I OSK 3294/18

III SA/Łd 528/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /przewodniczący/
Joanna Wyporska-Frankiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Ceglarska-Piłat
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 7, art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Dnia 16 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 lipca 2023 roku nr LXXXVI/601/2023 w sprawie wysokości, zasad ustalenia i wypłaty diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miejskiej w Sieradzu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Sieradzu w dniu 27 lipca 2023 r. podjęła, na podstawie art. 25 ust. 4, 6. 7, 8 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, uchwałę Nr LXXXVI/601/2023 w sprawie wysokości, zasad ustalenia i wypłaty diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miejskiej w Sieradzu. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 17 sierpnia 2023 r., pod poz. 6783.
Skargę na powyżej wskazaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu (dalej również: prokurator, skarżący, strona lub strona skarżąca), zaskarżając ją w całości. Uchwale tej zarzucono:
1) istotne naruszenie art. 25 ust. 4, 6, 7 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP - polegające na niepełnym wykonaniu delegacji do stanowienia prawa miejscowego poprzez zaniechanie uregulowania zasad ustalenia wysokości diety radnych Rady Miejskiej w Sieradzu, w zakresie obejmującym ich aktywność mandatową wykraczającą poza udział w sesjach rady i posiedzeniach komisji, co w konsekwencji prowadzi do niezasadnego pobierania, bądź ograniczenia wymiaru przysługującego radnym wyrównania finansowego za utracone zyski, czy też wynagrodzenie za wykonaną pracę, które wystąpiły w związku z wykonywaniem przez nich mandatu przedstawicielskiego;
2) dokonane przepisem § 1 ust. 2 istotne naruszenie art. 25 ust. 4, 6, 7 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP - polegające na wyjściu poza granice delegacji do stanowienia prawa miejscowego i określenie wysokości przysługującej radnym diety w oparciu o bliżej nieokreślone i nieprzewidziane przez ustawę upoważniającą "przepisy o minimalnym o minimalnym wynagrodzeniu";
3) dokonane przepisem § 1 ust. 3 istotne naruszenie art. 25 ust. 4, 6, 7 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP - polegające na wyjściu poza granice delegacji do stanowienia prawa miejscowego i określenie maksymalnej wysokości przysługującej radnym diety w oparciu o bliżej nieokreślone "przepisy powszechnie obowiązujące" w sytuacji, gdy zagadnienie to uregulowane zostało przez ustawę upoważniającą poprzez udzielenie delegacji Prezesowi Rady Ministrów;
4) dokonane przepisami § 1 ust. 5 i 6 istotne naruszenie art. 25 ust. 4, 6, 7 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP - polegające na wadliwym wykonaniu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez uchwalenie, że w przypadku zmiany przez radnego pełnionej funkcji, proporcjonalne ustalanie w wymiaru diety, następować będzie w oparciu o okres miesięczny, który ma wynosić łącznie 30 dni i w ten sposób niezasadne, w zależności od danego miesiąca kalendarzowego, pomniejszenie lub zwiększenie wymiaru przysługującego radnym świadczenia rekompensacyjnego.
W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, przyjęcie przez organ stanowiący zasady ustalania wysokości diet w formie ryczałtowej powinno być powiązane z aktywnością radnego związaną z wykonywaniem mandatu lub brakiem takowej. Dlatego uchwała podejmowana w oparciu o art. 25 ust. 4 u.s.g. powinna przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego takich obowiązków. Zaskarżona uchwała uregulowała to zagadnienie jedynie częściowo, ograniczając się do frekwencji radnych na sesjach i posiedzeniach komisji. Przepisem § 1 ust. 7 zaskarżona uchwała przewidziała "potrącenie" części należnej diety w przypadkach nieobecności radnego na sesji oraz posiedzeniu komisji, z zastrzeżeniem nieobecności spowodowanej oddelegowaniem. Zastrzeżenie to dotyczy jednak nadal wyłącznie, nieobecności na sesjach i posiedzeniach. Brak jest w zaskarżonej uchwale uregulowania sytuacji, w której w danym miesiącu nie odbywają się sesje lub posiedzenia komisji a także gdy radny nie wykonuje swojego mandatu z przyczyn od niego nienależnych np. związanych z chorobą czy innych niezależnych od niego okoliczności. Rada Miejska nie wykonała więc w całości upoważnienia do stanowienia prawa. Ponadto w ocenie skarżącego zastrzeżenia budzi sposób, w jaki przepisem § 1 ust. 7 zaskarżonej uchwały organ administracji ustalił zasady obniżania diety radnego również przypadkach absencji na posiedzeniach rady czy komisji. W § 1 ust. 7 przyjęto bowiem, że dieta radnego ulega każdorazowo obniżeniu o 20% i 10% odpowiednio: za nieobecność na sesji lub komisji. Rada zignorowała w ten sposób potencjalny problem łączący się z liczbą posiedzeń ciał statutowych w perspektywie przyjętego okresu rozliczeniowego. Nawet w tak wąskim zakresie, bo ograniczonym jedynie do obecności na sesjach, przywołany przepis sprawdza się tylko w części stanów