I OSK 3328/15

II SAB/Łd 100/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Inne
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par. 1 pkt 3, art. art. 149 par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 12 par. 1, art. 24 par. 3, art. 35, art. 123 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. Ł. na bezczynność Starosty Zgierskiego w sprawie rozpoznania wniosku o wyłączenie pracowników starostwa od udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Starosty Zgierskiego na rzecz skarżącego P. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.
Uzasadnienie
Pismem z 11 lipca 2022 r. P. Ł. zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Starosty Zgierskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 26 maja 2022 r. o wyłączenie pracowników Starostwa od udziału w postępowaniu w trybie art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. 2021 poz.735).
W swej skardze P. Ł. zarzucił organowi naruszenie:
1) art. 35 § 1 i 2 w zw. z art. 12 § 1 i 2 i art. 6 K.p.a. poprzez rażące niedochowanie terminu na załatwienie sprawy;
2) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej;
3) art. art. 36 § 1 w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy niezwłocznie, czyli w terminie podstawowym wynikającym z art. 35 § 2 oraz niewskazanie stronie przyczyn zwłoki i nowego terminu na załatwienie sprawy;
4) art. 77 § 4 K.p.a. poprzez pominięcie faktów znanych organowi z urzędu w zakresie personaliów pracowników biorących udział w postępowaniu i uczynienie z tego faktu argumentu, że złożony wniosek posiadał braki formalne;
5) art. 12 § 1 K.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy w szczególności w zakresie dokonania i oceny formalnej wniosku pod kątem jego braków i przy uznaniu, że nie jest kompletny do niezwłocznego wezwania strony do jego uzupełnienia.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia w całości wniosku z 26 maja 2022 r., zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, kosztów opłaty sądowej, ewentualnego zastępstwa procesowego, orzeczenie wobec organu grzywny w wymiarze 5000,00 zł - w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa - na podstawie art. 55 § 1 ppsa w zw. z art. 154 § 6 ppsa.
W odpowiedzi na skargę Starosta Zgierski wniósł o oddalenie skargi lub umorzenie postępowania w trybie art. 161 §1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z akt sprawy wynika, iż pismem z 26 maja 2022 r. skarżący wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wyłączenie A. B. ([...]) oraz wyłączenie pracowników biorących od udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek z 13 lipca 2021 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz zespołu 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, do realizacji na działce nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb [...], położonej w miejscowości A.
Postanowieniem Nr 672/2022 z 21 czerwca 2022 r., Starosta Zgierski odmówił wyłączenia pracownika organu A. B. od udziału w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, wszczętym na wniosek z dnia 13 lipca 2021 r. złożony przez inwestora "P" Sp. z o.o. (budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej).
Pismem z 28 czerwca 2022 r. P. Ł. złożył ponaglenie dot. nierozpatrzenia przez Starostę Zgierskiego w przepisanym terminie złożonego wniosku o wyłączenie pozostałych pracowników biorących udział w postępowaniu dotyczącym wydania przez Starostę Zgierskiego decyzji o nr 1883/2021 z 10 grudnia 2021 r. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Przekazując ponaglenie Starosta Zgierski, w piśmie z 5 lipca 2022 r. przekazującym ponaglenie wskazał, iż wniosek w zakresie o wyłączenie pozostałych pracowników jest bezprzedmiotowy, gdyż wnioskodawca nie wskazał z imienia i nazwiska pracowników oraz nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności niewymienionych w § 1, które mogły wywołać wątpliwość co do bezstronności pracowników.
Wojewoda Łódzki postanowieniem z 2 sierpnia 2022 r., nr 73/2022 stwierdził bezczynność Starosty Zgierskiego w załatwieniu i prowadzeniu postępowania w zakresie wniosku skarżącego o wyłączenie pozostałych pracowników; stwierdził, że przewlekłość i bezczynność Starosty Zgierskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Wojewoda wyznaczył Staroście Zgierskiemu 30 dniowy termin do rozpatrzenia wniosku P. Ł. z dnia 26 maja 2022 r. o wyłączenie pracowników biorących udział w postępowaniu dotyczącym wydania przez Starostę Zgierskiego decyzji o nr 1883/2021 z 10 grudnia 2021 r. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn przewlekłości oraz ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości.
Pismem z 5 sierpnia 2022 r. Starosta Zgierski wezwał na podstawie art. 64 §2 K.p.a. wezwał skarżącego do usunięcia braków we wniosku z 26 maja 2022 r. o wyłączenie pracowników od udziału w postępowaniu poprzez wskazanie z imienia i nazwiska pracownika lub pracowników, których dotyczy wniosek oraz wskazania jakie okoliczności wywołują wątpliwość co do bezstronności konkretnego pracownika.
W odpowiedzi na powyższe pismem z 23 sierpnia 2022 r. P. Ł. wskazał, iż jego wniosek dotyczy: "A. C., A. B.., A. D., A. E., A. F. oraz pracownicy obsługi, których Starosta nie jest w stanie precyzyjnie wskazać", a ponadto jako okoliczności wywołujące wątpliwości podał w szczególności, że A. D. lobbował na rzecz inwestora czyniąc naciski na A. B.. oraz pozostałych wymienionych podległych służbowo pracowników.
Wreszcie postanowieniem z 15 września 2022 r. (doręczonym skarżącemu 16 września 2022 r.) Starosta Zgierski - na podstawie art. 24 §3 i art. 123 §1 K.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku P. Ł. z 26 maja 2022 r. odmówił wyłączenia pracowników organu: 1) A. C. 2) A. E. 3) A. F. 4) A. G. 5) A. H. 6) A. I. 7) A. J. od udziału w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, wszczętym na wniosek z dnia 13 lipca 2021 r. złożony przez inwestora "P" Sp. z o.o (budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej).
