I OSK 3303/14

I OSK 3303/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-12-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący/
Jolanta Rajewska /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 412/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-07-24
I OZ 607/14 - Postanowienie NSA z 2014-07-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1137
art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
Sentencja
30 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 412/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 412/14, oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], skierował M. M. na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kat. B, C, B+E, C+E. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu poddania się egzaminowi kontrolnemu, a w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2499/12 oddalił skargę M. M. na decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r.
Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. dalej jako "ustawa Prawo o ruchu drogowym" lub "ustawa P.r.d."), cofnął M. M. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B, C, B+E, C+E, wskazując, że do dnia wydania decyzji organ nie otrzymał z Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego informacji, że strona zdała egzamin sprawdzający. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W związku z tym Prezydent Miasta [...] wydał nową decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] o cofnięciu M. M. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B, C, B+E, C+E. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., a decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchyliło decyzję z dnia [...] marca 2013 r. i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w całości. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania M. M. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku uzyskania przez kierowcę 25 (lub większej liczby) punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym starosta, na wniosek wojewódzkiego komendanta Policji, zobowiązany jest skierować kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Kierowca nie może już wtedy skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odbycie - na własny koszt - szkolenia w celu zmniejszenia naliczonych (posiadanych) punktów ma sens tylko w sytuacji, gdy kierowca zbliża się dopiero do granicy 24 punktów i nie chce przekroczyć tego limitu. Bezskuteczny jest natomiast udział w szkoleniu już po przekroczeniu wskazanego limitu. Udział w szkoleniu nie może bowiem prowadzić do uniknięcia sankcji przewidzianej art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy P.r.d. Postępowanie w sprawie skierowania M. M. na sprawdzenie kwalifikacji zakończono ostateczną decyzją. Skarga M. M. od tej decyzji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2499/12. M. M. nie poddał się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, dlatego cofnięcie mu uprawnień do kierowania pojazdami było obligatoryjne. Zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy P.r.d. decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym nie ma charakteru uznaniowego. Decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym starosta zobowiązany jest wydać w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy P.r.d.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a ponadto naruszenie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy P.r.d. i § 5 pkt 1 ppkt 8 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215). Skarżący stwierdził przede wszystkim, że skoro odbył stosowne szkolenie, to nie powinien być skierowany na egzamin sprawdzający, a w konsekwencji nie było podstaw do cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę M. M. W uzasadnieniu wyroku zwrócono przede wszystkim uwagę, że Sąd I instancji kontrolował jedynie decyzję w przedmiocie cofnięcia M. M. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B, C, B+C, C+E. W związku tym nie mogły być w ogóle oceniane zarzuty skarżącego, które nie odnosiły się do tej decyzji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy P.r.d., zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie: (...) niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1, czyli kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, któremu podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy P.r.d. W przypadku zaistnienia stanu faktycznego przewidzianego łącznie w hipotezie obu wskazanych unormowań obligatoryjne jest cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. Decyzja, o jakiej mowa w art. 140 ust. 1 pkt lit. a ustawy P.r.d., ma charakter związany, a zatem zastosowanie przewidzianej tam sankcji nie zależy od uznania organu administracji. Skutki prawne polegające na cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym ustawodawca łączy z samym niewykonaniem przez kierowcę nałożonego na niego obowiązku, a nie przekroczeniem terminu (okresu) realizacji tego obowiązku. Starosta każdorazowo musi ocenić czy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu obowiązku skierowania na sprawdzenie kwalifikacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Organy dokonały prawidłowych ustaleń w tym zakresie i trafnie stwierdziły, że skoro M. M. nie wykonał nałożonego na niego ostateczną decyzją obowiązku, to cofnięcie mu uprawnień do kierowania pojazdami było obligatoryjne. Zdaniem Sądu organom orzekającym w niniejszej sprawie nie można zarzucić żadnej wadliwości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożył M. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący kasacyjnie zaskarżając wyrok w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie domagał się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi M. M. zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy P.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione przesłanki zawarte w hipotezie tego przepisu, obligujące organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień;
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy P.r.d. poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący podlegał kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, podczas gdy wskutek zmniejszenia liczby punktów karnych nie było podstaw do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, bowiem nie przekroczono dopuszczalnych 24 punktów, czego nie wziął pod uwagę ani Sąd, ani też organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie;
• § 5 pkt 1 ppkt 8 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, poprzez brak rozważań odnośnie tego, czy skarżący w ogóle posiadał skierowanie na poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i mylne przyjęcie, że wydana przez organ I instancji decyzja spełnia przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie oraz jest tożsama ze skierowaniem, o którym mowa w tym przepisie.
