I OSK 327/06

I OSK 327/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Leszek Włoskiewicz
Stefan Kłosowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 563/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-05-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA z 2008 r. nr 4, poz.62
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Stefan Kłosowski (spr.) NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005r. sygn. akt I SA/Wa 563/04 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2005r. sygn. akt I SA/Wa 563/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. M. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku J. M. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę, nr 876/8, położoną w miejscowości [...], która wyniku dokonanego na jego wniosek podziału została przeznaczona pod drogę, oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia 15 czerwca 1998r. na podstawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115 poz. 741) zatwierdził projekt podziału nieruchomości będącej własnością J. M., położonej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr 876/4 o pow. 61170 m2, na działki o numerach 876/8 (o pow. 1314 m2), 876/9 (o pow. 1200 m2) i 876/10 ( o pow. 58656 m2).
Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr 248/XXIV/97 z dnia 1 lipca 1997r., działka o nr 876/8 stanowi poszerzenie drogi gminnej tj. ul. [...]. Dzielona nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe zagrodowe i jednorodzinne.
Wniosek o ustalenie odszkodowania za w/w działkę J. M. złożył dnia 5 listopada 2002r. Zdaniem organów obu instancji wniosek ten jest nieuzasadniony. Ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego obowiązek odszkodowawczy z tytułu przejęcia własności działki wydzielonej pod drogę nierozerwalnie związany jest z odjęciem prawa własności poprzedniemu właścicielowi i jego przejściem z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa tylko w przypadku przeznaczenia wydzielonej działki pod budowę nowej drogi. Założeniem koniecznym do uznania, że skutek ten nastąpi, jest to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg "nowych" dróg publicznych na tym terenie. Oznacza to, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działkę przeznaczoną na poszerzenie już istniejącej drogi, jak w tym przypadku -- nie dojdzie do przejścia własności takiej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa. Zawarta w uchwale pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia
29 marca 1993 r., interpretacja sformułowania "pod budowę ulic" oznacza budowę jedynie nowych ulic. Interpretacja ta zdaniem organów obu instancji nie straciła na aktualności.
Na omawianym terenie nie była w planie przewidziana nowa ulica. Przedmiotową działkę przeznaczono na poszerzenie już istniejącej drogi gminnej, zatem nie nastąpiło przejście prawa własności przedmiotowej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Nie został więc spełniony warunek ustalenia odszkodowania, jakim jest utrata prawa własności przez dotychczasowego właściciela.
Zdaniem Wojewody [...], dokonana przez organ I instancji ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i wynika z niej oczywisty brak podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr 876/8 w trybie art. 98 ust. 3 ustawy
z 21 sierpnia 1997r.
Zaistnienie w sprawie negatywnej przesłanki do ustalenia odszkodowania, powinno, zdaniem Wojewody, skutkować rozstrzygnięciem o jego odmowie, a nie umorzeniem postępowania, które w tej sytuacji nie stało się bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania stanowi jedynie uchybienie proceduralne, niemające istotnego wpływu na sposób załatwienia sprawy. Umorzenie postępowania, jak i odmowa ustalenia odszkodowania sprowadzają się do tego, iż w omawianej sprawie odszkodowanie na rzecz wnioskodawcy nie może być w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawowe ustalone.
Powyższą decyzję Wojewody [...] J. M. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że organy I i II instancji w sposób nieuprawniony zanegowały jego prawo do odszkodowania za przedmiotową działkę. Art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowił, że działki gruntu wyznaczone pod drogi przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale słała się ostateczna. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw. Art. 1 pkt 37 tej ustawy zawęził katalog działek gruntu przejmowanych z mocy prawa na własność gminy do tych, które wydzielane są wyłącznie pod drogi publiczne. Wcześniej przepis ten takiego zastrzeżenia nie zawierał. Organy I i II instancji w sposób nieuprawniony rozpatrzyły sprawę w oparciu o stan prawny obowiązujący po nowelizacji ustawy. Nie zgodził się też z twierdzeniem, iż chodzi tylko o działki przeznaczone pod nowe drogi.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż z akt administracyjnych wynika, wydzielona decyzją Wójta Gminy [...] [...] z dnia 15 czerwca 1998 r. działka nr 876/8 o pow. 1314m2 została przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej – ul. [...].
Dnia 21 czerwca 1998 r., ówczesny właściciel nieruchomości J. M. na kopii decyzji oświadczył, że nie będzie odwoływał się od tej decyzji. Decyzja uprawomocniła się.
