I OSK 3267/19

I OSK 3267/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Joanna Skiba
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 89/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-07-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 98 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 89/19 w sprawie ze skargi T.C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2018 r. nr NSP-VIII.7581.1.124.2018.ND w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę I. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "ze skargi T." zastępuje nazwisko "C.’" prawidłowo odmienionym nazwiskiem "C."; II. uchyla zaskarżony wyrok; III. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 3 (trzecim); IV. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz T.C. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 89/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T.C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2018 r. nr NSP-VIII.7581.1.124.2018.ND w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 30 stycznia 1991 r. nr RG-8414/18/19 (dalej decyzja z 30 stycznia 1991 r.) Wójt Gminy W. (dalej Wójt) po rozpatrzeniu wniosku T.C.: 1. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność D.C. i męża T. [C.], położonej we wsi [...] - działki nr [...], o powierzchni [...] ha, skorygowanej po nowym pomiarze na [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej PBN w W. - KW [...]. W wyniku podziału działki nr [...] - powstaną nowe działki: działka nr [...] - pow. [...] m2; nr [...] - pow. [...] m2 i nr [...] - pow. [...] m2; 2. zgodnie z wolą właściciela gruntu - przejąć na Skarb Państwa działkę nr [...] - pow. [...] m2 z przeznaczeniem tej działki pod drogę publiczną [w błędnie nieponumerowanych akt Starosty].
Pismem z 15 września 2017 r. T.C. i D.C. (dalej wnioskodawcy lub skarżący) wnieśli o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę W., na mocy decyzji Wójta Gminy W. nr RG-8414/ 18/91 z 30 stycznia 1991 r. prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...] (wcześniej [...]) o pow. [...] m2.
Decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr GN. 683. 3.26.dg. 2017. GM (dalej decyzja z 27 kwietnia 2018 r.) Starosta W. (dalej Starosta) odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz wnioskodawców odszkodowania za prawo własności ww. nieruchomości.
Starosta w toku postępowania ustalił, że podział nieruchomości nr [...] przeprowadzono na wniosek T.C., który we wniosku z 7 stycznia 1991 r. zadeklarował jednocześnie nieodpłatne przekazanie na rzecz Państwa powstałej z podziału działki nr [...], o powierzchni [...] m2, przeznaczonej jako projektowana ulica. W ocenie Starosty w niniejszej sprawie miały miejsce uzgodnienia między właścicielami a organem odnośnie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a właściciele dali wyraz swej woli nieodpłatnego przekazania wydzielonej działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę. Takie ustalenia stanowią przeszkodę do ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.
Na skutek rozpatrzenia odwołania obojga wnioskodawców reprezentowanych przez tego samego zawodowego pełnomocnika adw. Ł.L., Wojewoda Pomorski (dalej Wojewoda) decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. nr NSP-VIII.7581.1. 124.2018.ND (dalej decyzja z 30 listopada 2018 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), uchylił decyzję Starosty W. z 27 kwietnia 2018 r. nr GN. 683. 3.26.dg. 2017. GM w całości i: 1. ustalił odszkodowania na rzecz D.C. w wysokości 2.891 zł z tytułu utraty 1/2 udziału w prawie własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...] (wcześniej [...]), o pow. [...] m2, wydzielonej na podstawie decyzji Wójta Gminy W. z 30 stycznia 1991 r. nr RG-8414/18/91 z przeznaczeniem na drogę publiczną; 2. zobowiązał Wójta Gminy Wejherowo do zapłaty odszkodowania określonego w punkcie 1 jednorazowo w terminie 14 dni od daty wydania decyzji; 3. umorzył postępowanie przed organem I instancji w zakresie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty 1/2 udziału w prawie własności ww. nieruchomości przysługującego T.C.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie złożono oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu wydzielonej nieruchomości na rzecz Państwa i ważność tej czynności nie została skutecznie zakwestionowana przez strony. Nie ma znaczenia, że oświadczenie w tym zakresie złożono przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, gdyż w momencie składania tego oświadczenia strona wiedziała, że w wyniku podziału działki powstanie działka nr [...], zatem przedmiot zrzeczenia został jednoznacznie określony. Dla oceny skuteczności zrzeczenia się odszkodowania nie ma znaczenia oświadczenie T.C. z 28 czerwca 2018 r. o cofnięciu oświadczenia w sprawie nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości, gdyż kwestie te mogą być badane tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym.
