I OSK 3275/14

I OSK 3275/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-12-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący/
Jolanta Rajewska /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
III SA/Kr 814/14 - Wyrok WSA w Krakowie z 2014-10-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Sentencja
30 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 814/14 w sprawie ze skargi C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 lutego 2014 r. nr SKO-UP-4121-97/13 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ten sposób, że w 8 wierszu od dołu skreśla nr "[...] " i wpisuje "[...] "; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 814/14 po rozpoznaniu skargi C. B. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (w sentencji wyroku błędnie wskazano numer decyzji: [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 - dalej jako "ustawa o kierujących pojazdami" lub "u.k.p."), skierował C. B. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B, B+E, C, C+E, D, D+E. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. powiadomił o stwierdzeniu u C. B. okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia przez niego pojazdów mechanicznych w ruchu drogowym. W tej sytuacji starosta, zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p., zobowiązany był do wydania skierowania na badania lekarskie w celu weryfikacji uzyskanych informacji co do stanu zdrowia kierującego.
W odwołaniu od powyższej decyzji C. B. zarzucił, że organ oparł swe rozstrzygnięcie jedynie na ogólnym i niekonkretnym zawiadomieniu lekarza orzecznika ZUS. Nie przeprowadził natomiast wymaganego postępowania i nie zbadał wszystkich przesłanek wymaganych dla wydania decyzji o skierowaniu kierującego na badania lekarskie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania C. B., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że otrzymane z ZUS Oddział w [...] zawiadomienie dotyczące stanu zdrowia C. B. stanowiło dla Starosty [...] wystarczającą podstawę do wszczęcia postępowania, a następnie do wydania decyzji w sprawie skierowania na badanie lekarskie. Jeżeli organ orzekający o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy zawiadamia o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierowcy, to takie zawiadomienie obliguje starostę do podjęcia decyzji, o jakiej mowa art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami. Starosta nie jest uprawniony do żądania od zawiadamiającego żadnej dokumentacji medycznej dotyczącej osoby, która ma być skierowana na badania lekarskie, ani też do prowadzenia ustaleń zmierzających do wykazania, jakie konkretne schorzenia mogą nasuwać poważne zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia, mogące stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym. Organy administracji nie są uprawnione do wglądu w dokumentację medyczną ani do dokonywania na podstawie takich dokumentów oceny zdolności kierowcy do prowadzenia pojazdów. Zdolność do kierowania pojazdami będzie dopiero przedmiotem badania, które zostanie przeprowadzane przez lekarzy specjalistów na skutek skierowania. Dlatego też – zdaniem Kolegium – nieprawidłowe były działania Starosty [...] podejmowane wobec lekarza orzecznika ZUS i zmierzające do uzyskania z ZUS-u wyczerpujących informacji o przyczynach jego zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Celem art. 99 u.k.p. jest zagwarantowanie bezpieczeństwa ruchu, przy równoczesnym zachowaniu praw podmiotowych osób, które na te badania są kierowane. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia "zastrzeżenia co do stanu zdrowia". Podstawą skierowania na badanie musi być wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia, nie jest natomiast konieczne ustalenie, czy rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Zdaniem Kolegium zawiadomienie ZUS-u, które w sprawie C. B. otrzymał Starosta [...], spełniało wskazane wymagania i mogło stanowić podstawę wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania. W sprawie nie ma natomiast istotnego znaczenia zaświadczenie potwierdzające zdolność C. B. do wykonywania zawodu kierowcy. Dokument ten pochodzi bowiem z daty wcześniejszej niż zawiadomienie Lekarza Orzecznika ZUS o stwierdzeniu zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Ponadto podstawą do stwierdzenia, czy stan zdrowia kierowcy pozwala na prowadzenie pojazdów, jest orzeczenie lekarskie wydane w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, a takiego orzeczenia C. B. nie przedstawił.