I OSK 332/23

I OSK 332/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1856/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-30
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1856/22 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 czerwca 2022 r., nr DO3.7611.16.2022.OC w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1856/22 uchylił zaskarżoną przez K.R. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej także: organ/Minister/skarżący kasacyjnie) z 30 czerwca 2022 r., nr DO3.7611.16.2022.OC, którą organ uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 8 grudnia 2021 r., znak SPN.III.7534.2.60.2016.KN i umorzył postępowanie przed organem I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z 15 czerwca 1978 r., nr TV.632/271/76/AN orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] bez numeru, oznaczonej jako "K.", działka nr [...] o pow. 880 m2 i przyznaniu odszkodowania na rzecz nieustalonego właściciela nieruchomości. Podstawą prawną decyzji organu odwoławczego był art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491).
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa o zmianie k.p.a./ustawa nowelizująca) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawach będących w toku w dniu 15 września 2021 r., w których wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony został po ponad 30 latach od doręczenia kwestionowanej decyzji;
2. art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, ze zm.; dalej: "Konstytucja") poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że sąd administracyjny rozpoznający konkretną sprawę może dokonać oceny zgodności z Konstytucją przepisu rangi ustawowej, stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej;
3. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu wynikającej z tych przepisów normy prawnej, która nie uprawnia sądów administracyjnych do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją przepisów rangi ustawowej, a do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, w zakresie określonym w ustawach;
4. art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. jest niezgodny z Konstytucją, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając przedmiotową sprawę, nie posiada kompetencji do oceny konstytucyjności przepisów rangi ustawowej;
5. błędną wykładnię art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. polegającą na uznaniu, że umorzenie postępowania na mocy tego przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy zgodnie z przepisem, postępowania spełniające określone w nim przesłanki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania.
Il. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2393, ze zm.) w zw. z art. 188 Konstytucji przez przekroczenie zakresu kompetencji przyznanych sądom administracyjnym przez ustawodawcę i ustrojodawcę, a w konsekwencji nieuprawnione wkroczenie w kompetencje zastrzeżone dla Trybunału Konstytucyjnego, co przejawia się w dokonaniu derogacji przepisu art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. - jako niezgodnego z Konstytucją;
2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie granic sprawy, co przejawiło się w dokonaniu oceny o niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.;
3. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy i przekraczającej kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu;
4. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez brak sformułowania w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania, w sytuacji gdy Sąd uchylił skarżoną decyzję i sprawa będzie, w przypadku uprawomocnienia się skarżonego wyroku, ponownie rozpoznawana przez organ administracji;
5. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia oceny o możliwości dokonywania przez sąd administracyjny rozpoznający konkretną sprawę, oceny zgodności z Konstytucją przepisu rangi ustawowej, a także sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia oceny, zgodnie z którą art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. jest niezgodny z Konstytucją;
6. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30.06.2022 r. i jednoczesne pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 3393/2021 z dnia 8.12.2021 r., w sytuacji sformułowanej w uzasadnieniu prawnym skarżonego wyroku oceny o niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. oraz brak sformułowania argumentacji Sądu uzasadniającej takie rozstrzygnięcie;
7. art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w decyzji organu;
8. art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30.06.2022 r. winna być nieuwzględniona w całości;
9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany, wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 151 p.p.s.a., a w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji w stanie faktycznym i prawnym, w którym skarga powinna być oddalona, co miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że skutkiem wejścia w życie przepisu art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. było umorzenie z dniem 16 września 2021 r. z mocy prawa, bez konieczności jakichkolwiek działań ze strony organu, wszystkich postępowań, w odniesieniu do których spełniły się powołane w przepisie obiektywne przesłanki, tj. wszczęcie postępowania po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i jego niezakończenie przed dniem wejścia w życie nowelizacji k.p.a. ostateczną decyzją lub postanowieniem. W odniesieniu do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z 15 czerwca 1978 r. zaistniały wskazane okoliczności, niewłaściwym było wydanie przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.; stąd też Minister uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z 15 czerwca 1978 r.
W ocenie organu, Sąd I instancji przekroczył zakres swoich kompetencji, który nie obejmuje badania konstytucyjności ustaw i w sposób niedopuszczalny wkroczył w sferę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego. Faktem jest, że istnieją wątpliwości co do zgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., które znalazły wyraz we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego (K 2/22). Przepis art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. w dalszym ciągu korzysta jednak z domniemania zgodności z Konstytucją.
W odniesieniu do uzasadnienia prawnego wyroku Minister podniósł, że jest ono bardzo lakoniczne, biorąc pod uwagę skutek wyroku, jakim jest wyeliminowanie z porządku prawnego w stanie faktycznym sprawy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.
