I OSK 332/05

I OSK 332/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Elżbieta Stebnicka
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
III SA/Lu 622/04 - Wyrok WSA w Lublinie z 2004-12-02
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
art. 25 ust. 1 pkt 8a
Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.), , Elżbieta Stebnicka, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Grzegorza M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt III SA/Lu 622/04 w sprawie ze skargi Grzegorza M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 22 września 2003 r. (...) w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2004 r. III SA/Lu 622/04, oddalił skargę Grzegorza M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 22 września 2003 r. (...), w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej.
Zaskarżoną decyzją z dnia 22 września 2003 r., Dyrektor Izby Celnej w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 27 sierpnia 2003 r. (...) w sprawie zwolnienia Grzegorza M. ze Służby Celnej. W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor Izby Celnej wskazał, iż Prokuratura Rejonowa w B. skierowała w dniu 31 grudnia 2002 r. do Sądu Rejonowego w B. przeciwko skarżącemu akt oskarżenia w sprawie (...), o przestępstwo z art. 271 par. 1 i 3 Kk w związku z art. 12 Kk. Wobec powyższego Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, wydał w dniu 27 sierpnia 2003 r. decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza celnego Grzegorza M. ze Służby Celnej.
W odniesieniu do tej decyzji strona w dniu 2 września 2003 r. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor Izby Celnej, odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku podniósł między innymi, iż art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej - zaczął obowiązywać z dniem 10 sierpnia 2003 r. i ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, iż wydawanie decyzji na jego podstawie nie zależy od uznania Dyrektora Izby Celnej.
W ocenie organu administracji, skoro decyzja w sprawie funkcjonariusza celnego wydana została w dniu 27 sierpnia 2003 r., a więc po wejściu w życie powyższego przepisu, to nie ma do niej zastosowania przepis art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz zmianie ustawy o Służbie Celnej, powołany przez skarżącego w odwołaniu.
Wniesienie do Sądu Rejonowego w B. aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu oznacza, iż utracił on zarówno nieposzlakowaną opinię, jak i zaufanie przełożonego.
Wobec powyższego Dyrektor Izby Celnej stwierdził, iż nie widzi możliwości wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego w jego imieniu i z jego upoważnienia w Izbie Celnej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił obu decyzjom naruszenie prawa, wyrażające się w:
- naruszeniu przepisu art. 42 Konstytucji RP, przez zwolnienie go ze służby z powodu wniesienia aktu oskarżenia, bez oceny zasadności tego oskarżenia,
- zastosowanie w stosunku do skarżącego prawa nieobowiązującego w chwili zdarzenia, a stanowiącego podstawę rozwiązania stosunku służbowego i tym samym naruszenie art. 2 Konstytucji RP,
- zwolnienie skarżącego ze służby po raz drugi z tej samej przyczyny, mimo uprzedniego uznania zwolnienia za niezasadne.
Mając na względnie podniesione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 27 sierpnia 2003 r. i przywrócenie go do pracy na dotychczas zajmowanym stanowisku. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż został zwolniony ze służby na podstawie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, który pozwala na zwolnienie ze służby w przypadku wniesienia aktu oskarżenia przeciwko funkcjonariuszowi, jednakże fakt wniesienia aktu oskarżenia miał miejsce przed wejściem w życie tego przepisu.
W ocenie skarżącego, podstawa wydania decyzji w jego sprawie, tj. zwolnienie ze służby na podstawie wniesienia aktu oskarżenia z pominięciem kwestii winy, narusza art. 42 ust. 3 Konstytucji. Skarżący podniósł, że przepis, na podstawie którego zwolniono go ze służby, nie obowiązywał ani w chwili czynu, ani w momencie wniesienia aktu oskarżenia przeciwko niemu. Decyzja wydana w takich okolicznościach narusza - zdaniem skarżącego - przepis art. 2 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za bezzasadną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, iż materialnoprawną podstawą wydania obu decyzji był przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a cyt. ustawy o Służbie Celnej. Stosownie do tego przepisu, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przez niego przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego. Jest oczywiste, że przestępstwo poświadczenia nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego /art. 271 par. 1 i par. 3 Kk/ ma charakter umyślny i jest ścigane z oskarżenia publicznego, co oznacza spełnienie przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 8a cytowanej ustawy o Służbie Celnej. Sąd wskazał, iż zgodność tego przepisu z odpowiednimi wzorcami konstytucyjnymi /art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji/, była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, dokonanej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich /wyrok z dnia 19 października 2004 r., K 1/04 - OTK-A 2004 nr 9 poz. 93/.