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] C. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit c oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. przez przyjęcie, że organ kierujący na badania lekarskie związany jest treścią zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy; 2) art. 7 i art. 78 ust. 1 k.p.a. przez wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o zawiadomienie ZUS i przez nieprzeprowadzenie dowodu z zawnioskowanej przez stronę dokumentacji medycznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.). Badanie to przeprowadza się na podstawie skierowania (art. 75 ust. 2 pkt 1 u.k.p.). Starosta na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. wydaje decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Analiza powołanych regulacji prowadzi do wniosku, że decyzję o skierowaniu określonej osoby na badania lekarskie organ wydaje, gdy istnieją "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierowcy. Istnienie podstawy prawnej do podjęcia decyzji o skierowaniu na badanie kontrolne może być oceniane jedynie na podstawie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które zdaniem organów, wskazują na uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami). Zatem wezwanie kierowcy do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się istotne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Oznacza to, że nie wystarczą same wątpliwości, iż kierujący ze względu na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu drogowym. Takie przeciwwskazania zostaną zweryfikowane podczas badania lekarskiego. Organy administracji są więc zobowiązane do oceny okoliczności podanych przez podmiot, który te zastrzeżenia sygnalizuje, a tym samym do oceny czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw i czy jest wiarygodna. Nie istnieje automatyzm mający oznaczać, że w przypadku uzyskania każdego zawiadomienia, starosta zobowiązany jest do wydania decyzji kierującej na badania. W takim wypadku ciężar orzekania w sprawie spoczywałby nie na staroście a na zawiadamiającym. Rozstrzygnięcie kierujące na badania musi być podjęte z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 7, art. 77, art. 80, i art. 107 k.p.a., to znaczy, że wymagana jest szczególna wnikliwość i ocena całokształtu okoliczności sprawy oraz przedstawienie wszelkich jej aspektów w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić do uznania, że lekarz orzecznik ZUS jest zobowiązany wykazać uzasadnione zastrzeżenie odnośnie do stanu zdrowia kierowcy. Jeżeli tego zaniecha, to starosta winien zobowiązać ZUS do uzupełnienia wniosku. Następnie organ ma ocenić wskazane okoliczności z punktu widzenia spełnienia przesłanek ustawowych do skierowania na badania lekarskie. Tymczasem organ I instancji żadnych dodatkowych informacji od ZUS nie uzyskał ani też ich nie ocenił z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Mimo tego organ odwoławczy uznał to za działanie prawidłowe, co trafnie skarżący zakwestionował w złożonej skardze.
Zdaniem WSA w Krakowie nie można zgodzić się z stanowiskiem, że starosta nie bada przyczyny złożenia wniosku przez ZUS. Zaaprobowanie takiego poglądu byłoby równoznaczne z uznaniem braku racjonalności ustawodawcy. Jeżeli starosta nie miałby w tym zakresie żadnych uprawnień, to należy zadać pytanie, dlaczego decyzji o skierowaniu na badania nie podejmowałby sam ZUS. Przy takiej wykładni powołanych przepisów zupełnie nieracjonalne byłoby powierzanie takiej decyzji staroście. Organ ten jest w tym przypadku gwarantem tego, że ograniczenie praw obywatelskich następuje z uzasadnionych przyczyn. Odmienne stanowisko w konsekwencji by doprowadziło do naruszenia określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej.