W niniejszej sprawie brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz T.C., który zrzekł się odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a zatem między stronami doszło do uzgodnienia wysokości tego odszkodowania.
Wojewoda zauważył, że w dacie wydawania decyzji podziałowej współwłaścicielami nieruchomości byli [D. i T.] małżonkowie C., zatem oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania winni złożyć oboje małżonkowie albo też pod tym oświadczeniem winny znaleźć się podpisy obojga małżonków. Z akt sprawy wynika, że D.C. nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu. Bez znaczenia w tym zakresie jest to, czy T.C. występował również w imieniu żony, skoro w dokumentach brak jest potwierdzenia tego faktu. Potwierdzeniem faktu, że oświadczenie złożył wyłącznie T.C. jest także pismo D.C. z 25 maja 2018 r., w który podniosła, że nie godziła się na nieodpłatne przekazanie działki drogowej.
Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie należało ustalić odszkodowanie na rzecz D.C. W toku postępowania przed organem administracji sporządzono operat szacunkowy z 15 grudnia 2017 r., określający wartość rynkową prawa własności działki nr [...], na kwotę 5.782 zł. W ocenie organu odwoławczego dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.
Sporządzający operat rzeczoznawca (dalej biegły) ustalił, że dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Gminy W. nr XI/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r. (dalej Plan), przy czym - jak wskazano w zaświadczeniu Wójta z 9 października 2017 r. - z uwagi na fakt, że w zasobach Urzędu brak jest kompletnych materiałów dotyczących ww. Planu, nie jest możliwe ustalenie przeznaczenia przedmiotowej części nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej. W związku z tym, że nie można wskazać przeznaczenia działki, rzeczoznawca prawidłowo w ocenie organu określił wartość nieruchomości uwzględniając cel wynikający z decyzji podziałowej. Rzeczoznawca przyjął jedyny możliwy sposób ustalenia przeznaczenia, bowiem dla analizowanego terenu obowiązywał jedynie Plan, który nie może stanowić w niniejszej sprawie dokumentu decydującym o przeznaczeniu grunt[u], zaś pojęcie studium uwarunkowań wprowadziła dopiero ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.
Biegły do porównania przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi [z] terenu gminy, w okresie od marca 2015 do maja 2017 r., stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W operacie szczegółowo omówiono sposób ustalenia wartości nieruchomości. Organ uznał, że operat szacunkowy został wykonany i podpisany przez osobę uprawnioną, nie zawiera pomyłek czy niejasności. Pismem z 26 lutego 2018 r. biegły wyjaśnił wszelkie wątpliwości dotyczące poczynionych ustaleń. W konsekwencji prawidłowo przeprowadzonych szacunków biegły ustalił, że wartość prawa własności działki nr [...] wynosi 5.782 zł, która to kwota stała się podstawą określenia wartości udziału 1/2 w prawie własności gruntu przysługującego D.C.
W decyzji z 30 stycznia 1991 r. nieprawidłowo wskazano, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa. Sytuację prawną nieruchomości uregulowano w umowie darowizny dokonanej aktem notarialnym Rep. A nr 4989/2013 z 29 kwietnia 2013 r., na mocy której Skarb Państwa darował działkę nr [...] (dawniej [...]), obr. [...] na rzecz Gminy W. - na cele publiczne związane z utrzymaniem dróg.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T.C. reprezentowany przez adw. Ł.L. zaskarżył decyzję z 30 listopada 2018 r. w części, w zakresie w jakim Wojewoda uchylił decyzję I instancji i umorzył postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego co do (punkt 3 decyzji).