Dodatkowo organ wskazał, że Sąd I instancji uchylił wyłącznie decyzję Ministra, naruszając art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., pozostawiając w obrocie prawnym decyzję Wojewody, w sytuacji oceny o niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.
Końcowo organ podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku zostały zawarte dwie wzajemnie wykluczające się oceny Sądu I instancji w zakresie formy zakończenia postępowania administracyjnego. Z jednej bowiem strony Sąd wskazał, że organ odmawia stwierdzenia stanu prawnego wynikającego z mocy przepisu prawa w formie decyzji administracyjnej, z drugiej strony Sąd wskazał, że postępowania, w których oceniania była dawna decyzja, a wszczęte po upływie lat 30 od jej wydania uległy automatycznemu zakończeniu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnej argumentacji, odpowiada prawu.
W stanie faktycznym sprawy, skarżący wnioskiem z 21 listopada 2016 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji z 15 czerwca 1978 r. w sprawie odszkodowania za nieruchomość. Organ I instancji, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Natomiast organ odwoławczy uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji uznając, że niedopuszczalne jest obecnie wydawanie, po dniu 15 września 2021 r., rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji, w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonej decyzji. W takim przypadku postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, zatem nie jest dopuszczalne orzekanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., nie ma przepisu, który dawałby podstawę prawną do deklaratywnego potwierdzenia zaistnienia stanu prawnego kształtowanego z mocy samej ustawy. Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. powoduje brak możliwości dochodzenia na podstawie art. 417 1 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360) odszkodowania za szkody spowodowane decyzją, której zarzucano wadę nieważności, nawet jeśli w sposób ewidentny decyzja ta była nią dotknięta. Powołując się na art. 178 ust. 1 Konstytucji Sąd I instancji stwierdził, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji, a w konsekwencji jest niezgodny z jej art. 64 ust. 1 i 2. Przyjęte rozwiązanie wobec skarżących godzi w wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego, a także w sposób oczywisty narusza w odniesieniu do nich określone w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej i pewności prawa, a w efekcie prowadzi do pozbawienia ich prawa do sądu oraz naruszenia ich praw majątkowych, zaś dalszą tego konsekwencją jest pozbawienie ich ewentualnego dochodzenia odszkodowania.
Nie jest prawidłowe stanowisko skargi kasacyjnej, jakoby sądy orzekające w indywidualnej sprawie były pozbawione możliwości oceny zgodności ustawy z Konstytucją. Kompetencja ta ma swoje oparcie w art. 198 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, przy czym Konstytucję zobowiązani są stosować bezpośrednio - art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.
Stosowanie Konstytucji nie jest zastrzeżone wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego, ale należy również do sądów, zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do przekonania, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Nie narusza to kompetencji właściwej Trybunałowi Konstytucyjnemu, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym i może być stosowany przez inne sądy orzekające w takich samych sprawach. Rozważając problematykę rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa należy podkreślić, że następuje ona na tle konkretnego stanu faktycznego w konkretnej sprawie. Koncentruje się więc na procesie wykładni i stosowania prawa. W tym zakresie wykorzystywanie koncepcji rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa służy zapobieganiu wydawania orzeczeń na podstawie niezgodnych z Konstytucją przepisów ustawy, prowadzących do niesprawiedliwego rozstrzygnięcia, a więc ochronie praw podmiotów uczestniczących w prowadzonym przed sądem postępowaniu. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 12 sierpnia 2020 r. (II PK 4/19, LEX nr 3071522), odwołanie się do standardu konstytucyjnego jest niezbędne, by w efekcie dokonać wykładni przepisu w zgodzie z ustawą zasadniczą (tak też postanowienie SN z 12 lutego 2025 r., I USK 115/24, LEX nr 3840396).
Stanowisko takie wynika z bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego, w którym podkreśla się jednak, że z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności danego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niezgodności z Konstytucją danego przepisu (zob.m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r., I UK 325/16, LEX nr 2389585, czy postanowienie SN z 21 czerwca 2023 r., III USK 268/22, LEX nr 3571906). Nie ulega zatem wątpliwości, że stanowisko w kwestii braku zgodności regulacji ustawowej z Konstytucją powinno być poparte wnikliwą i wszechstronną argumentacją, czego w przypadku zaskarżonego wyroku zabrakło.
Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki Sądu Najwyższego: z 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CSK 482/08, LEX nr 491552; z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, OSNP 2016 Nr 12, poz. 148; Jurysta 2016 nr 12, s.18, z glosą J.G. Firlusa; Ars in vita. Ars in iure. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Januszowi Jankowskiemu, pod red. A. Barańskiej i S. Cieślaka, Warszawa 2018, z glosą M. Białeckiego; uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16 października 2006 r. sygn. akt I FSP 2/06, ONSAiWSA 2007 Nr 1, poz. 3 oraz wyroki tego Sądu z 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07 oraz z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I FSK 36/13).