Sąd wskazał, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne /art. 190 ust. 1 Konstytucji/, co oznacza, że zagadnienie zgodności art. 25 ust. 1 pkt 8a cytowanej ustawy o Służbie Cywilnej z art. 42 Konstytucji zostało już rozstrzygnięte i nie podlega w żadnym zakresie badaniu przez sąd administracyjny.
Odnosząc się do zarzutu zastosowania w stosunku do skarżącego prawa nieobowiązującego w chwili zdarzenia, a stanowiącego podstawę rozwiązania stosunku służbowego i tym samym domniemanego naruszenia art. 2 Konstytucji Sąd stwierdził, iż zarzut ten należy uznać za bezzasadny.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, zostało wszczęte i zakończone już po wejściu w życie przepisów nowelizujących ustawę o Służbie Celnej tj. art. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej. Skutek w postaci zwolnienia ze służby nie nastąpił więc z mocą wsteczną, a tym samym zasada niedziałania prawa wstecz nie została naruszona.
Sąd stwierdził także, iż biorąc pod uwagę cel ustawy, jakim było wyeliminowanie pola podejrzliwości i spekulacji szkodzących zaufaniu publicznemu oraz podważających autorytet państwa, za uzasadnione uznać należy oparcie regulacji intertemporalnej na zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa, a nie na konkurencyjnej wobec niej zasadzie przedłużonego działania dawnego prawa /por. wyrok TK z dnia 7 maja 2001 r., K 19/00/.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne było zastosowanie przez organ administracji nowoustanowionej normy prawnej do zdarzenia, które miało swój początek przed jej wejściem w życie, a które trwało nadal, już pod rządami znowelizowanej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Grzegorz M., reprezentowany przez radcę prawnego Jarosława L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez:
- błędną wykładnię art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, gdy akt oskarżenia o umyślne popełnienie przez funkcjonariusza celnego przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego został wniesiony przed dniem 10 sierpnia 2003 r.;
- błędną wykładnię art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej oraz art. 2 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych wynika, iż do sytuacji, w których akt oskarżenia został wniesiony przed dniem wejścia w życie tej ustawy, znajduje zastosowanie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej.
Wskazując na powyższe podstawy, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia 22 września 2003 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 27 sierpnia 2003 r. o zwolnieniu skarżącego Grzegorza M. ze Służby Celnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślił, iż przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do aktów oskarżenia wniesionych po wejściu w życie powołanego przepisu, a zatem nie mógł być zastosowany jako podstawa zwolnienia w decyzjach wydanych wobec skarżącego.
Za takim stanowiskiem przemawia wykładnia zgodna z konstytucyjnymi zasadami lex retro non agit oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, jak również zastosowanie zasady dalszego działania prawa dawnego, która powinna być uznana za regułę właściwą dla rozstrzygnięcia kolizji intertemporalnej w niniejszej sprawie.
W ocenie skarżącego, takie rozumienie powyższego przepisu obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności obu decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. o zwolnieniu skarżącego Grzegorza M. ze Służby Celnej, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając wniosek o oddalenie, organ wskazał, iż istotnym uchybieniem przedmiotowej skargi kasacyjnej jest treść sformułowanego wniosku skargi kasacyjnej, a mianowicie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i stwierdzenie nieważności decyzji organów celnych obu instancji.
W ocenie organu wątpliwości budzi zakwalifikowanie przez skarżącego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Służbie Celnej do przepisów prawa materialnego. Z treści tego przepisu wynika, że postępowania wszczęte i niezakończone ostatecznie przed dniem 10 sierpnia 2003 r. podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych. Forma gramatyczna tego przepisu wskazuje, iż należy go odnosić do postępowań, które w dniu 10 sierpnia 2003 r. były w toku instancji, a więc przed wydaniem decyzji ostatecznej. Samo wniesienie aktu oskarżenia przeciwko funkcjonariuszowi celnemu nie jest rozpoczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wniesienie aktu oskarżenia, stanowi od dnia 10 sierpnia 2003 r. jedynie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 par. 1 i par. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 par. 1 ustawy/.
Rozpoznając skargę w tym zakresie należy przede wszystkim przypomnieć, iż w prawie administracyjnym zasadą jest, że organ administracyjny stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydawania decyzji. Przepisy te na ogół decydują o tym, czy i w jakim zakresie organ powinien ewentualnie zastosować przepisy dawniejsze. Przepisy przejściowe nowych ustaw z reguły nawiązują do postępowań administracyjnych będących w toku, przewidując, że dotychczasowe regulacje będą miały zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzjami ostatecznymi, a tym samym, że do pozostałych spraw należy stosować przepisy nowego aktu prawnego.