W ocenie Sądu I instancji przepisy art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) stanowią podstawę prawną do uzyskania przez organ I instancji informacji o stanie zdrowia skarżącego w zakresie wykazującym uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia osoby, która ma być skierowana na badania lekarskie. Skarżący zasadnie ponadto zauważył, że również art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159) nie pozbawiał organu I instancji możliwości dostępu do dokumentacji medycznej C. B., bowiem skarżący wyrażał zgodę na udostępnienie organowi takiej dokumentacji. Odmienny pogląd organu, powielony następnie w zaskarżonej decyzji, należy zatem uznać za błędny. Skoro skarżący wyrażał zgodę, a wręcz żądał przekazania jego dokumentacji medycznej do starosty, to organ ten był uprawniony i zobowiązany do zwrócenia się do ZUS o uzyskanie niezbędnych informacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Kolegium domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło naruszenie:
1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 99 ust.1 pkt 2 lit. b w związku z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, poprzez uznanie, że informacja pochodząca od lekarza orzecznika ZUS o stwierdzonych okolicznościach mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych nie stanowi podstawy do skierowania na badania lekarskie;
2. przepisów procesowych:
• art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez wskazanie, że organ powinien prowadzić postępowanie zmierzające do uprawdopodobnienia istnienia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów przez stronę ze względu na stan jej zdrowia, podczas gdy informacja od organu powołanego do oceny stanu zdrowia, wskazuje na wystąpienie zastrzeżeń co do stanu zdrowia, mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych, a zatem uprawdopodabnia istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami w ruchu publicznym
• art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie na konieczność uzyskania dokumentacji medycznej w celu dokonania oceny zasadności przesłanek, którymi kierował się lekarz orzecznik ZUS, podczas gdy przepisy prawa nie uprawniają organów do oceny stanu zdrowia skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium stwierdziło, że nawet gdyby uznać, że organ ma uprawnienia do żądania dokumentacji medycznej, to nie ma uprawnienia do prowadzenia postępowania, którego przedmiotem byłoby dokonywanie samodzielnej oceny stanu zdrowia osoby kierowanej na badania lekarskie. Lekarz orzecznik związany ochroną informacji o stanie zdrowia nie może poprzez opis medyczny wskazać na konkretną uzasadnioną okoliczność. W ramach przysługujących mu kompetencji zawiadamia jedynie starostę o konieczności zweryfikowania stanu zdrowia kierowcy, jeżeli w wyniku badania stwierdzi wystąpienie okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Krakowie, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Obowiązkiem starosty, zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, jest skierowanie na badanie lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Starosta wydaje zatem z urzędu decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - a takim organem jest ZUS - o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. Podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna - pochodząca od organu uprawnionego do oceny zdrowia - informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierowcy. Obowiązkiem starosty nie jest ustalenie niezdolności do kierowania pojazdami lecz usunięcie uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia. Starosta wydaje decyzję o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Wystarczającą przesłanką do skierowania na badanie lekarskie jest zatem stwierdzenie zastrzeżeń co do stanu zdrowia. O zdolności do prowadzenia pojazdów orzekają określone placówki medyczne. Takich uprawnień nie posiada lekarz orzecznik ZUS ani starosta. Nietrafny jest pogląd przedstawiony w zaskarżonym wyroku, że w sprawie nie dokonano oceny, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana. Informacja pochodząca od lekarza orzecznika ZUS o stwierdzonych u C. B. okolicznościach mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów jest wiarygodna. Jest to też informacja wystarczająca do podjęcia omawianego skierowania. Organy administracji nie mogą samodzielnie dokonywać wiążącej oceny stanu zdrowia osoby kierowanej na badania lekarskie. Dla potrzeb tego postępowania nie jest wymagane ustalenie czy w istocie rozpoznane zmiany w stanie zdrowia stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Wystarczy wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia. W ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium przesłanką wystarczającą do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie w niniejszej sprawie była informacja, której wiarygodność nie budzi wątpliwości. Pochodzi ona od organu uprawnionego do oceny stanu zdrowia, jak też zawiera stwierdzenie o ujawnionych podczas badania lekarskiego okolicznościach mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, błędna jest dokonana przez WSA w Krakowie wykładnia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami.
W ocenie SKO w [...] Sąd I instancji naruszył ponadto art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawarty w zaskarżonym wyroku nakaz zwrócenia się o uzyskanie dokumentacji medycznej informacji do ZUS, w sytuacji gdy organ nie posiada wiedzy fachowej ani tym bardziej uprawnienia do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji, wykracza poza dyspozycję zawartą w powołanym przepisie prawa. Realizacja wytycznych Sądu w istocie zmierza do nałożenia na organ obowiązku samodzielnej oceny dokumentacji medycznej, co nie mieści się w kognicji organu administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tak rozumianej nieważności postępowania sądowego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., bowiem zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji – co do zasady – w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają wytyki procesowe. Istota sformułowanych w skardze zarzutów oraz ich uzasadnienie koncentruje się jednak wokół przepisów art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, których błędna wykładnia miała doprowadzić do nieprawidłowej oceny przez WSA w Krakowie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Dlatego jako pierwszy należało ocenić zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego.