Żaden ze wskazanych przypadków nie ma miejsca w badanej sprawie, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, jakoby w przypadku wskazanego przepisu miała miejsce oczywista niezgodność regulacji z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a., który wszedł w życie 16 września 2021 r. Są to przykładowe wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone w tych wyrokach stanowisko.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dostrzegł potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Z powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłączał dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.
Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej ( por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2019 r., I OSK 1822/18; 15 czerwca 2020 r., I OSK 2024/19; 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15; 15 lipca 2020 r., I OSK 2825/19).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 stwierdził, że: " Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.)". Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił, z uwagi na upływ czasu, możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego.
Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ogranicza w czasie dochodzenie roszczeń i możliwość stwierdzania nieważności decyzji. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. K 11/18, publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (zob. wyrok TK z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16). W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99).
W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony.
Z przedstawionych przykładów wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki, stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka powinna liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r., K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71).
Niezależnie od odmiennej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii zgodności z Konstytucją i dopuszczalności stosowania art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a., skarga kasacyjna nie podlega jednak uwzględnieniu, albowiem uchylenie decyzji Ministra przez Sąd I instancji było uzasadnione. Wadliwe jest bowiem wyrażone w niej stanowisko, jakoby zastosowanie w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. nie wymagało wydania decyzji.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być w tym przypadku potwierdzone decyzją administracyjną, ale - jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r., I OSK 1979/22, przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten ma zatem charakter blankietowy – określa skutek pewnej sytuacji, natomiast przesłankę do zastosowania tego skutku określa przez odwołanie się do sytuacji bezprzedmiotowości postępowania z jakiejkolwiek przyczyny. Katalog przyczyn bezprzedmiotowości postępowania jest zatem otwarty, natomiast przesłanka bezprzedmiotowości jest typizowana w oparciu o dorobek orzecznictwa. W konsekwencji dzieli się przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Także zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzi do umorzenia postępowania przede wszystkim wówczas, gdy wymaga tego wyraźny przepis ustawowy (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 105). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie uzależnia skutku umorzenia od okoliczności będącej zdarzeniem – niezależnym od woli i działania podmiotów. Upływ czasu nie jest bowiem jedyną przesłanką skutku umorzenia, warunkiem koniecznym jest także doręczenie lub ogłoszenie decyzji, czyli jej wejście do obrotu prawnego. W tej sytuacji regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej może być identyfikowana jako przypadek ustawowego zdefiniowania przez ustawodawcę sytuacji bezprzedmiotowości postępowania, która wymaga stwierdzenia decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Pogląd o konieczności wydania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Jest to pogląd uzasadniony ze względu na potrzebę zachowania wartości pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK1250/22, z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 oraz z 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22).
Analogiczny pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (W. Chróścielewski: "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).
To, że wartości pewności i bezpieczeństwa prawnego powinny w sprawie być uwzględniane, potwierdza jeszcze jedna okoliczność. Z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisło przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trzeba w tym kontekście zwrócić uwagę, zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Instytucja wznowienia postępowania może jednak dotyczyć przypadków, gdy postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.). W sytuacji braku takiej decyzji i zakończenia postępowania w innej formie (nieznanej kodeksowi), wznowienie nie jest możliwe, zatem w sytuacji ewentualnego stwierdzenia niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją, strony umorzonych postępowań pozbawione byłyby ochrony nie tylko przewidzianej w kodeksie, ale mającej swoje umocowanie w Konstytucji, w art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej. Sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom, co nakłada na sądy obowiązek takiej wykładni ustaw, aby nie niweczyły ochrony przyznanej obywatelom w Konstytucji.
Zaskarżoną do sądu decyzją Minister uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie, zaniechał w związku z tym oceny ustaleń faktycznych, warunkujących umorzenie postępowania ze względu na upływ czasu, nie rozstrzygnął zatem, czy od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności upłynął wymagany okres, a w konsekwencji, czy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Działając jako organ odwoławczy, Minister zobowiązany był merytorycznie rozpoznać sprawę, co w niniejszym przypadku oznaczało zbadanie, czy w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. Organ I instancji umorzył postępowanie, zatem rozpoznanie odwołania przez organ II instancji, działający jako organ merytoryczny w sprawie, zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., oznaczało konieczność wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, względnie uchylającej tę decyzję i przekazującej sprawę do rozpoznania organowi I instancji. Skarżący nie cofnął wniosku, ani nie zaistniała inna przesłanka bezprzedmiotowości, która zwalniałaby organ odwoławczy od ponownego rozpatrzenia przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.