Skarżący zarzucił decyzji z 30 listopada 2018 r.:
1. naruszenie art. 136 § 1 w zw. z art. 75 § 1 kpa polegające na nieprzeprowadzeniu zawnioskowanych przez skarżącego dowodów z: przesłuchania skarżącego i dokumentu w postaci oświadczenia D.C. z 25 maja 2018 r., celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do złożenia deklaracji z 7 stycznia 1991 r.; dokumentu w postaci umowy darowizny z 15 czerwca 1984 r., na okoliczność ustalenia, że w dacie wydania decyzji podziałowej, a także w dacie złożenia deklaracji z 7 stycznia 1991 r. działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) stanowiła współwłasność D. i T. C., a tym samym oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za wywłaszczoną działkę dla swej ważności wymagało podpisu obu współwłaścicieli; dokumentu w postaci oświadczenia skarżącego T.C. z 28 czerwca 2018 r., celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do złożenia deklaracji z 7 stycznia 1991 r. i celem ustalenia, że oświadczenie to zostało skutecznie przez skarżącego cofnięte - co skutkowało naruszeniem art. 7 i 77 kpa przez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności;
2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że między skarżącym a Gminą doszło do dokonania uzgodnień, które w świetle art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127, dalej ugg lub ustawa o wywłaszczaniu), skutkowałyby utratą należnego skarżącemu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia; 3. naruszenie art. 105 § 1 kpa przez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w I instancji w zaskarżonym zakresie, mimo braku ku temu podstaw; 4. naruszenie art. 8 § 1 i 2 kpa przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn, przez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem ugruntowanego i jednolitego dorobku orzecznictwa i doktryny, i oparcie decyzji o incydentalne orzeczenie Sądu Najwyższego zapadłe w całkowicie odmiennym stanie faktycznym; 5. naruszenie art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 10 ust. 5 ugg polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim decyzja podziałowa zostanie wydana lub zanim stanie się ona prawomocna; 6. naruszenie art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 10 ust. 5 ugg w zw. z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej kc) polegające na uznaniu, że złożona przez skarżącego deklaracja z 7 stycznia 1991 r. stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez niego prawa do odszkodowania, mimo że czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa (art. 128 ust. 1 ugn) nakazującego wypłatę odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonego prawa oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczającego wywłaszczenie ale za słusznym odszkodowaniem; 7. naruszenie art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 10 ust. 5 ugg w zw. z art. 56 i art. 60 kc przez ich niezastosowanie i uznanie, że deklaracja z 7 stycznia 1991 r. stanowiła skuteczne zrzeczenie się przez skarżącego prawa do odszkodowania, mimo że w okolicznościach niniejszej sprawy: a. w deklaracji tej mowa jest o "przekazaniu na własność Państwa własności działki" nie zaś zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, ani o tym, by skarżący deklarował chęć przeniesienia własności jakiejkolwiek nieruchomości względem Gminy W., lub chęć zrzeczenia się jakiegokolwiek odszkodowania przysługującego mu od organu; b. pismem z 7 lipca 2017 r. T.C. wystąpił do Wójta Gminy W. z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego mu odszkodowania, a pismem z 15 września 2017 r. T.C. wystąpił do Starosty W. z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] (wcześniej [...]); c. organowi doręczono oświadczenie skarżącego z 28 czerwca 2018 r. o cofnięciu oświadczenia z 7 stycznia 1991 r. - czym skarżący ponad wszelką wątpliwość dał wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o rezygnacji z przysługującego mu odszkodowania; 8. naruszenie art. 158 kc i art. 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 stycznia 1991 r., dalej kro) przez ich pominięcie i uznanie za wiążącą deklarację skarżącego z 7 stycznia 1991 r., mimo że w świetle tych przepisów skuteczność oświadczenia o przeniesieniu własności nieruchomości uzależniona była od zachowania formy aktu notarialnego a nadto od zgody współmałżonka skarżącego.
Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym wyłącznie punktu 3; zobowiązanie Wojewody do wydania w określonym terminie decyzji uchylającej decyzję Starosty w zakresie, w jakim dotyczy ona przysługującego skarżącemu prawa odszkodowania, i wydanie decyzji ustalającej na rzecz skarżącego odszkodowania w kwocie 2.981 zł z tytułu utraty udziału 1/2 w prawie w prawie własności nieruchomości nr [...] i zobowiązanie do wypłaty odszkodowania Gminę W. w terminie 14 dni; przeprowadzenie [dowodu z] przedłożonych do skargi dokumentów i oświadczeń na okoliczność istnienia praktyki nakłaniania właścicieli dzielonych nieruchomości do zrzeczenia się należnego im z tytułu wywłaszczenia odszkodowania, względnie za symboliczną wysokość, jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej albo przed jej wydaniem.
Skarżący stwierdził, że do daty wydania decyzji przez Starostę nic nie wskazywało na to, że Starosta powziął wątpliwości co do zasadności roszczenia, wobec czego inicjatywa dowodowa skarżącego koncentrowała się wokół kwestii związanych z wysokością należnego odszkodowania. Dopiero z uzasadnienia decyzji Starosty skarżący dowiedział się, że rzekomo złożone przez niego oświadczenie z 7 stycznia 1991 r. zostało uznane za skuteczne zrzeczenie się odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Gminy W. nieruchomość. W związku z tym strona dopiero w odwołaniu złożyła wnioski dowodowe mające na celu ustalenie okoliczności złożenia tego oświadczenia, intencji składającej je strony i jego późniejszego cofnięcia. Wojewoda nie przeprowadził dowodu z tych dokumentów, co świadczy o rażącym naruszeniu art. 138 § 1 w zw. z art. 75 § kpa.
Zdaniem skarżącego organ odwoławczy naruszył zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej, gdyż w sposób bezrefleksyjny powołuje pogląd przytoczony w jednostkowym wyroku Sądu Najwyższego, który dotyczy sytuacji zgoła odmiennej, niż zaistniała w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego aktualna pozostaje dotychczasowa linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą właściciel może zrzec się odszkodowania nie wcześniej niż decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Linia ta jest kontynuowana nawet po wydaniu wskazanego przez organ wyroku Sądu Najwyższego.
W ocenie skarżącego generalne uznanie dopuszczalności uzgadniania wysokości odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 ugn, zanim jeszcze dojdzie do wywłaszczenia, jest niedopuszczalne także z uwagi na treść art. 58 § 1 kc. W niniejszej sprawie należało zbadać, czy ewentualne zrzeczenie się przez skarżącego prawa do odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej nie jest czynnością sprzeczną z prawem lub mającą na celu obejście prawa. Skarżący wskazał, że jeżeli uwzględnić, iż na skutek złożonego oświadczenia właściciel miałby zostać całkowicie pozbawiony prawa do należnego mu odszkodowania, to trudno znaleźć jakiekolwiek racjonalne argumenty dla uzasadnienia świadomego zrzeczenia się tego prawa. Działając racjonalnie i z pełnym rozeznaniem co do tego, że należne mu odszkodowanie jest całkowicie niezależne od ewentualnego zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia projektowanego podziału, skarżący nigdy nie zrzekłby się przysługującego mu odszkodowania. O tym, że w sprawie mamy do czynienia z próbą bezprawnego obejścia prawa świadczą przedłożone przez skarżącego dokumenty i oświadczenia, które ujawniają stosowaną przez Gminę Wejherowo praktykę nakłaniania właścicieli nieruchomości wnoszących o podział nieruchomości do zrzekania się przysługującego im odszkodowania. Uzasadnia to skorzystanie przez Sąd z kompetencji wynikających z art. 155 ppsa i zasygnalizowanie Wójtowi, że tego typu praktyka rażąco narusza prawo.