faktycznych tj. przy założeniu, że w miesiącu nie odbędzie się więcej niż np. pięć sesji czy odpowiedniej ilości komisji. W przeciwnym wypadku na mocy tej regulacji radny, który nie uczestniczył w danym miesiącu na 5 sesjach, a był obecny na 6 i każdej następnej zostanie pozbawiony diety w pełnym wymiarze. Z drugiej strony radny, który nie uczestniczył w 5 sesjach, jak i ten, który nie uczestniczyłby w wielokrotności tej liczby sesji, spotka się z takim samym obniżeniem wysokości diety, czyli nieadekwatnie do stopnia swojej mandatowej aktywności. Naturalnie podobna zależność występuje w odniesieniu do frekwencji na posiedzeniach komisji. Zdaniem skarżącego organ powinien w ramach upoważnienia ustawowego tak ukształtować przepisy aby, w razie nieobecności radnego w sferze jego aktywności mandatowej, skutkowały proporcjonalnym i rzeczywistym pomniejszeniem diety, zarówno w przypadku absencji na sesjach, jak i w przypadku niewykonywania innych zadań objętych mandatem. Jeżeli jednak mandat był kiedykolwiek wykonywany w danym okresie rozliczeniowym, radny powinien zachować prawo do diety, w jej wymiarze proporcjonalnym. Z drugiej strony radny, z uwagi na charakter rekompensacyjny diety, nie może jej otrzymywać jeżeli w przyjętym okresie rozliczeniowymi nie podejmuje żadnej działalności mandatowej. Niekompletność uchwały występuje nie tylko w zestawieniu jej z zakresem przyznanych kompetencji do stanowienia prawa miejscowego. Jest ona niekompletna również w świetle zakresu regulacji jaki wskazuje sam zaskarżony akt prawny. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 uchwały określa ona wysokość, zasady ustalania i wypłaty diet radnych Rady Miejskiej, za czynności związane z wykonywaniem mandatu radnego, w szczególności za udział w pracach Rady Miejskiej i jej komisjach. Przepis art. 25 ust, 4 u.s.g. posługuje się określeniem dieta, poprzestając na wskazaniu samego podmiotu i samego uprawnienia. Za to uchwała w § 1 ust. 1 wskazuje, że dieta przysługuje "za czynności związane z wykonywaniem mandatu radnego". Zaś zwrot "w szczególności", powoduje, że udział w pracach rady i komisjach, jest tylko jedną z funkcji radnego. Co więcej, przepisami § 1 ust. 5 i 6 uregulowano sposób obliczania proporcjonalnej wysokości diety przysługującej "za niepełny miesiąc". Organ samorządowy dostrzegł więc, że określenie "czynności związane z wykonywaniem mandatu radnego" są pojęciem szerszym i nie sprowadzają się wyłącznie do udziału w pracach w sesjach rady i jej komisjach. Pomimo tego zaskarżoną uchwałą, uregulował wyłącznie zagadnienie wysokości diet, tylko dla tej jednej grupy czynności. Ponadto skarżący wskazał, iż przepisem § 1 ust. 2 zaskarżona uchwały ustaliła wysokość przysługującej radnym diety. Zgodnie z tym przepisem, stosownie do pełnionej funkcji, przysługują miesięczne diety stanowiące procentowy udział kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę z zastrzeżeniem, że wysokość diety zaokrągla się w dół do pełnego złotego, w wysokości: 1) Przewodniczący Rady Miejskiej -110%; 2) Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej - 90%; 3) Przewodniczący Komisji - 80%; 4) Radny członek dwóch Komisji - 60%; 5) Radny członek jednej Komisji - 50%. 6) Radny bez komisji - 30%. Z kolei przepisem § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały ustalono maksymalny wymiar diety wskazując, że wysokość diety, o której mowa w § 1 ust. 2 uchwały, nie może przekroczyć maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, określonej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Odwołując się do "procentowego udział kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu" oraz "powszechnie obowiązujących przepisów prawa" Rada Miejska wyszła poza upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego jednocześnie uchwalając prawo niejasne. Ustawa upoważniająca w sposób czytelny i jednoznaczny wskazuje bowiem przy użyciu jakich kryteriów ma zostać określona wysokość maksymalnej diety miesięcznej. Zgodnie z art. 25 ust. 6 u.s.g wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Zdaniem skarżącego Rada Miejska odeszła więc od ustawowo wskazanej kwoty bazowej i jej przelicznika. Zignorowała ten akt prawny, wskazując zamiast niego jako kryterium wysokość "minimalnego wynagrodzenia" wynikającego z bliżej nie określonych przepisów o minimalnym wynagrodzeniu. Zignorowany został również przepis art. 25 ust. 7 i zamiast rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy Rada Miejska postanowiła o stosowaniu nieokreślonych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zamiast wskazania w uchwalonym przepisie rozporządzenia, które przecież i tak wskazano jako podstawę zaskarżonej uchwały. Nie wiadomo zatem czy użytą w ust. 3 liczbę mnogą należy traktować jako wielość przepisów z danego rozporządzenia czy też wielość powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że zaskarżonym aktem prawnym stworzony został swego rodzaju mechanizm waloryzacji diet do czego w oczywisty sposób nie było podstaw prawnych. Aktywność prawodawcza Rady Miejskiej wykroczyła więc w niniejszym