I OSK 333/12

I OSK 333/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Maria Werpachowska
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Lu 408/11 - Wyrok WSA w Lublinie z 2011-09-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 189 poz 1855
par. 1 ust. 2 i par. 8 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant st. asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy J[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 408/11 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Jastków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 8 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Jastków w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w P[...] 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego; 2) zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Wójta Gminy J[...[ kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 408/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Wójta Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 8 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy J. w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w [...].
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zarządzeniem Nr [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] Wójt Gminy J. uchylił swoje zarządzenie Nr [...] z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] (§ 1) oraz unieważnił konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] (§ 2).
W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że postępowanie konkursowe odbyło się z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 189, poz. 1855). Uchybienie polegało na tym, że ogłoszenie o konkursie ukazało się tylko na stronie internetowej Urzędu Gminy J., zamiast wymaganych ogłoszeń w dziennikach o zasięgu wojewódzkim i lokalnym. W efekcie tego uchybienia komisja konkursowa rozpatrywała ofertę złożoną przez jednego kandydata, będącego w trakcie przeprowadzania konkursu dyrektorem szkoły, której konkurs dotyczył. Stwierdzone uchybienie musiało skutkować unieważnieniem konkursu na dyrektora oraz uchyleniem zarządzenia zatwierdzającego konkurs.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 czerwca 2011 r., znak:
[...], Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy J., uznając, że zostało ono podjęte bez podstawy prawnej.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru w pierwszej kolejności podniósł, że niedopuszczalne było wydanie zarządzenia Nr [...] w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2003 r. w sytuacji, gdy utraciło ono moc obowiązującą z dniem 21 kwietnia 2010 r., w dniu wejścia w życie nowego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373). Wprawdzie przepisy przejściowe nowego rozporządzenia (§ 9) nakazują stosowanie poprzednich uregulowań do konkursów, które zostały ogłoszone i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowego aktu, tym niemniej taka sytuacja nie występuje w analizowanym przypadku, gdyż postępowanie konkursowe zostało zakończone przez wydanie zarządzenia Wójta Gminy J. Nr [...], zatwierdzającego konkurs na stanowisko dyrektora.
Wojewoda wskazał przy tym, że rozporządzenie z 2010 r. odmiennie reguluje kwestie ogłoszenia o konkursie, wymagając wyłącznie jego zamieszczenia na stronie internetowej organu prowadzącego szkołę i przyjmując, że ogłoszenie w dzienniku o zasięgu wojewódzkim oraz Biuletynie Informacji Publicznej kuratorium oświaty ma jedynie charakter fakultatywny. Niedopuszczalne było zatem unieważnienie postępowania konkursowego, z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia z 2003 r. dotyczących obowiązku ogłoszenia o konkursie, skoro obecnie obowiązujące przepisy, mające zastosowanie w sprawie, inaczej regulują tę kwestię.
Wojewoda podniósł, że na gruncie przepisów rozporządzenia z 2003 r., mającego zastosowanie do oceny prawidłowości postępowania konkursowego w sprawie, naruszenie obowiązku publikacji ogłoszenia o konkursie w dziennikach o zasięgu lokalnym i wojewódzkim nie stanowi podstawy unieważnienia konkursu. Okoliczność ta nie może być uznana za nieprawidłowość w postępowaniu konkursowym, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu w rozumieniu § 8 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r. Organ nadzoru wskazał, że obowiązek ogłoszenia (§ 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.) dotyczy czynności podejmowanych przed wszczęciem postępowania konkursowego, a nie samego przebiegu postępowania konkursowego. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie organ nadzoru stwierdził, że nieprawidłowości, o których mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r. mogą dotyczyć wyłącznie postępowania konkursowego, a nie czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania. Zarządzenie Nr [...] odnosi się do czynności podjętych przed wszczęciem samego postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora, a zatem nie mógł do nich mieć zastosowania § 8 ust. 3 rozporządzenia, który obejmuje naruszenia samej procedury konkursowej. Ponadto zdaniem Wojewody Lubelskiego konsekwencją braku podstaw do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora jest również brak przesłanek do uchylenia zarządzenia w sprawie zatwierdzenia konkursu na to stanowisko.