2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
• art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku przyczyn, z powodu których WSA w Warszawie oddalił skargę oraz przez sporządzenie uzasadnienia niepoddającego się ocenie sądu kasacyjnego w zakresie przyjętych przez Sąd motywów, przemawiających za przyjęciem, iż w rozpoznawanej sprawie należało skarżącemu cofnąć uprawnienia do kierowania pojazdami;
• art. 141 § 2 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku ze znacznym naruszeniem ustawowo określonego czasu na dokonanie przez Sąd I instancji tej czynności;
• art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i niezawieszenie z urzędu postępowania sądowowadministracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, w sytuacji gdy w dacie rozpoznawania sprawy i wydania wyroku przez Sąd I instancji przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczyło się postępowanie ze skargi kasacyjnej skarżącego w przedmiocie skierowania M. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a zatem zachodziła sytuacja, w której rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego;
• art. 135 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga do Sądu i instancji;
• art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów postawionych w skardze do Sądu I instancji i niedokonanie rozważań w tym zakresie;
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, mimo że organy administracji obu instancji pominęły okoliczności, które miały bardzo istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, a które świadczyły o tym, iż w stosunku do skarżącego nie zachodził obowiązek skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, co stanowiło warunek sine qua non do tego, by organ mógł w ogóle wydać decyzję w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że postępowanie w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jak i postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami są ze sobą ściśle powiązane i nie mogą być traktowane rozłącznie, jak wadliwie uczynił to Sąd I instancji. Jeżeli art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy P.r.d. stanowi, iż decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie: (...) niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy P.r.d., to należało rozważyć czy w okolicznościach niniejszej sprawy w stosunku do skarżącego miał zastosowanie przepis, do którego ustawodawca wprost odsyła, to jest art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy P.r.d. Zatem Sąd I instancji powinien był zbadać prawidłowość działań organów administracji publicznej oraz ocenić czy skarżący faktycznie posiadał liczbę punktów karnych obligującą go do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a w konsekwencji ustalić czy skierowanie adresowane do skarżącego było zasadne. Dokonując oceny w tym zakresie nie można było pominąć, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym równolegle toczyło się postępowanie w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Dopiero w tymże postępowaniu miały być rozważane podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące nieprawidłowości związane z błędnym nieuznaniem odbytego przez skarżącego kursu mające redukować liczbę posiadanych przez kierowcę punktów karnych. Uchylanie się przez organy administracji, a także przez Sąd I instancji od oceny zasadności podstawowej przesłanki, która - oprócz wniosku komendanta wojewódzkiego Policji - jest niezbędnym warunkiem prawidłowego skierowania na sprawdzenie kwalifikacji, należy uznać za uchylanie się od rozpoznania istoty sprawy. Podstawą wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest przekroczenie przez kierowcę dopuszczalnego limitu 24 punktów. Nieuwzględnienie okoliczności powodujących, zdaniem skarżącego, redukcję punktów karnych spowodowało wadliwe uznanie, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w powołanych przepisach ustawy P.r.d.
Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że był adresatem dwóch odrębnych decyzji. Pierwsza z nich dotyczyła skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, natomiast druga cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Odesłanie zawarte w treści art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy P.r.d. do art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jest celowym zabiegiem legislacyjnym. Taka redakcja art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy P.r.d. nakazuje przyjąć, że oba przepisy pozostają ze sobą w oczywistym związku i muszą stanowić podstawę do skonstruowania normy materialnoprawnej dla decyzji o pozbawieniu uprawnień. Oczywistym jest, że bez zaistnienia okoliczności zamieszczonych w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy P.r.d., nie ma podstaw do zastosowania art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy P.r.d. Stąd też, w ramach tej samej sprawy w znaczeniu materialnym, zachodziła konieczność dokonania wykładni obu tych regulacji w zakresie niezbędnym do rozpoznania sprawy. Skoro art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy P.r.d. stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1, to należało niniejszą sprawę rozpoznawać w związku ze sprawą odnoszącą się do kwestii posiadania przez skarżącego punktów karnych i skierowania go z tej przyczyny na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Brak rozważań w wyroku Sądu l instancji w przedstawionej materii uzasadnia zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.
