów rolnych miał sprawdzić nie tylko ilość zastawianych produktów rolnych, ale również powierzchnię nieruchomości oraz tytuł własności do gruntów wchodzących w skład tej nieruchomości. Sprawdzenie takich informacji nie mieści się w ramach standardowego postępowania banku w sprawie udzielenia pożyczki pod zastaw produktów rolnych. Trafnie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że ww. wniosek, jak również pozostałe dowody dołączone do wniosku o wznowienie postępowania, nie stanowi prawnie wiążącego dokumentu potwierdzającego rodzaj, powierzchnię i prawo własności nieruchomości położonej w m. [...], a tym samym nie stanowi dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych zebranych w sprawie.
Kasator podnosi, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego, że dokument bankowy "Opis i szacunek zastawionego zboża" został sporządzony w 1939 r., a dokumenty sporządzone na potrzeby klasyfikacji gruntów opodatkowanych zostały sporządzone wcześniej. Ponadto dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 4 listopada 1936 r. o zmianie przepisów o państwowym podatku gruntowym (Dz.U. nr 85, poz. 593) zwalniał z tego podatku 12 kategorii nieruchomości, zaś w podaniu właściciela z 14 listopada 1931 r. wskazano, że chodzi o klasyfikację gruntów opodatkowanych.
Należy wskazać, że art. 2 dekret Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 4 listopada 1936 r. o zmianie przepisów o państwowym podatku gruntowym (Dz.U. nr 85, poz. 593) miał następujące brzmienie:
Od państwowego podatku gruntowego wolne są:
1) grunty podlegające państwowemu podatkowi od nieruchomości;
2) grunty należące do wyznań przez Państwo uznanych, z których dochody przeznaczone są stale i wyłącznie na cele kultu religijnego i nie przyczyniają się do osobistych dochodów duchowieństwa lub innych osób;
3) grunty pod cmentarzami;
4) grunty pod torami kolejowymi oraz pod publicznymi: drogami, placami i parkami;
5) grunty użytkowane przez publiczne szkoły powszechne oraz grunty użytkowane wyłącznie w celach naukowych lub doświadczalnych przez szkoły rolnicze i instytucje naukowe lub przez należące do instytucji publicznoprawnych zakłady doświadczalne;
6) grunty i lasy państwowe pozostające w zarządzie wojska, użytkowane w celach wojskowych, a nie w celach osiągania dochodu;
7) nieużytki, do których zalicza się lotne piaski, bagna, mokradła, rojsty, strome stoki i parowy, nie nadające się do użytkowania jako grunty orne, leśne, łąki lub pastwiska, skały, szutrowiska, okopy, doły po żwirze, torfie, glinie, piasku itp. oraz grunty pod wodami otwartymi;
8) grunty osad objętych postępowaniem scaleniowym lub powstałych w wyniku scalenia - na przeciąg lat 3, licząc od półrocza, następującego po wyborze lub wyznaczeniu rady uczestników scalenia; grunty te podlegają jednak obowiązkowi opłacania dodatków do tego podatku na rzecz związków samorządu terytorialnego; zwolnienia nie stosuje się do gruntów, których scalenie zostało zaniechane;
9) grunty, które były zwolnione od państwowego podatku gruntowego jako nieużytki, a na których założono sztuczne gospodarstwo rybne lub dokonano innych inwestycji, umożliwiających ich eksploatację - na przeciąg lat 5, licząc od roku następnego po przeprowadzeniu inwestycyj;
10) całkowicie lub częściowo w zależności od stopnia zmniejszenia się wartości użytkowej lasów ochronnych na skutek zarządzonych ograniczeń w użytkowaniu - grunty pod lasami, uznanymi za ochronne dlatego, że:
a) zabezpieczają grunty przed zmywaniem i wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi lub kamienia, przeszkadzają tworzeniu się dzikich potoków, obrywaniu się skał i spadkowi lawin,
b) chronią brzegi wód przed obrywaniem się, a źródła przed zasypaniem,
c) przeszkadzają powstawaniu albo rozszerzaniu się piasków lotnych lub parowów,
d) mają specjalne znaczenie dla obrony Państwa,
e) mają znaczenie przyrodniczo - naukowe;
11) grunty zalesione a nie będące poprzednio gruntami leśnymi:
a) uznane przez właściwą władzę za więcej nadające się do uprawy leśnej,
b) na których zalesienie właściwa władza udzieliła zezwolenia -
na przeciąg lat 30, licząc od roku następnego po dokonaniu sztucznego zalesienia;
12) nieużytki, zalesione na podstawie przepisów o zalesianiu niektórych nieużytków, a także nieużytki dobrowolnie zalesione w sposób sztuczny - na przeciąg lat 50, licząc od roku następującego po dokonaniu zalesienia.