Kolejnym argumentem podniesionym przez Wojewodę Lubelskiego było stwierdzenie, że organ prowadzący szkołę nie może dokonywać weryfikacji ewentualnych nieprawidłowości w procedurze konkursowej po zatwierdzeniu wyników postępowania konkursowego. Odmienne stanowisko, dopuszczające możliwość unieważnienia postępowania konkursowego w dowolnym czasie, przeczyłoby zasadzie trwałości stosunku pracy nawiązanego z dyrektorem wyłonionym w drodze konkursu. W konsekwencji instytucja unieważnienia konkursu mogłaby być wykorzystywana jako dodatkowa, nieprzewidziana ustawą o systemie oświaty przesłanka odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole.
Powołując się na przepisy rozporządzenia z 2010 r. oraz ustawy o systemie oświaty organ nadzoru stwierdził, że unieważnienie konkursu służy eliminacji konsekwencji rozstrzygnięcia konkursu przeprowadzonego z naruszeniem prawa i w konsekwencji pozbawia kandydata wskazanego przez komisję konkursową tego przymiotu, a więc prawa do powierzenia mu funkcji dyrektora szkoły. W sytuacji natomiast, gdy wydano zarządzenie zatwierdzające konkurs, wyłoniony tą drogą kandydat nabywa uprawnienie do powołania go na stanowisko dyrektora szkoły. Pozbawienie tego uprawnienia drogą unieważnienia konkursu po upływie roku od jego przeprowadzenia narusza zasady jawnego i transparentnego działania organów władzy publicznej oraz pogłębiania zaufania obywateli do państwa i jego organów.
W konkluzji organ nadzoru uznał, że możliwość analizy wyników postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę nie jest bezterminowa i kończy się z momentem zakończenia postępowania konkursowego, czyli z jego zatwierdzeniem.
Wskazał również, że uchylenie zarządzenia na skutek wydania innego aktu oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego od daty wejścia w życie zarządzenia derogującego, zatem samo uchylenie aktu nie niweluje skutków, które wywoła, gdy jeszcze obowiązywał. W konsekwencji zarządzenie w sprawie unieważnienia konkursu nie eliminuje skutków, jakie wywołało zarządzenie w sprawie zatwierdzenia konkursu.
W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego pełnomocnik Wójta Gminy J. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, podnosząc zarzuty naruszenia:
- art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy J. narusza porządek prawny,
- art. 31 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że organ gminy nie ma możliwości uchylania lub zmiany zarządzeń własnych,
- art. 36 a ust. 1 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że konkurs na dyrektora szkoły to tylko czynności wykonywane przez komisję konkursową w sytuacji gdy przez konkurs rozumieć należy cały proces wyłaniania dyrektora od ogłoszenia o konkursie do zatwierdzenia lub unieważnienia konkursu,
- § 8 ust. 3 rozporządzenia MEN z 2003 r. poprzez przyjęcie, że ogłoszenie o konkursie nie jest elementem konkursu w sytuacji gdy jest to pierwszy, o charakterze publicznym, element konkursu, kierowany do nieoznaczonej liczby osób spełniających warunki do udziału w konkursie,
- § 9 rozporządzenia MEN z 2010 r. poprzez przyjęcie, że do oceny skutków prawnych konkursu przeprowadzonego w oparciu o rozporządzenie poprzedzające rozporządzenie z 2010 r. nie stosuje się przepisów rozporządzenia z 2003 r.,
- § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. poprzez przyjęcie, że brak ogłoszenia o konkursie zamieszczonego w prasie o zasięgu wojewódzkim i lokalnym nie jest nieprawidłowością w postępowaniu konkursowym, które mogło mieć wpływ na przebieg konkursu w rozumieniu § 8 pkt 3 powołanego rozporządzenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy do konkursu zgłosiła się jedna osoba.
Ponadto wskazano na kolejne okoliczności, które przemawiają za stwierdzeniem nieważności przedmiotowego konkursu. Po pierwsze podniesiono, że nie odrzucono oferty B. D. z powodu nieudokumentowania posiadania przygotowania pedagogicznego w sytuacji, gdy złożone przez nią dokumenty do konkursu nie zawierały bezwzględnie wymaganego wykazania przygotowania pedagogicznego, co stanowi naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Po drugie wskazano na fakt nie poinformowania, innych niż Związek Nauczycielstwa Polskiego zakładowych organizacji związkowych o konkursie i możliwości wskazania swojego przedstawiciela do komisji konkursowej, co stanowi naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c) ustawy o systemie oświaty. W ocenie skarżącego - zależność od ilości wyżej wymienionych organizacji związkowych, mogła mieć wpływ na wynik konkursu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że naruszenie procedury konkursowej miało charakter istotny, co stanowiło podstawę do zmiany przez wójta wydanego przez siebie zarządzenia i do unieważnienia konkursu.