W myśl art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. oraz zgodnie z art. 75 ust. 1 u.k.p., który koresponduje z powyższym przepisem, badaniom lekarskim podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na prowadzenie tramwajów. Badanie takie przeprowadza się w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skierowanie na badania następuje w drodze decyzji właściwego starosty. Sformułowania "wydaje decyzję administracyjną (art. 99 ust. 1 u.k.p.) oraz "badaniu...podlega"(art. 75 ust. 1 u.k.p.) oznaczają, że skierowanie kierowcy na badanie lekarskie ma charakter decyzji związanej. Jeżeli zatem spełnione zostaną przesłanki ustawowe, to właściwy starosta zobowiązany jest do podjęcia decyzji kierującej kierowcę na omawiane badania. Skierowanie wydaje się, gdy istnieją - jak stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. "uzasadnione zastrzeżenia", lub - jak to określa art. 75 ust. 1 pkt 5 - "uzasadnione i poważne zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierowcy.
Ustawa o kierujących pojazdami nie definiuje ani bliżej nie określa pojęcia "zastrzeżenia co do stanu zdrowia". W związku z tym wskazać należy, że zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowo "zastrzeżenie" oznacza "krytyczną uwagę, wątpliwość" (por. "Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny", Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, str. 1455). Należy mieć również na uwadze, że celem omawianej regulacji jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdu. Oznacza to, że wątpliwości organu co do stanu zdrowia kierowcy muszą dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Skoro w powołanych przepisach mowa jest o "uzasadnionych" lub "uzasadnionych i poważnych" zastrzeżeniach, to oczywistym jest, że w rachubę nie mogą wchodzić każde wątpliwości, że kierowca ze względu na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Za uzasadnione i poważne można uznać jedynie takie, z których przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Nie jest konieczne uzyskanie przez organ pewności co do istnienia takich przeciwwskazań, bowiem kwestia zdolności do prowadzenia pojazdu będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany. Niezbędne jednak jest wysokie prawdopodobieństwo istotnego zmniejszenia sprawności do prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym, co musi być potwierdzone przez właściwego starostę w toku przeprowadzonego postępowania.
Zgodnie z art. 99 ust. 2 u.k.p. starosta decyzję w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie wydaje z urzędu albo na wniosek. W myśl art. 99 ust. 2 pkt 1 u.k.p. organ działa z urzędu: a) w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b - na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych; b) w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 3 lit. a-c oraz pkt 4 i 5 - na podstawie informacji uzyskanych od administratora centralnej ewidencji kierowców; c) w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b - na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p. organ orzeka też na wniosek organu kontroli ruchu drogowego i dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 3 lit. b i d) u.k.p. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że jedynymi podmiotami legitymowanymi do złożenia wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania są organy kontroli ruchu drogowego i dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p.). W pozostałych przypadkach postępowanie wszczynane jest z urzędu. Organ rozważając kwestię wszczęcia z urzędu postępowania, może działać na podstawie własnych ustaleń lub sygnałów otrzymywanych od innych podmiotów. Niezależnie od tego, z jakich źródeł poweźmie informację o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, organ – co do zasady – sam decyduje o wszczęciu a następnie o sposobie zakończenia wszczętego postępowania. Nie może on zatem bezkrytycznie podchodzić do wszystkich otrzymanych informacji i zawiadomień. Jest zobowiązany do analizy wszystkich otrzymywanych sygnałów co do stanu zdrowia kierowcy oraz do oceny czy uzyskane informacje i zawiadomienia są wiarygodne oraz zostały wystarczająco umotywowane do powzięcia obaw co do potencjalnej niesprawności kierowcy do prowadzenia pojazdów. W tym zakresie jakikolwiek automatyzm jest niedopuszczalny. Nie może być zatem mowy o automatycznym kierowaniu na badania w przypadku każdego zawiadomienia o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, a tym samym o podejmowaniu decyzji bez uprawdopodobnienia i bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów. Taki automatyzm jest wykluczony również w przypadku otrzymania przez starostę zawiadomień od organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy, co trafnie zauważył WSA w Krakowie i na co od dłuższego czasu wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Organy, o jakich mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p., realizując przyznane im ustawowo kompetencje w zakresie orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy, niewątpliwie mogą dysponować także wiedzą o takich schorzeniach, które mogą wskazywać na zakłócenie sprawności osób niepełnosprawnych lub niezdolnych do pracy do prowadzenia pojazdów. Dysponując taką wiedzą, organy orzekające o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy mogą składać zawiadomienia przewidziane w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. Jednakże same takie zawiadomienia nie mogą przesądzać jeszcze o wyniku postępowania. Przesłanką skierowania na badania są zastrzeżenia organu decyzyjnego a nie wyłącznie podmiotu zawiadamiającego. Oczywistym jest, że zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. Ustalenia w tym zakresie nie mogą opierać się na ogólnikowym, w żaden sposób nieumotywowanym zawiadomieniu między innymi lekarza orzecznika ZUS. O wiarygodności uzyskanych danych przesądza treść informacji a nie jedynie rodzaj podmiotu zawiadamiającego. Starosta decydując się na skierowanie kierowcy na badania, musi wykazać, że istnieją uzasadnione i poważane zastrzeżenia co do stanu zdrowia takiej osoby. Jest to możliwe dopiero po wnikliwym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Tylko postępowanie przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi w szczególności z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. pozwala na ustalenie okoliczności uprawdopodabniających istnienie stanów chorobowych wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami.