Należy podkreślić, że skarżący nie twierdzą, że w skład przedmiotowej nieruchomości położonej w m. [...] wchodziły grunty, o których mowa w powyższym przepisie. W tej sytuacji zbędne było odnoszenie się przez Sąd I instancji do okoliczności, że dowodem na powierzchnię przedmiotowej nieruchomości stały się dokumenty sporządzone na potrzeby klasyfikacji gruntów opodatkowanych, które nie muszą wskazywać całkowitej powierzchni nieruchomości, a jedynie powierzchnię gruntów podlegających opodatkowaniu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. należy przypomnieć, że zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Kasator upatruje naruszenia ww. przepisów w tym, że organ I instancji dokonując oceny dowodów w postępowaniu wznowieniowym zmienił podstawy faktyczne, wedle których przyjął powierzchnię nieruchomości pozostawionej, zaś organ II instancji w ogóle się do tej zmiany nie odniósł. W konsekwencji oddalając skargę na skutek stwierdzenia, że nowe dowody nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 146 §2 k.p.a., nie da się bowiem ustalić wpływu nowych dowodów na rozstrzygnięcie nie odnosząc się do charakteru i treści dowodu, który był podstawą rozstrzygnięcia.
Należy stwierdzić, że kasator nie dostrzega, że w toku postępowania zwyczajnego zebrano materiał dowodowy w postaci szeregu dokumentów wystawionych na przestrzeni wielu lat. Ewentualne zakwestionowanie wiarygodności jednego z tych dokumentów nie oznacza zatem, że została podważona całość materiału dowodowego. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W konsekwencji, skoro ewentualne podważenie jednego z wielu dokumentów nie oznacza podważenia całości zebranego materiału dowodowego, to konieczna jest ocena nowych dowodów w świetle całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i wynik tej oceny nie musi prowadzić do wniosku o zasadności wydania w wyniku wznowienia postępowania decyzji o treści odmiennej od treści decyzji dotychczasowej.
Kasator twierdzi, że ocena dowodów nie została dokonana w sposób rzeczowy i wyczerpujący, ponieważ organ dokonując oceny dowodów postępowaniu wznowieniowym zmienił podstawy faktyczne, wedle których przyjął powierzchnię nieruchomości pozostawionej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, że jeden z wielu dokumentów zebranych w sprawie stanowił wyłączną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwykłym, wobec czego odwoływanie się w zaskarżonej decyzji do innego dokumentu miałoby stanowić o wadliwości oceny dowodów.