Zdaniem skarżącego, organ nadzoru błędnie zastosował przepisy przejściowe, ponieważ postępowanie konkursowe zostało wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie przepisów nowego rozporządzenia z 2010 r., gdyż publikacja ogłoszenia o konkursie miała miejsce w dniu 20 kwietnia 2011 r. W konsekwencji, podstawą oceny prawidłowości postępowania konkursowego powinny być przepisy rozporządzenia z 2003 r.
Wskazano, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru postępowanie konkursowe rozpoczyna się już z chwilą ogłoszenia konkursu przez organ prowadzący szkołę.
Ponadto podniesiono, że oferta B.D., jedynego kandydata w konkursie na dyrektora szkoły powinna zostać odrzucona z powodu braku spełnienia przez kandydata wymogu posiadania wykształcenia pedagogicznego, zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowiska kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436).
W konkluzji uzasadnienia stwierdzono, że pozostawienie w obrocie prawnym zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy J., przy stwierdzonych istotnych nieprawidłowościach przeprowadzonego konkursu oznaczałoby naruszenie przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 36a ust. 7a (obecnie art. 36a ust. 12) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256 , poz. 2572 ze zm.; dalej u.s.o.), Minister Edukacji Narodowej i Sportu w dniu 23 października 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 189, poz. 1855, zwanej dalej "starym" rozporządzeniem). "Stare" rozporządzenie obowiązywało do dnia 20 kwietnia 2010 r. włącznie. W dniu 21 kwietnia 2010 r., zastąpiło je rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, zwane dalej "nowym" rozporządzeniem).
Zarówno w świetle "starego", jak i "nowego" rozporządzenia, podmiotem odpowiedzialnym za ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły jest organ prowadzący szkołę (§ 1 ust. 1 obu aktów normatywnych).
Niesporne jest, że Wójt Gminy J. zamieścił w dniu 20 kwietnia 2010 r. , na swojej stronie internetowej oraz w siedzibie Urzędu Gminy J. ogłoszenie o konkursie na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. Ogłoszenie to wymieniało warunki, jakie powinny spełniać oferty nauczycieli przystępujących do konkursu oraz informowało, że oferty należy składać do dnia 7 maja 2010 r.
Zarządzeniem z dnia 12 maja 2010 r. Nr [...] Wójt Gminy J. powołał ośmioosobową komisję konkursową,
Z materiałów dowodowych dołączonych do akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na ogłoszenie oferty złożyły dwie osoby – B. D. (dotychczasowy dyrektor Szkoły Podstawowej w [...]) oraz J. W. M.i, zamieszkały w Lublinie. Ten ostatni, w dniu 17 maja 2010 r. zrezygnował z udziału w konkursie.
Komisja konkursowa – w głosowaniu tajnym, na posiedzeniu w dniu 19 maja 2010 r., wybrała kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] w osobie B. D.
Zarządzeniem Nr [...] z dnia 20 maja 2010 r. Wójt Gminy J. zatwierdził powyższy konkurs, przywołując w podstawie prawnej § 8 ust. 2 "nowego" rozporządzenia.
Zarządzeniem Nr [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy J., powołując się m.in. na § 8 pkt 3 i § 1 ust. 2 "starego" rozporządzenia, w związku z § 9 "nowego" rozporządzenia:
- uchylił własne zarządzenie Nr [...] z dnia 20 maja 2010 r. (§ 1),
- unieważnił konkurs na Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] przeprowadzony na podstawie zarządzenia Nr 33/2010 z dnia 12 maja 2010 r. (§ 2).
W uzasadnieniu tego aktu podniesiono, że stosownie do § 1 ust. 2 "starego" rozporządzenia ogłoszenie o konkursie powinno być zamieszczone w co najmniej dwóch dziennikach: jednym o zasięgu wojewódzkim i jednym o zasięgu lokalnym. Skoro ogłoszenie w przedmiotowej sprawie ukazało się tylko na stronie internetowej Urzędu Gminy J., to zdaniem organu prowadzącego szkołę "(...) nieprawidłowość w zakresie sposobu ogłoszenia konkursu miała niewątpliwie wpływ na krąg osób zainteresowanych konkursem (...)", a tym samym spełniona została przesłanka wymieniona w § 8 pkt 3 "starego" rozporządzenia. "Potwierdzeniem wyżej wymienionej nieprawidłowości jest to, że komisja konkursowa rozpatrywała ofertę złożoną przez jednego kandydata, będącego w czasie przeprowadzania konkursu dyrektorem wyżej wymienionej szkoły. Tym samym należało także uchylić zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]".