Pismem z dnia 17 września 2022 roku skarżący skierował pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w którym podtrzymał złożoną skargę i dodatkowo wskazał, że Starosta Zgierski pozostawał w bezczynności a postanowienie odmawiające wyłączenia pracowników wydał dopiero 15 września 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), cytowana dalej także w skrócie jako P.p.s.a. stosownie do ww. przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § § 1a P.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Starosty Zgierskiego w przedmiocie wniosku o wyłączenie pracowników od udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r., I OSK 13/16, wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał.
Należy mieć na uwadze, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a.
Nie ulega wątpliwości, że skarżący przed wniesieniem skargi złożył ponaglenie do organu wyższego stopnia, a więc wyczerpał przysługujący mu środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a.
Przechodząc do istoty sprawy należy zauważyć, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.).
Z przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wynikają zasady prawne, ramy czasowe i procedura rozpoznawania wniosku strony. Nie można także w tym wypadku mówić o jakimkolwiek uznaniu, gdyż ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 K.p.a., stosownie do treści którego do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i § 2 K.p.a.).
Bezczynność w postępowaniu administracyjnym została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym mamy z nią do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przewlekłość postępowania administracyjnego została zdefiniowana art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że przewlekle jest prowadzone postępowanie jeżeli trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że przewlekłość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy w sposób prawem przewidziany. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy w szczególności postępowanie, w którym organ formalnie nie przekroczył terminu załatwienia sprawy, ale wydawał wadliwe rozstrzygnięcia, które były eliminowane przez organ odwoławczy, a sprawa za każdym razem była przekazywana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a więc finalnie nie została załatwiona.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest bowiem, że skarżący pismem z 26 maja 2022 r. skarżący wystąpił do Starosty Zgierskiego z wnioskiem o wyłączenie A. B. ([...]) oraz wyłączenie pracowników biorących od udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek z 13 lipca 2021 r. w sprawie pozwolenia na budowę. Postanowieniem Nr 672/2022 z 21 czerwca 2022 r., Starosta Zgierski odmówił wyłączenia pracownika organu A. B. od udziału w postępowaniu, wniosek w pozostałym zakresie, to znaczy wyłączenia pozostałych pracowników pozostał nierozstrzygnięty pomimo upływu terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 K.p.a. Nie ulega żadnej wątpliwości, że organ był zobligowany do załatwienia wniosku w powyższym zakresie. Pismem z 28 czerwca 2022 r. skarżący złożył ponaglenie dot. nierozpatrzenia przez Starostę Zgierskiego w przepisanym terminie złożonego wniosku o wyłączenie pozostałych pracowników biorących udział w postępowaniu.
Zauważyć należy, że przekazując ponaglenie Starosta Zgierski, w piśmie z 5 lipca 2022 r. przekazującym ponaglenie wskazał, iż wniosek w zakresie o wyłączenie pozostałych pracowników jest bezprzedmiotowy, gdyż wnioskodawca nie wskazał z imienia i nazwiska pracowników oraz nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności niewymienionych w § 1, które mogły wywołać wątpliwość co do bezstronności pracowników, z którym to twierdzeniem organu z oczywistych powodów zgodzić się nie można, przede wszystkim zaś z tego względu, że organowi z urzędu znane były imiona i nazwiska pracowników prowadzących sprawę.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, wobec braku rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie pracowników organu skarżącego w przewidzianym przez przepisy K.p.a. terminie, za zasadny należy uznać zarzut bezczynności Starosty Zgierskiego w powyższym przedmiocie.
Co istotne w sprawie postanowieniem z 15 września 2022 r. (doręczonym skarżącemu 16 września 2022 r.) Starosta Zgierski - na podstawie art. 24 §3 i art. 123 §1 K.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku Piotra Łąckiego z 26 maja 2022 r. odmówił wyłączenia pracowników organu: 1) A. C. 2) A. E. 3) A. F. 4) A. G. 5) A. H. 6) A. I. 7) A. J. od udziału w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, wszczętym na wniosek z dnia 13 lipca 2021 r. złożony przez inwestora "P" Sp. z o.o (budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej).
Powyższe oznacza, że Starosta Zgierski nie pozostaje na chwilę obecną w bezczynności, a to z uwagi na fakt, że sprawa została załatwiona poprzez wydanie przez ten organ ww. Postanowienia z dnia 15 września 2022 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia pracowników organu.
Z uwagi na ww. okoliczności, wobec załatwienia sprawy przez organ w dacie orzekania przez Sąd, brak było podstaw do zobowiązania Starosty Zgierskiego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do załatwienia wniosku skarżącego z 26 maja 2022 r., ze względu na powyższe w tym zakresie należało postępowanie umorzyć. Z tego też względu w punkcie 1 sentencji wyroku Sąd, uwzględniając fakt wydania przez organ ww. postanowienia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, aczkolwiek w ocenie Sądu, bezczynność miała miejsca bez rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu. Stan bezczynności wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiada pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego, jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 45/17). W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej nie wystąpiła.
Odnosząc się do żądania skargi orzeczenia wobec organu grzywny w wysokości 5.000 zł w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do orzeczenia grzywny w powyższym zakresie.
O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot, obejmujący wpis sądowy w kwocie 100 zł.
A. P.