Sąd I instancji naruszył ponadto art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezawieszenie rozpoznawanej sprawy do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia czy skarżący posiadał określoną liczbę punktów karnych obligujących go do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestii tej dotyczył wyrok WSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2499/12, od którego to wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok NSA, który zapadnie wskutek wniesienia tej skargi kasacyjnej, będzie prejudykatem w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli tamto postępowanie sądowoadministracyjne toczy się w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, zaś z treści art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy P.r.d. wynika, że wydanie decyzji przez starostę w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym uzależnione jest od poddania się lub niepoddania sprawdzeniu kwalifikacji, to postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień jest zależne od zajęcia przez NSA stanowiska w sprawie zasadności skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii zasadności skierowania skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Obowiązkiem Sądu było zatem zawieszenie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postępowania toczącego się w niniejszej sprawie.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego kontrolę instancyjną (kasacyjną). Uzasadnienie to jest zbyt lakoniczne i nie spełnia wymogów określonych w powołanym przepisie. Brak w nim bowiem subsumcji zastosowanych przez sąd przepisów do stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie sprowadza się wyłącznie do przytoczenia przepisów, bez oceny zasadności ich zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Tak skonstruowane uzasadnienie wyroku jest nieprofesjonalne i nie pozwala na stwierdzenie, że sprawa została w sposób właściwy rozpoznana. WSA w Warszawie nie zawarł w uzasadnieniu ani jednego argumentu odnoszącego się do indywidualnej sprawy skarżącego, pozostawiając tym samym stronę w poczuciu nienależytego rozpoznania jej sprawy. O trudności w sporządzeniu uzasadnienia i braku merytorycznych argumentów na obronę rozstrzygnięcia przyjętego przez WSA świadczyć nadto może fakt, iż zostało ono sporządzone dopiero po upływie niemal 3 miesięcy od daty wydania wyroku i zgłoszenia wniosku strony o sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku. Doszło zatem również do naruszenia art. 141 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia przez stronę wniosku o jego sporządzenie.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie stwierdził, że wiele zagadnień i wiele uchybień sygnalizowanych przez skarżącego w skardze nie zostało w ogóle zbadane, poprzez mylne przyjęcie przez Sąd I instancji, że pewne zarzuty nie odnosiły się do zaskarżonej decyzji. W treści uzasadnienia swego wyroku Sąd nie wskazał jednak i nie wyjaśnił, które z zarzutów skarżącego nie podlegały ocenie w granicach rozpoznawanej sprawy. Sąd I instancji może i powinien - zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. - wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w skardze konkretne podstawy zaskarżenia, nie przekraczając jednocześnie granic rozpoznania określonych w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Istota niniejszej sprawy związana jest z ilością faktycznie posiadanych przez skarżącego punktów karnych. Tymczasem WSA nie dostrzegł, iż organy administracyjne w ogóle nie zbadały powyższej kwestii, nie ustaliły czy doszło do przekroczenia przez skarżącego limitu punktów karnych, a co za tym idzie, czy dotyczył go obowiązek poddania się sprawdzeniu kwalifikacji. Sąd I instancji nie dokonując takich ocen w zaskarżonym wyroku naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a.