Sąd I instancji wskazał, że w badanej sprawie istotne znaczenie ma to, na podstawie jakich przepisów należy rozpatrywać ważność postępowania konkursowego.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie konkurs został ogłoszony w ostatnim dniu obowiązywania "starego" rozporządzenia (20 kwietnia 2010 r.), a zakończył się już pod rządami "nowego" rozporządzenia. Mając na uwadze normę intertemporalną zawartą w § 9 "nowego" rozporządzenia, nie ulega wątpliwości, że organ prowadzący szkołę mógł unieważnić konkurs wyłącznie na podstawie przesłanek wymienionych w § 8 "starego" rozporządzenia.
Sąd wojewódzki wskazał, że analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie § 8 pkt 3 "starego" rozporządzenia wskazuje na wyraźny dualizm w pojmowaniu pojęcia "postępowania konkursowego".
Jeden nurt przyjmuje, że nieprawidłowości przy powoływaniu komisji konkursowej są elementem postępowania konkursowego, a w konsekwencji mogą stanowić podstawę do unieważnienia konkursu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. I OSK 1525/09 i z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1445/10).
Według natomiast drugiego nurtu orzeczniczego, który podzielił Sąd I instancji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. I OSK 593/07 i z dnia 18 lutego 2010 r. , sygn. I OSK 1625/09) – postępowania konkursowego nie rozpoczyna i nie prowadzi organ prowadzący szkołę, lecz powołana przez ten organ komisja. Środki wymienione w § 8 "starego" rozporządzenia mogą być podejmowane jedynie wobec czynności komisji, rozpoczętych zgodnie z § 4 ust. 1 "starego" rozporządzenia.
Podkreślił, że za przyjęciem powyższego poglądu przemawia to, że przepisy prawa należy interpretować ściśle – przede wszystkim zgodnie z językowym znaczeniem użytych w nich zwrotów. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie wykładni rozszerzającej.
Dodał, że wskazana wyżej rozbieżność w orzecznictwie w zakresie pojmowania "postępowania konkursowego", a w szczególności jakie czynności stanowią o rozpoczęciu tego postępowania spowodowała, że prawodawca w "nowym" rozporządzeniu wyeliminował dotychczasową "niezręczność" językową, wprowadzając w § 8 ust. 2 pkt 4 w miejsce dotychczasowego zwrotu (" innych nieprawidłowości". Tym samym – obecne brzmienie § 8 ust. 2 pkt 4 "nowego" rozporządzenia jest znacznie szersze , aniżeli brzmienie jego odpowiednika (§ 8 pkt 3 "starego" rozporządzenia). Obejmuje ono bowiem nieprawidłowości nie będące uchybieniami "postępowania konkursowego" sensu stricto, a zatem może dotyczyć również ewentualnych nieprawidłowości – nawet na etapie ogłoszenia konkursu.
Jednak przepis § 8 pkt 3 "starego" rozporządzenia, podobnie jak przepis § 8 ust. 2 pkt 4 "nowego" rozporządzenia – wymaga oprócz stwierdzenia określonych nieprawidłowości – również wykazania, że owe nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym występować jednocześnie.
Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że ustalenia owych przesłanek należy do organu prowadzącego szkołę, ale nie może mieć ono charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinno bowiem być szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkretu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 559/11).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że podstawą wydania przez Wójta Gminy J. zarządzenia, zakwestionowanego przez Wojewodę Lubelskiego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym była nieprawidłowość w sposobie ogłoszenia konkursu (na stronie internetowej Urzędu Gminy J., nie zaś w dwóch dziennikach: jednym o zasięgu wojewódzkim i jednym o zasięgu lokalnym). W ocenie Wójta Gminy J., owa nieprawidłowość "miała niewątpliwie wpływ na krąg osób zainteresowanych konkursem", gdyż "komisja konkursowa rozpatrywała ofertę złożoną przez jednego kandydata, będącego w czasie przeprowadzania konkursu dyrektorem (...)".