Należy w tym miejscu zauważyć, że w decyzji z 2015 r. wskazano, że organ w trakcie przedłożonych przez stronę dokumentów celem udowodnienia elementów składowych majątku [...] oparł się na protokole przeprowadzenia klasyfikacji gruntów w majątku [...] sporządzonym w dniach od 25 do 27 sierpnia 1938 r. Wskazał również, że zawarte w tym protokole ustalenia dotyczące powierzchni sklasyfikowanych gruntów, wynoszących 1818,33 ha, znajdują potwierdzenie w treści innych dokumentów zgromadzonych w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2005 r. należy stwierdzić, że przepisy dotyczące treści wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy interpretować z uwzględnieniem tego, że wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa mógł być złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. (art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r.). Skoro przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. wskazuje datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to oczywistym jest, że zainteresowani w zakreślonym terminie muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do 31 grudnia 2008 r. zobowiązani byli wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty (zob. np. wyrok NSA z 8 marca 2018 r., I OSK 949/16; wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., I OSK 81/16). Wnioskodawca w celu uzyskania rekompensaty jest obowiązany nie tylko wskazać konkretne nieruchomości, ale i przedstawić dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wraz z określeniem rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Konieczne jest precyzyjne określenie przez wnioskodawcę zakresu prawa do rekompensaty, z którego zamierza on skorzystać, a nie wyłącznie zasygnalizowanie, że jest zainteresowany co do zasady z prawa do rekompensaty (wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., I OSK 236/16). Nie można zatem wywodzić, że ustalenie powierzchni i składu nieruchomości pozostawionej nie jest kwestią, która dotyczy woli strony, ale kwestią dotyczącą wyłącznie faktów, które mogą być przedmiotem ustaleń w toku postępowania wyjaśniającego, jak również mogą być ustalane po upływie terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. Stanowisko takie oznacza bowiem, że strona po upływie tego terminu może zgłosić żądanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość o większej powierzchni, niż powierzchnia pierwotnie wskazana przez stronę we wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy z 2005 r., jeżeli wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie spełnia wymogów określonych w ust. 1-3, wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Wymóg dołączenia do wniosku dowodów, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości, wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2005 r. Z powyższych przepisów wynika zatem, że ustawodawca wprowadził prekluzję dowodową w odniesieniu do kwestii rodzaju i powierzchni nieruchomości pozostawionych. Pogląd skarżących, że nie jest konieczne określenie we wniosku powierzchni nieruchomości pozostawionej, nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że kasator upatruje naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji w tym, że Sąd I instancji zniekształcił:
a) stan sprawy - podał bowiem, że organy ustalając powierzchnię nieruchomości opierały się na całym spektrum dowodów, podczas gdy ustalając powierzchnię nieruchomości oparły się na klasyfikacji gruntów opodatkowanych – co do których strona podnosi, że nie obejmowały (i zgodnie z dekretem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 4 listopada 1936 r. o zmianie przepisów o państwowym podatku gruntowym obejmować nie mogły) całej nieruchomości, sąd stwierdza, że twierdzenie dotyczące klasyfikacji podatkowej gruntów jako dokumentu obejmującego tylko grunty opodatkowane jest "subiektywnym przedstawieniem stanowiska stron",
b) zarzuty skargi, jak i wnioski sądu - odnosząc się do kwestii ustalania powierzchni nieruchomości sąd pisze o prawie własności, która nie stanowi okoliczności spornej między stroną a organami administracji, co budzi wątpliwości co do rzeczywistego przedmiotu tej części uzasadnienia.
Kasator zauważa, że lektura uzasadnienia nie daje podstaw do jednoznacznego ustalenia przyczyny oddalenia skargi. Z jednej strony sąd szeroko odnosi się do kwestii istotności nowych dowodów, z drugiej zaś stwierdza ostatecznie, że strona rozszerzyła w sposób niedopuszczalny wniosek podaniem o wznowienie postępowania.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego(por. np.: wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, aby uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia posiadało wady w świetle art. 141 § 4 p.ps.a., co nawet przy odmiennej ocenie nie mogłoby stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten odpowiada prawu (por. art. 184 in fine p.p.s.a.). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Również przyczyny oddalenia skargi są możliwe do zidentyfikowania. Powodami tymi były zarówno brak cechy istotności nowych dowodów, jak i rozszerzenie poprzez wniosek o wznowienie postępowania zakresu pierwotnego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie było dotknięte wadą wskazaną we wniosku o wznowienie postępowania, a następnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym. Należy podkreślić, że w postępowaniu wznowieniowym może dojść do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy jedynie w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, że decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną wskazaną we wniosku o wznowienie postępowania. Jeżeli zatem nie zostanie stwierdzone istnienie takiej wady prawnej, to organ nie przeprowadza postępowania co do istoty sprawy, ale odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a. uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa pomimo tego, że organ nie przeprowadził postępowania co do istoty sprawy.
Reasumując, należy stwierdzić, że wyrok Sądu I instancji, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie narusza przepisów prawa. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.