przypadku poza przewidziane konstytucją uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego. Skarżący zaznaczył również, iż organy samorządowe nie mają uprawnienia do określenia maksymalnej wysokości diety, bo to nie ich zadanie, gdyż delegacja do określenia w drodze rozporządzenia maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, przepisem 25 ust. 7 u.s.g., została udzielona Radzie Ministrów. Zatem zdaniem skarżącego przepis § 1 ust. 2 pkt 1-6 zaskarżonej uchwały skonstruowany jest analogicznie jak przywoływane już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r., tyle że nie odnosi do kryterium ilości mieszkańców tylko do kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zdaniem skarżącego zaskarżony akt w części § 1 ust. 2 i 3 jest niejasny. Tymczasem powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w prawie miejscowym zobowiązuje do formułowania przepisów w taki sposób, aby delegacja ustawowa realizowana była precyzyjnie i kompleksowo, bez konieczności jej doprecyzowania Akt prawa miejscowego, który nie spełnia takich wymogów narusza wprost Konstytucję RP. Kontroli sądowej wymaga również, zdaniem skarżącego, treść § 1 ust. 5 i 6 zaskarżonej uchwały. Dla potrzeb ustalania proporcjonalnego wymiaru miesięcznej diety organ samorządowy przyjął arbitralnie, że dany okres rozliczeniowy zawsze będzie liczył 30 dni. W tym samym przepisie mowa jest jednak o miesiącu kalendarzowym, w którym tylko cztery miesiące liczą sobie 30 dni i tylko w odniesieniu do tych 4 przypadków kwestionowany przepis nie będzie wzbudzał żadnych zastrzeżeń. W pozostałych przypadkach, zgodnie z uchwałą dojdzie do pozbawienia radnego (w ujęciu proporcjonalnym) części diety, a w przypadku pozostałych 7 miesięcy kalendarzowych, albo w przypadku szczególnego miesiąca jakim jest luty, do niezasadnego jej zwiększenia. Za istotne naruszenie prawa skarżący uznał również uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym -uznając za takowe naruszenia dokonane przepisami § 1 ust. 2, 3, 5, 6 i 7 zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazał bowiem, iż przepisy te prowadzą do pozbawienia przynajmniej części przysługującej z mocy ustawy diety. Niewyczerpanie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa i musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem. Wadliwe zastosowanie przepisu ustawy upoważniającej dokonane w § 1 ust. 2, 3, 5, 6 i 7 zaskarżonej uchwały oraz niepełne wykonanie delegacji do stanowienia prawa dają podstawę do sformułowania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty sąd podzielił.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w Sieradzu uchwała Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 lipca 2023 r. LXXXVI/601/2023 w sprawie wysokości, zasad ustalania i wypłaty diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym Rady Miejskiej w Sieradzu została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - dalej: "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przy czym w myśl art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Stosownie zaś do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień z art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu jednostki samorządu terytorialnego powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności (por. np. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3294/18, opubl. na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/601D6297D1; z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1663/16, opubl. na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C64319FAF4; z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2154/13, opubl. na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/0F805424AA; z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12, opubl. na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/A36ADB32A5; a także: T. Woś Komentarz do art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016 r.). Zaznaczyć również należy, iż w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przy czym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.). W takim przypadku uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 94 ust. 2 in fine u.s.g.). Z powyższymi przepisami koresponduje przywoływany już art. 147 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Za istotne naruszenie prawa uznaje się także brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 70/19, opubl. na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/67E8DCD8D0; z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4382/18, opubl. na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/007E44EF64; oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 113/22, opubl. na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BB4C5A13DF; w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2022 r., III SA/Gl 276/22, opubl. na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/8C81DACE46; zob. także: A. Matan,Komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, Cz. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2021 r., Lex/el).