Zauważyć ponadto należy, że przepisy art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami nie uzależniają możliwości skierowania na omawiane badania tylko od posiadania przez kierowcę orzeczenia o niepełnosprawności czy niezdolności do pracy ani też nie przewidują dopuszczalności takiego skierowania wyłącznie na podstawie samego zawiadomienia organów orzekających o niepełnosprawności czy niezdolności do pracy. Gdyby w ocenie ustawodawcy wszyscy kierowcy legitymujący się wspomnianymi orzeczeniami stanowiliby zagrożenie dla ruchu drogowego oraz gdyby każde zawiadomienie dotyczące kierowców przesyłane staroście przez organy, o których mowa w art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, miałoby mieć moc bezwzględnie wiążącą, to wspomniane osoby podlegałyby obligatoryjnym badaniom kontrolnym, bez konieczności uprawdopodobniania istnienia stanów chorobowych mogących wpływać na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami. Takich rozwiązań nie przewidują ani przepisy ustawy o kierujących pojazdami ani inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
Odmienne zapatrywania SKO w [...] w powyższym zakresie nie znajdują podstaw prawnych. Wypaczają one ponadto cel omawianych badań lekarskich, które mają być przeprowadzone tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 75 ust.1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami.
W rozpoznawanej sprawie WSA w Krakowie dokonał prawidłowej wykładni zakwestionowanych przez Kolegium przepisów prawa materialnego. Sąd trafnie bowiem przyjął, że to organ wydający decyzję o skierowaniu na badania lekarskie ocenia, czy stan zdrowia nasuwa uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do zachowania przez kierowcę niezbędnej sprawności do prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym. W związku z tym organ ma prawo do badania, czy informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdami, zawarta w zawiadomieniu organów orzekających o niepełnosprawności czy niezdolności do pracy, jest wystarczająco umotywowana do powzięcia istotnych w tym zakresie wątpliwości. Jeżeli zawiadomienie wskazanych organów nie spełnia takich wymogów, to organ wydaje decyzję o skierowaniu na badania kontrolne dopiero po ustaleniu i wykazaniu okoliczności uprawdopodobniających istnienie konkretnych schorzeń mogących w istotny sposób wpływać na zdolność kierowcy do prowadzenia pojazdami. Zasadnie też WSA w Krakowie uznał, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad przewidzianych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. bowiem skierowanie C. B. na badania lekarskie zostało wydane bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i bez wykazania zaistnienia przesłanek niezbędnych do wydania takiej decyzji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadne uznał zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c) zw. art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.
Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinny zawierać pisemne motywy wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia można bowiem kwestionować poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego podważać można poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 249/09). Przy tym, sama wadliwość koncepcji prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., tylko naruszenie tych przepisów prawa, których błąd dotyczy (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 515/09).
Na zakończenie stwierdzić należy, że w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazało błędny numer zaskarżonej decyzji. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a., sprostować sentencję tego wyroku w ten sposób, że w ósmym wierszu od dołu skreśla nr "[...] " i wpisuje "[...] " .
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).