Tak w orzecznictwie jak i w doktrynie powszechnie akceptowana jest ponadto zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, że od dnia wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych i zdarzeń, zarówno tych które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmian prawa.
Materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby celnej stanowił art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, dodany art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej /Dz.U. 2003 nr 120 poz. 1122/.
Ustawa z dnia 23 kwietnia 2003 r. /z wyjątkiem art. 1 pkt 74/ weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, tj. od 10 sierpnia 2003 r. Zgodnie z art. 3 nie ma ona zastosowania jedynie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie.
Zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 pkt 8a powołanej ustawy, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby między innymi w przypadku wniesienia przeciw niemu aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego. Przepis ten reguluje kwestię zwolnienia ze służby w sposób kategoryczny. Nie pozostawia więc organowi administracji celnej, w razie zaistnienia przewidzianych w normie przesłanek, żadnej swobody decydowania o możliwości pozostawienia funkcjonariusza w służbie, w tym z uwagi na datę wniesienia przeciwko temu funkcjonariuszowi aktu oskarżenia. Niezależnie zatem od tego, kiedy przeciwko funkcjonariuszowi wniesiono akt oskarżenia, zwolnienie takiego funkcjonariusza ze służby jest obligatoryjne.
Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której w tym samym czasie i do takich samych stanów faktycznych mogłyby mieć zastosowanie dwie różne regulacje prawne, tylko dlatego, że akty oskarżenia przeciwko funkcjonariuszom oskarżonym o popełnienie podobnych przestępstw, zostały wniesione w różnym czasie.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy na różnicę istniejącą pomiędzy retroakcją przepisów, a retrospekcją. Z retroakcją przepisów mamy do czynienia wówczas - idąc za treścią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r. K 15/91 przywołanego w skardze kasacyjnej - kiedy początek ich stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa zawierająca te przepisy stała się obowiązująca.
Retrospekcja zaś ma miejsce wówczas, kiedy nowy akt prawny reguluje inaczej stosunki lub fakty prawne, które zostały wprowadzone pod rządami odmiennej ustawy, rozporządzenia lub innego aktu prawnego, przy czym fakty te trwają nadal. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zjawisko retrospekcji jest wiązane z czasowością obowiązywania aktów prawnych. Następstwa zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami dawnej ustawy należy oceniać według norm tej dawnej ustawy, jednakże, gdy te następstwa trwają nadal, to w związku z wejściem w życie nowej ustawy regulującej te stare zdarzenia prawne w sposób odmienny, to w czasie obowiązywania nowej ustawy należy powyższe zdarzenia oceniać według norm nowej ustawy.
W konsekwencji wprowadzenia do ustawy o Służbie Celnej przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a, stary fakt prawny, jakim było wniesienie przeciwko funkcjonariuszowi celnemu aktu oskarżenia o przestępstwo umyślne, jest oceniany po dacie wejścia w życie powołanego przepisu, według przepisów wprowadzonych nowelą.
Ocena sytuacji funkcjonariusza nie dotyczy zdarzeń przed wejściem w życie przepisów noweli do ustawy o Służbie Celnej. Organ celny nie cofa się w czasie do chwili, gdy zaistniało zdarzenie, o którym mówi art. 25 ust. 1 pkt 8a, ale je ocenia na dzień wydawania decyzji. Tak więc ocenia on sytuację prawną funkcjonariusza na dzień wydania decyzji i obowiązywania nowych przepisów, a sytuację tę kształtuje także fakt prawny, który zaistniał przed 10 sierpnia 2003 r.
Z retroakcją, na gruncie omawianych przepisów, mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby ustawodawca nakazał wydawać decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza na dzień wniesienia aktu oskarżenia. Jeżeli zaś stary fakt prawny jest oceniany na podstawie nowego aktu prawnego, wówczas jest to retrospektywność.
Ponadto należy podkreślić, iż kwestia zgodności przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej - wprowadzonego do porządku prawnego art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej - z odpowiednimi wzorcami konstytucyjnymi, była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego.
Wspomnianym już wyrokiem z dnia 19 października 2004 r./K 1/04/ Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 2 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą. Zagadnienia rozstrzygnięte takimi orzeczeniami nie podlegają więc w jakimkolwiek zakresie badaniu przez sądy administracyjne.
Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął w swoim rozstrzygnięciu, iż przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a jego powołanie jako materialnoprawnej podstawy zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie naruszało prawa.
Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.