Zaskarżona do sądu uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14; wszystkie opubl. na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z treścią art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.). Z powołanych unormowań nie da się wywieść reguły, w myśl której rada gminy mogłaby ustalać zasady przyznawania diet w sposób swobodny. Jednostki samorządu terytorialnego są budowane w układzie zdecentralizowanym. Oznacza to, że cechują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa - zwłaszcza administracji rządowej. Samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej (zob. art. 2 ust. 3 u.s.g. oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Zauważyć jednak należy, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza ich pełnej autonomii. Podlegają one nadzorowi charakterystycznemu dla układu zdecentralizowanego - wynika to zarówno z przepisu art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607); art. 172 Konstytucji RP, jak i z przepisów rozdziału 10 u.s.g. pt. "Nadzór nad działalnością gminną".
W zakresie zadań własnych, a do takich należy zaliczyć samodzielność organizacyjną jednostek samorządu gminnego w zakresie ustalania wysokości diet radnych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Z ustawy o samorządzie gminnym wynikają pewne ograniczenia w kształtowaniu zasad pobierania diet przez radnych. I tak, obok systemowego zakazu naruszania obowiązującego prawa, art. 25 ust. 6 u.s.g. limituje wysokość diety przysługującej radnemu w danym miesiącu łącznie do 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1658). W pozostałym zakresie rada gminy ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zasady określone przez radę gminy muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego.
Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (miastem), ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 406/14, Lex/el nr 1519403, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Takiego charakteru pozbawiony jest także zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego. Zatem przez dietę, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g. należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym.
Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej zaniechania uregulowania zasad ustalenia diety w zakresie obejmujących ich aktywność mandatową wykraczającą poza udział w sesjach rady i posiedzeniach komisji sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przepisy u.s.g. nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz - uwzględniając jej rekompensacyjny charakter - ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wskazuje przy tym, jakie działania podejmowane przez radnych wymagają przyznania diet. Ustawodawca ogranicza się bowiem jedynie do wskazania, że radnemu przysługują diety. Równocześnie jednak ustawodawca wyznacza radnemu szereg obowiązków i określa prawa w ramach pełnienia tej funkcji. W myśl bowiem art. 23 ust. 1 zd. 2 u.s.g., radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.g. radny obowiązany jest brać udział w pracach w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Stosownie zaś do art. 24 ust. 2 u.s.g., w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Z kolei przepis art. 24 ust. 3 u.s.g. stanowi, że w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta.
W ocenie sądu organ prawidłowo zrealizował upoważnienie normotwórcze wyartykułowane w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g., który wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać pełnione przez radnego funkcje. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przypadki takie zostały w zaskarżonej uchwale przewidziane i w świetle argumentów podniesionych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę są one wystarczające. W § 1 ust. 7 zaskarżonej uchwały został bowiem – jak słusznie wskazuje organ administracji – uchwalony obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety, który przewiduje redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu (tj. w zakresie udziału w posiedzeniach rady oraz posiedzeniu komisji). Tym samym nie można w niniejszej sprawie mówić o istotnym naruszeniu prawa, które jest przypadkiem kwalifikowanym. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety przewiduje w § 1 ust. 7 zaskarżonej uchwały przewidując obniżenie kwoty ryczałtu: za każdą nieobecność na posiedzeniu Rady potrąca się 20% diety przysługującej radnemu w danym miesiącu; natomiast za każdą nieobecność na posiedzeniu komisji potrąca się 10% diety przysługującej radnemu w danym miesiącu. Równocześnie zaznaczono, iż dieta nie będzie potrącana w przypadku oddelegowania radnego przez przewodniczącego Rady do wykonywania czynności związanych z działalnością Rady.