W ocenie skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie dokonał również błędnej oceny stanu faktycznego sprawy i orzekał na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Tym samym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył ponadto art. 135 P.p.s.a. WSA Warszawie, koncentrując się tylko na sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, rozpoznał sprawę zbyt pobieżnie, bez orzekania "w głąb" sprawy w szerokim jej ujęciu, do czego był zobligowany na mocy powołanego przepisu P.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie uzasadniając zarzut naruszenia § 5 pkt 1 ppkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, podkreślił, że w przypadku skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w zakresie posiadanych kategorii prawa jazdy, organ miał obowiązek wydać skierowanie, o którym mowa w tym przepisie. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie jest wystarczająca do tego, aby Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego dopuścił stronę do egzaminu. Nie wydając skierowania, zgodnie z wytycznymi określonymi w powołanym na wstępie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, organy uniemożliwiły skarżącemu ewentualne poddanie się obowiązkowi. W rezultacie nie było podstaw do wydania decyzji o cofnięciu posiadanych uprawnień.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności postępowania w rozumieniu w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów.
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem sformułowane w niej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Większość zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie cofnięcia M. M. uprawnień do kierowania pojazdami organy administracji nie podjęły niezbędnych kroków w celu ustalenia, czy skarżący rzeczywiście przekroczył ustawowy limit punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym i czy zachodziły przesłanki do skierowania go, w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, co było bezwzględnym warunkiem do zastosowania wobec niego instytucji przewidzianej w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy P.r.d. Mimo braku takich ustaleń Sąd I instancji przeszedł nad tym do porządku dziennego, nie dopatrując się w działaniach organów administracji żadnych naruszeń prawa i nie badając samodzielnie sygnalizowanych przez skarżącego kwestii. W związku z takim stanowiskiem skarżącego kasacyjnie należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło naruszenie to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest wykazanie, że konkretne uchybienia procesowe miały w ogóle miejsce oraz iż mogły one rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne mogłoby być inne. Wnikający z procedury administracyjnej (przede wszystkim z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się przy tym do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy. O tym, jakie okoliczności - jako istotne - wymagają wyjaśnienia nie może decydować subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być więc analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia. Dodać również trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji - niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze - zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie oznacza to jednak, że nie jest on związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którymi jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Przedmiot postępowania sądowego wyznaczony jest zakresem tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest łącznie jego elementami podmiotowymi i przedmiotowymi (podstawą prawną i faktyczną). Wykluczona jest wobec tego możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny innych działań niż zaskarżone do tego sądu rozstrzygnięcie, jeżeli opisana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa nie zachodzi.
WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zauważył, że skoro przedmiotem złożonej doń skargi była decyzja Kolegium w przedmiocie cofnięcia M. M. uprawnień do kierowania pojazdami, to Sąd ten zobowiązany był skoncentrować się na ocenie legalności tego właśnie rozstrzygnięcia. Nie mógł natomiast analizować innych zarzutów, które wprost nie odnosiły się do zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji, mimo szeroko zakreślonych granic pierwszoinstancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej, nie może przekraczać dopuszczalnych granic orzekania oraz swoimi ocenami wkraczać w inne sprawy niż ta, w której podjęto zaskarżony akt lub czynność. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie kontradyktoryjności. Postępowanie to może być zatem uruchomione tylko na skutek skargi złożonej przez uprawniony podmiot na konkretne działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Jeżeli w niniejszej sprawie do WSA w Warszawie złożono skargę na decyzję w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, to oczywistym jest, że Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem powyższego aktu, nie mógł oceniać legalności innych działań organów, które dotyczyły wprawdzie skarżącego, ale które były lub mogły być przedmiotem odrębnych skarg w innych sprawach sądowoadministracyjnych. Sprawa cofnięcia uprawnień jest odrębną zarówno od sprawy dotyczącej prawidłowości wpisów dokonywanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (art. 130 ustawy P.r.d.), jak też sprawy skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ustawy P.r.d.). Kierowca zainteresowany wykreśleniem wpisów ze wskazanej ewidencji może zwrócić się do właściwego komendanta wojewódzkiego Policji o podjęcie w tym zakresie stosownego działania, a następnie podjęte w takiej sprawie czynności materialno-techniczne poddać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1087/05, Lex 275433). Fakt, że M. M. nie wykorzystał wszystkich przysługujących mu środków prawnych, nie może oznaczać, że Sąd I instancji rozpatrując jego skargę na decyzję w przedmiocie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami, zobowiązany był - jak tego oczekiwał skarżący - badać również prawidłowość naliczonych skarżącemu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisanych do ewidencji, o jakiej mowa w art. 130 ustawy P.r.d., a ponadto ponownie oceniać legalność decyzji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, zwłaszcza że decyzja ta była już przedmiotem kontroli sądowej w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2499/12.