Przy piśmie Urzędu Gminy [...] z dnia 10 grudnia 1998 r. J. M. otrzymał do podpisania 4 egzemplarze projektu porozumienia z dnia 10 grudnia 1998 r. w sprawie przejęcia od niego działki nr 876/8 o pow. 1314 m2 na własność Gminy [...] oraz odstąpienia przez Gminę od naliczania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podpisane przez Przewodniczącego oraz Zastępcę Przewodniczącego Zarządu Gminy. W § 1 zawarto treść następującą: "W dniu
15 czerwca 1998 r. Urząd Gminy [...] wydał decyzję nr 2/98, zatwierdzającą projekt podziału dz. ew. nr 876/4, położonej w obrębie [...]. W wyniku podziału została wydzielona działka ew. nr 876/8 o pow. 1314 m2, która na podstawie ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), przeszła na własność Gminy [...] jako projektowana droga".
Do podpisania tego porozumienia nie doszło.
Zgodnie z art. 98 ust., 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, tj. 15 czerwca 1998r, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi składa wójt; za działki gruntu, które przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a zarządem gminy; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości; odszkodowanie wypłaca gmina.
Zarówno z § 1 przytoczonego wyżej projektu porozumienia z dnia 10 grudnia 1998 r. jak również z przytoczonych przepisów wynika, że wydzielona pod drogę działka nr ew. 876/8 przeszła z mocy prawa na własność gminy z dniem uprawomocnienia się decyzji o podziale. Okoliczność, że J. M., jak stwierdził organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, jest nadal właścicielem ujawnionym w nowej księdze wieczystej i rozporządza działką, a zatem nie doszło do przejścia własności działki na rzecz gminy, wskazuje na naruszenie przez Wójta Gminy [...] jego ustawowego obowiązku określonego w art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stosownie do którego, wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi składa wójt. To naruszenie nie ma żadnego wpływu na przejście z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz gminy.
Zaniedbanie urzędnika dotyczące ujawnienia w księdze wieczystej prawa gminy do działki gruntu wydzielonej pod drogę, nie ma wpływu na przejście prawa własności do nieruchomości z mocy samego prawa na inny, ustawą wskazany podmiot.
Dalej Sąd stwierdził, iż nie podziela poglądu zawartego w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...], że założeniem koniecznym do uznania, że skutek w postaci przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty nastąpi, jest to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg dróg publicznych na tym terenie, ponieważ pogląd ten nie dotyczy sprawy przyznania odszkodowania właścicielowi, który własność swoją już utracił. Decyzja zatwierdzająca podział uprawomocniła się, a zatem z mocy prawa nieruchomość już kilka lat temu przeszła na własność gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego powinien zostać przeanalizowany i wzięty pod uwagę przez wójta, przed zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości.
Z dołączonej do decyzji wójta mapy sytuacyjnej tej nieruchomości z projektowanym podziałem działki nr 876/4, sporządzonej przez geodetę uprawnionego w dniu 20 kwietnia 1998 r., obejmującej również działkę nr 876/8, wynika w sposób jednoznaczny, że działka ta została przeznaczona pod drogę.
Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. oraz zgodnie zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 kpa. Jeżeli przepis prawa jest jasny, wyraźnie sformułowany, precyzyjnie wskazuje adresata określonego prawa lub obowiązku określonego działania, nie podlega on interpretacji, a tym bardziej nie wymaga przywoływania orzeczeń wydanych do innego, nieobowiązującego już aktu prawnego, które to orzeczenia pomocne w interpretacji aktu prawnego w związku
z którym zostały wydane, w innym akcie prawnym prowadzą do. zmiany woli ustawodawcy. Jeśli przepis prawa został sformułowany jasno i wyraźnie to powinien być stosowany a nie interpretowany.
Powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) z uwzględnieniem art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej: P.p.s.a).
Powyższy wyrok w całości zaskarżyła skargą kasacyjną Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego B. K., wskazując jako podstawę skargi art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. P.p.s.a, tj. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przy jednoczesnym zastosowaniu tegoż przepisu.
W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżąca podała, iż zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie w zakresie przyznania J. M. prawa do odszkodowania za grunt o pow. 1314m2 faktycznie służący poszerzeniu istniejącej ul. [...] - a nie na "budowę nowej ulicy", w związku z decyzją nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 15 czerwca 1997r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości o pow. 61170m2 (dz. nr ew. 876/4).
