I OSK 327/22

I OSK 327/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1104/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-11-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 124 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1104/21 w sprawie ze skargi A. K. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. K. Z. na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 477 zł (czterysta siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 04 listopada 2021 r. sygn. II SA/Rz 1104/21 uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki wskazał, że [...] S.A. z siedzibą w Lublinie (dalej również jako: "[...]" albo "spółka"), wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w [...], obręb [...], a oznaczonej jako działka o nr [...] stanowiącej własność A. K. Z. (dalej również jako: "skarżąca"). Spółka wskazała, że ograniczenie korzystania z tej nieruchomości jest niezbędne do realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwutorowej napowietrzno-kablowej linii WN 110 kV relacji X - Y do istniejącej linii X - Z. Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] , znak [...] o ustaleniu inwestycji celu publicznego.
Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] marca 2021 r. orzekł w pkt 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], której właścicielem jest A. K. Z. , poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. z siedzibą w Lublinie na wykonanie robót budowlanych związanych z budową sieci elektroenergetycznej.
Następnie Wojewoda Podkarpacki wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając obydwie decyzje wskazał, że sama propozycja warunków, na jakich właściciel nieruchomości miałby zgodzić się na wykonanie prac może stanowić co najwyżej ofertę, a więc swoiste zaproszenie do rokowań i jako taka nie stanowi jeszcze o wypełnieniu obowiązku określonego w art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej jako: "u.g.n.". Sąd Wojewódzki wskazał, że [...] dołączyła do znajdującego się w aktach wniosku kserokopię protokołu rokowań prowadzonych w dniu 29 maja 2019 r. przez pełnomocnika spółki ze skarżącą, z którego wynika, że nie wyraża ona zgody na zaproponowane przez spółkę "wynagrodzenie z tytułu wynagrodzenia służebności przesyłu" na działkach nr [...] i [...] obręb [...] w łącznej kwocie [...] zł. Do protokołu dołączony został projekt umowy jaki przedstawiono skarżącej. Następnie pismem z dnia [...] marca 2020 r. [...] przesłała do skarżącej informację, że wobec braku zgody na udostępnienie działek kończy negocjacje. W dalszej kolejności skierowano do skarżącej pismo z dnia [...] marca 2020 r. w którym wskazano na nieprecyzyjne określenie władztwa skarżącej w zakresie działki [...] i poinformowano, że zaproponowana kwota [...] zł dotyczyła działki nr [...], natomiast w stosunku do działki nr [...] która stanowi współwłasność skarżącej kwota ta wynosiła [...] zł. Dalej wskazano, że przedmiotem rokowań w zakresie udostępnienia nieruchomości są konkretne ustalenia dotyczące lokalizacji i warunków realizacji inwestycji wynikające z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał Sąd Wojewódzki, decyzja Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - "budowy dwutorowej powietrzno-kablowej linii 110 kV relacji X Z do istniejącej linii X- Z" została wydana w dniu [...] lutego 2020 r. W aktach sprawy brak jest informacji z jakim dniem decyzja stała się ostateczna. Z całą natomiast pewnością negocjacje były prowadzone w czasie kiedy decyzja ta nie była jeszcze wydana.
Skargę kasacyjną od uwzględniającego skargę A. K. Z. wyroku Sądu Wojewódzkiego, wniosła [...] na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: p.p.s.a. zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez uznanie, iż w sprawie nie wykazano przeprowadzenia prawidłowych rokowań zgodnie z zapisem tego artykułu ustawy,
Il. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, to jest uznanie, iż zebrany w spawie materiał dowodowy nie potwierdza prawidłowości przeprowadzonych rokowań w oparciu o zapis art. 124 ust. 3 u.g.n., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylenie decyzji organów I i II instancji. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że spółka w żaden sposób nie wprowadziła w błąd skarżącej, co do celu prowadzonych rokowań, którym było od początku ich rozpoczęcia, uzyskanie zgody na posadowienie, przeprowadzenie inwestycji na spornej nieruchomości i jednoczesne uzyskanie służebności przesyłu. Podkreślono, że kuriozalnym byłoby w tym przypadku prowadzenie oddzielnych rokowań w zakresie uzyskania zgody na posadowienie, przeprowadzenie prac związanych z posadowieniem elementów konstrukcyjnych linii - pozyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i oddzielnych rokowań w zakresie uzyskania służebności przesyłu, w szczególności, iż przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wyłącza możliwości prowadzenia równocześnie rokowań w obydwu zakresach. Dalej zaakcentowano, że skarżąca nie podnosiła w trakcie rokowań, które przeprowadzono w zakresie obydwu kwestii (uzyskania prawa dysponowania i służebności przesyłu), nieścisłości, błędów, wątpliwości. Skarżąca nie przestawiała w trakcie rokowań swoich kontrpropozycji finansowych na propozycje finansowe inwestora oraz nie zgłaszała żadnych konkretnych wątpliwości, co do celu i zakresu inwestycji, która ma być prowadzona na spornej nieruchomości.
Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
A. K. Z. w sporządzonej samodzielnie odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie są w części trafne.
I. Zważywszy na konkretne uwarunkowania badanej sprawy należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n.
Należy zauważyć, że nie ma sporu co do tego, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań, które jednak muszą być rzeczowe i pozbawione pozorności (por. wyrok NSA z dnia 02 lutego 2017 r. sygn. I OSK 3219/15). Konsekwentnie przyjmuje się również, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami jeżeli: 1) rokowania te się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy; 2) rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie; 3) działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. były w istocie pozorne; 4) decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15). Na ocenę prawidłowości decyzji z tej perspektywy nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 179/15).
Podzielając stanowisko judykatury należy wskazać, że zasadnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n.
Skarżąca w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze wskazywała, że doszło do uchybienia polegającego na "pozorności" przeprowadzonych rokowań, w związku z czym rzeczywiste rokowania, odpowiadające wymogom art. 124 ust. 3 u.g.n., nie odbyły się. Stanowisko to niesłusznie zaakceptował Sąd Wojewódzki.
Dokumentacja akt sprawy dowodzi, że w rozpoznawanej sprawie rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. odbyły się. Z materiału dowodowego wynika, że [...] podjęła próbę zawarcia ze skarżącą porozumienia, co do dwóch kwestii: udostępnienia nieruchomości (dz. nr [...] oraz [...]) w celu budowy dwutorowej kablowej linii elektroenergetycznej110 kV relacji X Y oraz ustanowienia służebności przesyłu. Fakt ten dokumentuje podpis A. Z. złożony pod protokołem rokowań, z treści którego wynika również, że "nie wyraża ona zgody na zaproponowaną kwotę wynagrodzenia" oraz "nie wyraża zgody na wejście na działkę". Bezsporne pozostaje ponadto, że inwestor skierował do A. Z. również dwa kolejne pisma: z dnia [...] marca 2020 r. oraz [...] lutego 2020 r. Jak wynika z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie, pozostały one bez odpowiedzi. Pomimo to, w odwołaniu złożonym w od decyzji pierwszoinstancyjnej A. Z. podniosła, że w pismach tych "powołano się na dawne rokowania, ponowiono propozycję kwoty za udostępnienie działek" oraz, że "w ogóle nie negocjowano, nie podniesiono żadnych innych kwestii poza kwotą". Analiza akt niniejszej sprawy, jak i argumentacja samego odwołania, powtórzona następnie, literalnie w skardze do Sądu Wojewódzkiego, potwierdza zatem, że rokowania się odbyły, a będąca ich stroną A. Z. była świadoma tego faktu oraz pozostawała całkowicie bierna podczas ich prowadzenia. A. Z. nie zakwestionowała ustaleń faktycznych udokumentowanych w aktach sprawy. Szczególnie należy zaakcentować, że A. Z. ani w odwołaniu, ani w skardze do Sądu Wojewódzkiego nie twierdziła, aby kiedykolwiek na korespondencję dotyczącą rokowań odpowiedziała. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że obydwa pisma inwestora skierowane do A. Z. (z dnia [...] marca 2020 r. oraz [...] lutego 2020 r.) pozostały bez odpowiedzi.
Skarżąca zakwestionowała natomiast prawidłowość przeprowadzonych rokowań, stwierdzając, że cechowała je pozorność. Dokonując oceny zasadności tak postawionego zarzutu należało wziąć pod uwagę, że wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., I OSK 2668/15, LEX nr 2347631). Takie okoliczności nie miały jednak miejsca w badanej sprawie.
Zgodzić trzeba się i z A. Z. i z Sądem Wojewódzkim, że rokowania nie mogą być pozorne. Należy jednak przyjąć, że zachowanie tego standardu dotyczy obydwu stron. Nie można skutecznie stawiać inwestorowi zarzutu pozorności rokowań, w sytuacji gdy właściciel nie odpowiadał na skierowaną do niego, na niekwestionowany w toku postępowania adres, korespondencję, a podnoszone przez właściciela zarzuty "pozorności rokowań" dotyczą w istocie kwestii wobec, których ten sam właściciel pozostawał całkowicie bierny w toku rokowań oraz całego prowadzonego postępowania.
II. W części zasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
II.1. Zasadnie wskazano na naruszenie przepisów k.p.a. Jak wynika, bowiem z akt sprawy, wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki, A. Z. poinformowano, że [...] podjęła próbę zawarcia ze skarżącą w drodze rokowań porozumienia, co do dwóch kwestii: udostępnienia nieruchomości (dz. nr [...] oraz [...]) w celu budowy dwutorowej kablowej linii elektroenergetycznej110 kV relacji X Z oraz ustanowienia służebności przesyłu. Ponadto, kwestią bezsporną jest, że A. Z. nie odpowiedziała w toku postępowania administracyjnego na żadne ze skierowanych do niej pism z marca 2020 r., podnosząc następnie w odwołaniu, że w jej ocenie były to oferty a nie rokowania. Dlatego też zgodzić trzeba się ze skargą kasacyjną, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a.
II.2 Niezasadnie natomiast Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 1 p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Jest to zatem przepis, który określa zakres regulacji objętej ustawą oraz zawiera definicję sprawy sądowadministracyjnej. Ze sformułowania zarzutu nie wynika, w jaki sposób Sąd Wojewódzki miałby przepis ten naruszyć. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Sąd Wojewódzki rozpoznał skargę złożoną na decyzję administracyjną. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W badanej sprawie Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tej też przyczyny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
Uznając skargę kasacyjną za zasadną, a sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji, o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz o oddaleniu skargi.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).