W ocenie Sądu I instancji, organ prowadzący szkołę nie wykazał, aby owa "nieprawidłowość" mogła mieć wpływ na wynik konkursu. Sąd zgodził się z twierdzeniem, że internet stanowi w chwili obecnej medium o największym zasięgu oddziaływania, w porównaniu do tradycyjnych "papierowych" środków masowego przekazu, jak np. dzienników. Zresztą większość "papierowych" dzienników ma swoje wersje elektroniczne.
Nieprawdziwe jest natomiast stwierdzenie zawarte w skardze, że na skutek "wadliwego" sposobu ogłoszenia, do konkursu zgłosiła się tylko jedna osoba (dotychczasowy dyrektor Szkoły Podstawowej w [...]). Oprócz B. D., do konkursu zgłosił się także J. W. M. – mieszkaniec Lublina. Ten fakt obala zatem lakoniczne stwierdzenie zawarte w zarządzeniu Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia 8 kwietnia 2011 r. , że owa nieprawidłowość "miała niewątpliwie wpływ na krąg osób zainteresowanych konkursem". W uzasadnieniu zarządzenia skrzętnie ukryto bowiem fakt, że B.D. nie była jedyną osobą, która złożyła swoją ofertę w odpowiedzi na ogłoszenie konkursowe.
Sąd wskazał, ze skoro zatem Zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia 8 kwietnia 2011 r. zapadło z naruszeniem § 8 pkt 3 "starego" rozporządzenia, w związku z § 9 "nowego" rozporządzenia, przeto Wojewoda Lubelski prawidłowo skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej, jako u.s.g.), aczkolwiek przedstawiona w rozstrzygnięciu nadzorczym argumentacja jurydyczna – nie do końca zasługuje na aprobatę.
Sąd wojewódzki dodał, że postępowanie sądowe ma na celu ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie może natomiast stanowić pretekstu do "wynajdywania" innych ewentualnych wad postępowania konkursowego, na które nie powoływał się Wójt Gminy J. w Zarządzeniu Nr [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r. Organ prowadzący szkołę nie może prowadzić permanentnej batalii, w celu zdyskredytowania postępowania konkursowego – w oparciu o podstawy prawne, przesłanki i argumenty, które nie były przedmiotem zarządzenia zakwestionowanego przez Wojewodę Lubelskiego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy J., zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej poprzez:
a) błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie daje podstaw do unieważnienia przez organ prowadzący szkołę konkursu na stanowisko dyrektora szkoły z powodu nieprawidłowości w zakresie sposobu ogłoszenia konkursu,
b) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej wynika, że konieczne jest udowodnienie a nie uprawdopodobnienie ewentualnego wpływu na wynik konkursu, a dalej przyjęcie, że Skarżący nie wykazał, iż nieprawidłowości w zakresie sposobu ogłoszenia konkursu mogły mieć wpływ na wynik konkursu, w sytuacji gdy Skarżący w sposób wystarczający uprawdopodobnił powyższe okoliczności;
2) § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 189, poz. 1855) poprzez niewłaściwe zastosowanie w kwalifikowanej jego formie - niezastosowania do przedmiotowej sprawy polegające na pominięciu przy rozpatrywaniu sprawy normy prawnej tego przepisu, wprowadzającego obowiązek ogłoszenia o konkursie w co najmniej dwóch dziennikach: jednym o zasięgu wojewódzkim i jednym o zasięgu lokalnym;
3) art. 36 a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej poprzez błędną wykładnię polegającą na wyłączeniu organu prowadzącego szkołę z przeprowadzenia konkursu w sytuacji gdy, to organ prowadzący szkołę ogłaszał konkurs i dokonywał czynności zatwierdzających.
Ponadto organ skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że Skarżący nie wykazał, iż nieprawidłowości w zakresie sposobu ogłoszenia konkursu mogły mieć wpływ na wynik konkursu, w sytuacji gdy Skarżący w sposób wystarczający uprawdopodobnił powyższe okoliczności;
2) art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Skarżącego zarzutów tj. art. 91 ust. 1 i 3, art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;
3) art. 133 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w zw. z pkt 2. ppkt 3) załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej tj. wymaganiami, jakie powinna spełniać oferta osoby ubiegającej się o stanowisko dyrektora szkoły w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek poprzez niezbadanie i nieustosunkowanie się do zarzutu skargi co do braku przygotowania pedagogicznego wyłonionego kandydata, którego oferta winna być odrzucona, co miało istotny wpływ na wynik konkursu i sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr.142, poz. 1591 z 2001r. ze zm. ) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Powodem dla którego Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy J. Nr. [...] z dnia 8 kwietnia 2011r. z uwagi na jego wydanie bez podstawy prawnej było oparcie go na przepisach § 1 ust. 2, § 8 pkt. 3, § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 października 2003r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu prac komisji konkursowej ( Dz. U. nr. 189, poz. 1855 ), które utraciło moc z dniem 21 kwietnia 2010r.