Powyższa decyzja nie zawiera stwierdzenia o przeznaczeniu przedmiotowej działki na drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie jest tez przewidziany jej przebieg i nie spełnia innych przesłanek warunkujących przejście na własność gminy wydzielonego gruntu, a mianowicie droga nie jest publiczna
a zapewnia jedynie dojazd do działek powstałych wskutek podziału nieruchomości położonych na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe
i jednorodzinne.
Zarówno Starosta Powiatowy w [...], jak też Wojewoda [...], prezentują stanowisko o braku podstaw do przyznania odszkodowania za grunt służący poszerzeniu wewnętrznej drogi dojazdowej do działek budowlanych.
Skarżący w pełni popiera przytoczone w zaskarżonej decyzji stwierdzenia.
Pan M., będąc właścicielem działki nr ewidencyjny 876/8 nadal rozporządza nią w pełni i ustanowił na rzecz każdoczesnych właścicieli działek powstałych z podziału nieruchomości służebność gruntową przejazdu i przechodu obciążającą przedmiotową działkę.
Zdaniem skarżącej Gminy – nie można podzielić argumentacji zawartej
w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o naruszeniu prawa przez Wojewodę [...]. Szczególne zastrzeżenia budzi sformułowanie o konieczności "stosowania przepisu a nie jego interpretacji".
Wbrew twierdzeniom Sądu o jasności przepisu - art. 98 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) jego interpretacja musi uwzględniać dyspozycję art. 93 ust. 1 tej ustawy oraz całokształt okoliczności konkretnej sprawy.
Dlatego też dokonując wykładni tego przepisu w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 7 stycznia 2000r. nie można pominąć cytowanych w decyzjach Starosty [...] oraz Wojewody [...] tez z uchwały pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993r. oraz orzeczeń NSA (wyrok z dnia 11.04.1997r. sygn. akt IV SA 1712/94, wyrok z dnia 29.05. 1998r. sygn. akt I SA 2110/97, uchwała NSA z dnia 15.02.1999r. sygn. akt OPK 15/98) czy tez wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29.03.1995r. sygn.akt III ARN 7/95 opubl. OSN AP i US z roku 1995, Nr 17, poz. 213)
Ta linia orzecznictwa spowodowała nowelizację art.98 ust. 1 ustawy
o gospodarce gruntami. W dalszych wywodach uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca stwierdza; cyt: Nie może być gmina czy inna jednostka samorządu terytorialnego przymuszona do przejęcia na swoje mienie prawa majątkowego, które nie służy celom publicznym, a za które zobowiązana byłaby do zapłaty relatywnie bardzo wysokiego odszkodowania. Jeżeli, w związku z podziałem nieruchomości zakwalifikowanej jako tereny pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinna i zagrodową, właściciel wnoszący o dokonanie podziału osiąga znaczne korzyści wskutek zbycia wielu działek i ustanawia służebność przejazdu i przechodu, swobodnie rozporządzając działką stanowiącą wewnętrzną drogę dojazdową, a gmina miałaby obowiązek wypłaty odszkodowania i ujawnienia w księdze wieczystej rzekomego prawa, którego nie nabyła, to jakiemu celowi publicznemu miałaby ta transakcja służyć?
Gmina, jako wspólnota samorządowa reprezentująca interesy wszystkich mieszkańców, nie dysponuje takimi środkami finansowymi, które wydatkowane na cele niepubliczne z budżetu gminy stanowiłyby racjonalne i prawidłowe gospodarowanie finansami publicznymi.
Dlatego przedmiotowy wyrok i jego uzasadnienie w świetle przedstawionych okoliczności nie zasługuje na utrzymanie w mocy a podstawy skargi kasacyjnej są właściwie wskazane i uzasadnione".
W związku z powyższym skarżąca wniosła o:
1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi J. M. na decyzję Wojewody [...],
2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie
3. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
J. M. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej.
Wojewoda [...] do skargi kasacyjnej nie ustosunkował się.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Wynika to z określonych w ustawie wymogów, polegających na obowiązku sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175) oraz wymogów materialnoprawnych, sformułowanych w art. 176 ustawy, nieusuwalnych po upływie terminu do zaskarżenia wyroku.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie zachodzą przesłanki nieważności wymienione w § 2 tego przepisu – Sąd związany jest granicami skargi, zarówno w zakresie jej podstaw i wniosków jak i sformułowanych w uzasadnieniu skargi konkretnych zarzutów uzasadniających podnoszone naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a), czy też przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza więc konieczność właściwego wskazania jej podstaw.
Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę – uchybił Sąd i uzasadnieniu zarzutów ich naruszenia.
Niniejsza skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przy jednoczesnym zastosowaniu tego przepisu.
W rozumieniu wnoszącego skargę naruszenie to polega na przyjęciu przez Sąd, że przepis ten, w sprawie będącej przedmiotem skargi, znajduje zastosowanie, co wnosząca skargę kwestionuje, podnosząc iż stanowisko sądu jest błędne i sprzeczne z przytoczonym w decyzjach organów obu instancji i powtórzonym w treści skargi kasacyjnej orzecznictwem sądowo-administracyjnym oraz uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 29 marca 1993r., z których wynika, iż skutek w postaci przejęcia na własność jednostki samorządu terytorialnego działki gruntu przeznaczonego pod drogę dotyczy tylko nowej drogi. Natomiast sporna działka 876/8 przewidziana była na poszerzenie istniejącej drogi gminnej – ulicy [...] we wsi [...].
Powyższy zarzut i jego uzasadnienie nie dają podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie podstawę orzeczenia organów administracji, a zatem i rozpoznania Sądu, stanowił art. 98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący o prawie do odszkodowania za działkę, która przeszła na własność gminy. Ust. 1 art. 98, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna stanowił jedną z przesłanek rozstrzygnięcia, którą organ, a następnie Sąd, winien był wziąć pod rozwagę pod kątem wystąpienia wskazanej w tym przepisie sytuacji faktycznej i prawnej. Wymagało to oczywiście dokonania wykładni tego przepisu.
Kwestionując rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku oraz wykładnię i zastosowanie tego przepisu przez Sąd, skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz Uchwałę Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się jednak nie do treści art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami lecz do art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30,poz. 127 ze zm,.), który mówił o gruntach wydzielonych pod budowę ulic. Przepis ten miał więc inną treść. Zapis "pod budowę ulic" rzeczywiście wskazywał, że chodzi o ulice, które mają być dopiero wybudowane, a więc nowe.
Nie ma żadnych normatywnych podstaw by zakres art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami ograniczyć do nowych dróg. Przytoczone w zaskarżonych decyzjach orzecznictwo sądowo-administracyjne oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993r. w sprawie wykładni art. 10 ust.5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1995r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1993r. Nr 27, poz. 126( w żadnym wypadku nie mogą stanowić podstawy wykładni art. 98 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r., który to przepis ma zupełnie inne brzmienie, więc i treść normatywną.
Organy administracji, które wydając zaskarżoną decyzję kierowały się wyżej wskazanym orzecznictwem, dokonały więc wadliwej wykładni art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wpłynęło na treść ich rozstrzygnięcia, wobec czego stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Oparta na tej samej argumentacji skarga kasacyjna, która może być rozpatrzona przez Sąd odwoławczy tylko w jej granicach, również w zakresie jej argumentacji prawnej, nie mogła być zatem uwzględniona. Poza odwołaniem się do orzecznictwa dotyczącego innego stanu prawnego skarga nie zawiera bowiem innych argumentów prawnych, jak również innych zarzutów, które mogłyby podważyć wyrok sądu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, iż w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 98 § 1 i 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu,
w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału – działki nr 876/4 w obrębie wsi [...], w wyniku którego wydzielona została działka nr 876/8 o pow. 1314 m2 stała się ostateczną, a orzeczenie o podziale prawomocne.
Z przepisu tego wynikało, iż działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, z którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.
Zmiana treści tego przepisu dokonana ustawą z dnia 7 stycznia 2000r.wprowadziła zapis, że zasada ta dotyczy działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną. Kolejna nowelizacja tego przepisu z dnia 28.11.2003r., która weszła w życie 22.09.2004r. dodała zapis, że przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Nowelizacja dokonana ustawą z 28.11.2003r. poszerzała zakres zastosowania art. 98 ust. 1 w stosunku do jego brzmienia po nowelizacji z 7.01.2000r., która, przez dodanie określenia "publicznych" pierwotny zakres tego przepisu zawęziła.
Pojęcie "działki gruntu wydzielone pod drogi" w brzmieniu obowiązującym w 1998r, mogło zatem obejmować również sytuacje gdy dana działka wydzielona została w celu poszerzenia istniejącej drogi.