Wskazać należy, że określenie wysokości diety zawsze zakłada stosowane pewnej generalizacji (por. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, Lex/el nr 3379902). Nie ma bowiem możliwości ustalania comiesięcznie zróżnicowanej wobec każdego radnego diety, ponieważ w takiej sytuacji zamiast uchwały rady byłyby w istocie wydawane comiesięczne indywidualne akty kierowane do poszczególnych radnych. Nie ma też możliwości bezpośredniego powiązania wysokości utraconego zarobku przez radnego (jeżeli radny jednocześnie pracuje) z kwotą diety. Przyjęcie odmiennego poglądu, wyrażanego czasami w orzecznictwie sądowym prowadziłoby bowiem, zdaniem sądu, do skutku nie dającego się pogodzić z art. 23 ust. 1 zd. 2 i art. 24 ust. 1, 2 i 3 u.s.g., tj. do braku ustalania jakichkolwiek diet dla niektórych radnych (np. radnych będących emerytami, osobami bezrobotnymi, studentami, itd.). Nie można też z ustawowego obowiązku ustalania zasad, na jakich radnym przysługują diety wyprowadzić wniosku, że taką zasadą może być nieustalanie jakichkolwiek diet dla niektórych radnych. W zakresie ustalania zasad, na jakich radnym przysługują diety ustawodawca pozwolił szeroko na uregulowanie tej materii w uchwale. Zasady te nie muszą być też identyczne w każdej gminie, czy powiecie, a nadto różnorodna aktywność radnych może stanowić podstawę do określenia wysokości diet. Co więcej, gdyby ustawodawca chciał ograniczyć w tym zakresie organy stanowiące, to wówczas wprowadziłby dodatkową regulację. Nie można też pominąć i tego, że organy gminy jako jednostki samorządu terytorialnego charakteryzują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa - zwłaszcza administracji rządowej. Jest do podstawa zasady decentralizacji administracji publicznej realizowanej przez samorząd terytorialny (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP), a ich samodzielność, jako jednostek samorządu, podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 2 ust. 3 u.s.g.). Samodzielność samorządu z zakresie realizacji zadań własnych polegających na stanowieniu aktów prawa miejscowego polega z jednej strony na realizacji delegacji ustawowej, a z drugiej strony na wypełnianiu tej delegacji regulacją dostosowującą akt prawa miejscowego do lokalnych potrzeb i możliwości. Niewątpliwie radni podejmując uchwałę w sprawie ustalenia dla siebie diet mają prawo wskazania, za jaką aktywność dieta przysługuje oraz za brak jakiej aktywności radnego dieta lub jej część nie przysługuje. To są właśnie owe zasady ustalania diet, o których stanowi art. 25 ust. 4 u.s.g. Zatem przyjąć należy, że jeżeli radni danej jednostki samorządu terytorialnego w istocie wskazują, że za inną aktywność niż udział w sesjach rady gminy lub w posiedzeniach jej komisji nie ponoszą kosztów, to nie można przyjmować, że wysokość diety musi być uzależniona od takiej aktywności. Jeżeli nie ma czego kompensować, to również nie ma powodu ustalania za brak tej kompensacji diety. Nie stanowi naruszenia prawa ustalenie innej wysokości diety dla przewodniczącego rady lub wiceprzewodniczącego, w innej wysokości niż dla pozostałych radnych. Na obowiązek uwzględnienia pełnionej funkcji przez radnych w zakresie ustalania wysokości diet wskazuje wprost art. 25 ust. 8 u.s.g. (zob. również np. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 425/24, Lex/el nr 3744175, które sąd w niniejszym składzie w pełni podziela). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę jest wprawdzie zdania, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji, niemniej jednak podkreśla, że dieta radnego nie jest świadczeniem pracowniczym. Sąd nie podzielił prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, iż rada powiatu/gminy podejmując taką uchwałę powinna ustalić kompleksowe regulacje: pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, dotyczące niewykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia radnym (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., II OSK 1449/16, Lex/el nr 2167507). Tym samym więc skoro dieta nie jest wynagrodzeniem za świadczone przez radnego usługi, to zupełnie chybione jest oczekiwanie wykazania za jakie czynności (poza uczestnictwem w posiedzeniach rady i komisji, w której radny bierze udział), radny powinien otrzymywać dietę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że akt prawa miejscowego, podobnie jak inny akt prawa powszechnie obowiązującego, dla skuteczności norm prawnych (tzn. aby nie były to jedynie normy martwe lub zwyczajnie postulaty dobrej woli), musi uwzględniać realną możliwość realizacji i weryfikacji wynikających zeń obowiązków. Powinny być więc one rzeczywiste i mierzalne (tak chociażby w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 846/23, Lex/el nr 3643471). Przy czym, gdyby przyjąć stanowisko skarżącego (tj. że zaskarżona uchwała zawiera jedynie częściową regulację, gdyż ogranicza się jednie do frekwencji radnych na sesjach i posiedzeniach komisji), to należałoby wymienić w uchwale wszystkie formy aktywności, za które przysługuje radnemu dieta i za brak jakich ulega ona zmniejszeniu – a to zdaniem sądu nie jest ani możliwe, ani realne, gdyż nie sposób przewidzieć wszystkich takich sytuacji. Co więcej nierealne (w istocie niemożliwe) byłoby również wyegzekwowanie takich rozwiązań prawnych.