Stosownie do powołanych przepisów konkurs na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki ogłasza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Ogłoszenie o konkursie zamieszcza się w co najmniej dwóch dziennikach: jednym o zasięgu wojewódzkim i jednym o zasięgu lokalnym. Organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia:
1) nieuzasadnionego odrzucenia oferty;
2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganej obecności 2/3 jej członków;
3) innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu.
Konkursy na stanowiska dyrektorów szkół lub placówek ogłoszone i niezakończone do dnia 21 sierpnia 2003 r. prowadzone są według dotychczasowych przepisów.
Jak wynika z akt sprawy konkurs został ogłoszony w dniu 20 kwietnia 2010r.
Oznacza to, że jego unieważnienie, tal jak słusznie stwierdził to Sąd I instancji , przy uwzględnieniu § 9 rozporządzenia, powinno uwzględniać stan prawny obowiązujący w dniu 20 kwietnia 2010r.
W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że wbrew dyspozycji § 1 ust. 2 ogłoszenie o konkursie nie zostało zamieszczone co najmniej w dwóch dziennikach, jednym o zasięgu wojewódzkim i jednym o zasięgu lokalnym.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, że użyte w § 8 pkt. 3 rozporządzenia z dnia 23 października 2003r. pojęcie " postępowanie konkursowe " należy rozumieć jako szereg czynności, w tym czynności poprzedzających powołanie komisji konkursowej oraz czynności podejmowanych po zakończeniu pracy komisji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie konkursowe rozpoczyna się już z chwilą ogłoszenia konkursu. Takie szerokie rozumienie w/wym. pojęcia wydaje się znajdować uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. Nr. 256, poz. 2572 ze zm. ) oraz w przepisach rozporządzenia - § 1 ust.2, § 7 i w samym jego § 8.
Rozważając to zagadnienie należy wyjść poza literalną wykładnię § 8 pkt. 3 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. i kierując się zasadami wykładni celowościowej przyjąć odmiennie niż to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że uchybienia w trakcie ogłoszenia konkursu mieszczą się w zakresie pojęciowym normy prawnej zawartej w tym przepisie rozporządzenia. Sformułowanie "inne nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym ", o których mowa w przepisie można także odnosić do uchybień, które miały miejsce podczas ogłaszania konkursu. Należy zauważyć, że bez wątpienia ewentualne nieprawidłowości podczas ogłoszenia konkursu mogą mieć wpływ na końcowy wynik konkursu. Pogląd, że uchybienia w trakcie ogłaszania konkursu nie mogą stanowić podstawy unieważnienia konkursu byłby ponadto sprzeczny z zasadą praworządności. Uchybienia zaistniałe na etapie ogłoszenia konkursu mogą spowodować, że dalsze postępowanie także będzie nieprawidłowe.
Pojęcie postępowania konkursowego należy rozumieć szerzej niż mogłoby to wynikać z literalnej wykładni § 8 pkt. 3 rozporządzenia. Będzie to więc postępowanie rozpoczynające się od ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, postępowanie mające na celu powołanie komisji oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję, a zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły lub placówki oświatowej. ( por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010r. sygn. I OSK 1445/10, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010r. sygn. I OSK 1525/09 ).
W takiej sytuacji należało stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 1 ust. 2 i § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej jest uzasadniony.
Nietrafne są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 133, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.). Z uzasadnienia zarządzenia Wójta Gminy Jasków Nr. [...] z dnia 8 kwietnia 2011r. wynika, że wyłącznym powodem jego wydania były stwierdzone nieprawidłowości co do sposobu ogłoszenia konkursu. Powoływanie na etapie skargi kasacyjnej, innych dodatkowych przyczyn uzasadniających podjęcia zarządzenia jest niedopuszczalne. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy – art. 133 § 1 Ppsa, podczas gdy okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej w przedmiocie przygotowania zawodowego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, nie tylko że nie zostały udowodnione w aktach sprawy, ale nie maja też żadnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, ponieważ nie uzasadniały wydania kontrolowanego zarządzenia.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr. 163, poz. 1349 ze zm. ).