Nie oznacza to jednak, że przepis ten dotyczy każdej sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wydzielono działkę gruntu pod drogę. Niewątpliwie w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami chodzi o drogę w rozumieniu ustawy z dnia21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz.60 ze zm.), co wynika też z orzecznictwa (np. wyrok NSA z 22.02.2001r. sygn. I SA 1513/99 – Lex nr 55768 wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7.03.2002r. sygn. III RN 50/01).
Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg wymienionych w art.2, z której może korzystać każdy.
Przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 13.10.1996r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 z późn.zm.),które weszły w życie 1 stycznia 1999r. istniał inny podział kategorii dróg publicznych. Zgodnie z art. 2 tej ustawy do dróg publicznych zaliczono drogi gminne oraz lokalne miejskie, także drogi zakładowe. Z kolei art. 3 tej ustawy wymienia – ze względu na stopień dostępności – drogi ogólnodostępne.
Zgodnie z art. 7 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.
Tylko takich dróg dotyczyć mógł plan zagospodarowania przestrzennego, zawierający linie rozgraniczające dróg.
W tej sytuacji istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny, czy działka nr 876/8 przeszła z mocy prawa na własność gminy jako wydzielona pod drogę publiczną jest ustalenie, czy takie jej przeznaczenie, tj. poszerzenie drogi gminnej – ul. [...] we wsi [...] przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazując linie rozgraniczające tej drogi, obejmujące również grunt stanowiący działkę nr 876/8.
Jest to zasadnicza przesłanka do wystąpienia skutku o jakim mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przejścia z mocy prawa na własność gminy działki wydzielonej pod drogę w wyniku podziału nieruchomości dokonanej na wniosek właściciela, z czym wiąże się wynikający z art. 98 ust. 3 obowiązek wypłacenia odszkodowania.
Nazywając ulicę [...] drogą gminną organ przyznaje, że chodzi tu o drogę publiczną, lecz z faktu tego organ nie wyciągnął właściwych wniosków, nie zbadał i nie określił jednoznacznie statusu tej drogi w świetle tak ustawy o drogach publicznych jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od ustaleń w tym zakresie zależeć będzie prawo do odszykowania na podstawie art. 98 ust.3 ustawy o gospodarce gruntami. Należy też wyjaśnić kwestię treści powołanego przez Sąd porozumienia w sprawie odszkodowania, do którego podpisania nie doszło. Wymagało to uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., choć z innych przyczyn niż wskazał to w swym uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, który nie podziela poglądu zawartego w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...], że założeniem koniecznym do uznania, że skutek w postaci przejścia z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty nastąpi jest to, iż miejscowy plan zagospodarowania przewidywać musi przebieg dróg publicznych na tym terenie. To stwierdzenie organu było jak najbardziej trafne, jednak organ, choć wskazuje, że ul. Polna, której poszerzeniu ma służyć działka nr 876/8, jest drogą gminną, a zatem zaliczoną do kategorii dróg publicznych, nie wyciągnął z tego właściwym wniosków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym uzasadnieniu bezzasadnie kwestię odszkodowania przesądza. Zależeć ono będzie od ustalenia statusu drogi na którą ma być przeznaczona działka nr 876/8.
Zastrzeżenie budzi też zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie o konieczności "stosowania przepisu a nie jego interpretacji".
Każde stosowanie prawa wymaga uprzedniego odszkodowania zawartych w przepisach norm prawnych, czyli jego interpretacji. Sąd zresztą sam takiej interpretacji (wykładni), choć z błędami, dokonał.
Jest to jednak spór o charakterze teoretyczno-prawnym, odnoszącym się do pojęcia terminu " interpretacji prawa".
Powyższe uchybienia Sądu w zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miały jednak wpływu na zawarte w wyroku rozstrzygnięcie, które wobec, nie ustalenia przez organy administracyjne treści planu zagospodarowania przestrzennego oraz wynikającego z tego statusu drogi na którą ma być przeznaczona działka 876/8, a także kierowania się przez organy błędną wykładnią art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydzielenia działki nr 876/8, było trafne i oparte na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c), który to przepis Sąd trafnie powołał za podstawę rozstrzygnięcia, zaś skarga kasacyjna nie wskazuje na jego naruszenie.
Dodatkowym argumentem jest treść projektu porozumienia między Gminą [...], a skarżącym, na które powołał się Sąd, a z których jednoznacznie wynikało, iż Gminy zamierzała przejąć własność działki 876/8, przyznając, że przeznaczona jest ona pod drogę gminną.
W tym stanie rzeczy uznać należało, iż, zaskarżony wyrok mimo błędów w jego uzasadnieniu odpowiada prawu, wobec czego skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.