W zakresie pozostałych zarzutów skargi sąd uznał je za zasadne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Sąd zgodził się z zarzutem skargi, iż określona w § 1 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały podstawa obliczania wysokości diety przysługującej radnym stanowi wyjście poza granice delegacji do stanowienia prawa miejscowego. Rację ma strona skarżąca podnosząc, że określona przez organ wysokość diety w oparciu o bliżej nieokreślone i nieprzewidziane przez ustawę upoważniającą "przepisy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę" oraz "powszechnie obowiązujące przepisy prawa" stanowi wyjście poza delegację ustawową do stanowienia prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi być jednoznaczny i zrozumiały dla swoich adresatów, którzy muszą wiedzieć jakie konkretne przepisy prawa mają zastosowanie i jak mają być stosowane. Odesłanie do powszechnie obowiązującego prawa musi być precyzyjnie sformułowane i odnosić się do konkretnego limitu ustawowego, np. jako procent kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, o której mowa w art. 25 ust. 6 u.s.g. Samo zatem ogólne odesłanie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa jest niewystarczające i należy je poczytać jako uchylenie się do wykonania delegacji ustawowej.
Rację ma również strona skarżąca, iż określenie przyjęte w § 1 ust. 5 i ust. 6 zaskarżonej uchwały, że: "Za niepełny miesiąc kalendarzowy wykonywania mandatu radny otrzymuje ustaloną dietę w wysokości proporcjonalnej do okresu wykonywania mandatu w danym miesiącu (przyjmując za miesiąc łącznie 30 dni) - § 1 ust. 5 oraz że: "W przypadku zmiany w trakcie miesiąca kalendarzowego funkcji pełnionej przez radnego, od której uzależniona jest wysokość diety, wymiar diety za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie (przyjmując za miesiąc łącznie 30 dni)" - § 1 ust. 6 zaskarżonej uchwały - stanowią istotne naruszenie prawa. Niewątpliwie treść postanowień jest ze sobą sprzeczna, bowiem Rada w pierwszej części § 1 ust. 5 oraz § 1 ust. 6 zaskarżonej uchwały wskazuje na miesiąc kalendarzowy, a następnie przyjmuje jako miesiąc 30 dni. Rację ma więc skarżący podnosząc, że w roku są tylko 4 miesiące, które mają 30 dni, a zatem treść przyjęta we wskazanych przepisach wzbudza wątpliwości interpretacyjne w przypadku pozostałych miesięcy. Postanowienie § 1 ust. 5 i ust. 6 jest sprzeczne z treścią art. 25 ust. 7 u.s.g., który stanowi, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców. Przepis art. 25 ust. 7 u.s.g. wprost posługuje się pojęciem "miesiąca", zatem przyjęcie w § 1 ust. 5 i ust. 6 zaskarżonej uchwały, że miesiąc kalendarzowy to 30 dni stanowi wyjście poza delegację. Powyższe wynika również z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1974 r.). Zgodnie z przepisami wskazanego powyżej rozporządzenia radnemu przysługują "w ciągu miesiąca" diety w wysokości do: 1) 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców; 2) 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców; 3) 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców.
Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona uchwała w zakresie § 1 ust. 2, ust. 3, ust. 5 oraz ust. 6 w sposób istotny naruszają prawo, zatem zasadne jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały w całości.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
a.kr