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie przez WSA w Warszawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się przez kierowcę sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1, czyli między innymi wówczas gdy kierowca skierowany został na sprawdzenie kwalifikacji, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy P.r.d. (art. art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy P.r.d.). WSA w Warszawie bezbłędnie stwierdził, że decyzja podjęta na tej podstawie ma charakter związany. Ustalenie, że spełnione zostały przesłanki faktyczne, opisane w hipotezie normy prawnej art. 140 ust. 1 pkt 4 ustawy P.r.d., bezwzględnie zobowiązuje do zastosowania dyspozycji tej normy poprzez wydanie decyzji o zastosowaniu przewidzianej tam sankcji. Skoro przepis stanowi, że w razie niepoddania się przez kierowcę sprawdzeniu kwalifikacji wydaje się decyzję o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami, to znaczy że podjęcie takiego rozstrzygnięcia nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu starosty (w I instancji) ani samorządowego kolegium odwoławczego (w II instancji). Kwestia przyczyn niewykonania przez kierowcę nałożonego na niego obowiązku nie jest przy tym objęta hipotetycznym stanem faktycznym normy prawnej regulującej kwestię cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. ,sygn. akt I OSK 328/08, Lex 544912). Oznacza to, że niewykonanie przez kierowcę nałożonego na niego obowiązku obliguje organ do uruchomienia odrębnego postępowania, niezależnego od wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie sprawdzenia kwalifikacji. W ramach postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień niedopuszczalne jest badanie przesłanek uzasadniających skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Skoro ustawodawca jednoznacznie rozdzielił postępowanie w sprawie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji od postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień, to ani organy administracji ani sądy administracyjne nie są uprawnione do uchylenia tego rozgraniczenia. W konsekwencji w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień czynności sprawdzające ograniczone są tylko do zbadania: 1) czy kierowca został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 2) czy decyzja taka jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego; 3) czy kierowca poddał się takiemu sprawdzeniu kwalifikacji. Takie ustalenia są konieczne - a zarazem wystarczające - do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnej wątpliwości fakt, że M. M. nie wykonał ostatecznej decyzji w przedmiocie skierowania go na sprawdzenie kwalifikacji i nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku stawienia się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Tym samym wyczerpana została przewidziana w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy P.r.d. przesłanka uzasadniająca cofnięcie mu uprawnień do kierowania pojazdami. Dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz działania organów administracji we wskazanym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Tym samym za bezzasadne należy uznać sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy P.r.d., oraz art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a.
Chybiony jest ponadto zarzut dotyczący naruszenia § 5 pkt 1 ppkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Oczywistym zatem jest, że Sąd I instancji w żaden sposób nie mógł normy tej naruszyć.
Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty dotyczące złamania art. 141 § 2 i § 4 P.p.s.a. Po pierwsze, uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Z tych względów samo dopełnienie tej czynności po upływie ustawowego terminu nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Ponadto wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jedynie wtedy, gdy w uzasadnieniu orzeczenia brak ustawowych elementów lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Żadna z takich sytuacji nie miała miejsca. Wprawdzie WSA w Warszawie nie wypowiedział się szczegółowo co do wszystkich zarzutów skarżącego, ale z rozważań Sądu wynika, z jakich przyczyn nie znalazł podstaw do uwzględnienia rozpatrywanej skargi. Ponadto zgodnie z art. 184 in fine P.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu także wówczas, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że oceniając zarzucone naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., należy wyraźnie rozróżnić formalną wadliwość uzasadnienia (np. gdy jest ono w sposób zasadniczy niepełne lub niejasne) od wadliwości materialnej, powiązanej z trafnością przyjętej kwalifikacji stanu faktycznego do hipotezy normy prawnej i dobraną w tym celu argumentacją sądu (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 685/12, Lex 1522483). W ocenie NSA zaskarżony wyrok spełnia kryteria przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił bowiem stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazał i wyjaśnił podstawę prawną swego orzeczenia. WSA w Warszawie wprawdzie nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów skarżącego, ale ten mankament nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.