Nawet gdyby założyć, że faktycznie wyraził wolę nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy własności działki objętej niniejszym postępowaniem, czego wyrazem miałoby być złożone przez niego dnia 7 stycznia 1991 r. oświadczenie, to zgodnie z obowiązującymi w dacie jego sporządzenia przepisami prawnymi należałoby uznać je za bezwzględnie nieważne, gdyż w dacie jego składania współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli małżonkowie C., zatem złożenie tego typu oświadczenia wymagało zgody obojga małżonków. Oświadczenie to ma co najwyżej charakter jednostronnego oświadczenia woli, co oznacza, że w każdej chwili może ono zostać cofnięte. W okolicznościach sprawy, uwzględniając wystąpienie przez skarżącego do Wójta z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie, a następnie do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, mając na uwadze cofnięcie przez niego oświadczenia z 7 stycznia 1991 r. strona wprost dała wyraz temu, że domaga się ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co winno być interpretowane jako odwołanie ewentualnie wcześniej złożonych odmiennych oświadczeń (k. 2-11v, 15-29 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie (k. 33-33v akt sądowych).
Pismem z 28 marca 2019 r. skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do skutecznego zawarcia ugody między Gminą a właścicielem nieruchomości, bowiem w dacie wydawania decyzji podziałowej nie obowiązywał art. 98 ust. 3 ugn. Jak wskazała strona, w tym czasie jedynym obowiązującym aktem była ustawa o wywłaszczaniu nieruchomości, która wykluczała prowadzenie negocjacji i zawarcie ugody w kwestii odszkodowania za grunt. Taką możliwość ustawodawca przewidział dopiero od dnia wejścia w życie ugn, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r., przy czym zastosowanie tych przepisów do stanów faktycznych zaistniałych przed ich wejściem w życie przeczyłoby zasadzie lex retro non agit. W konsekwencji nie sposób w niniejszej sprawie uwzględnić poglądu prezentowanego przez organy, a opartego na wyroku Sądu Najwyższego w sprawie V CSK 261/17, gdyż orzeczenie to dotyczyło stanu prawnego, w którym art. 98 ust. 3 ugn już obowiązywał.
Pismem z 30 kwietnia 2019 r. uczestnik postępowania Gmina W. (wiejska; dalej Gmina), reprezentowana przez r. pr. A.L. wniosła m.in. o: oddalenie skargi; zawieszenie postępowania, z uwagi na złożenie przez Gminę pozwu przed sądem powszechnym o ustalenie istnienia prawa, a rozstrzygnięcie to będzie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Gmina podjęła polemikę ze stanowiskiem skarżącego wskazując, że w ustawie o wywłaszczaniu ustawodawca przewidział dwa odmienne tryby postępowania w sprawie odszkodowania za przejętą nieruchomość - cywilny i administracyjny. Aktualnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami podział ten kontynuuje. W niniejszej sprawie organ nie prowadził negocjacji w kwestii odszkodowania w trybie administracyjnym, lecz cywilnym, zgodnie z art. 46 ust. 1 i 3 ugg. Wbrew stanowisku strony, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie dopuszcza się stosowanie przepisów ugn do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ugn (k. 71-74 akt sądowych).
W pismach procesowych z: 21 maja 2019 r. (skarżący) i 28 maja 2019 r. (Gmina) strony prezentowały swe stanowiska dotyczące możliwości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w drodze negocjacji na mocy ustawy o wywłaszczaniu i momentu, w którym te negocjacje mogą być prowadzone oraz możliwości stosowania przepisów ugn do stanów faktycznych, które zaistniały przed jej wejściem w życie (k. 77-87, 90-92 akt sądowych).
Postanowieniem z 23 lipca 2019 r. II SA/Gd 89/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił zawieszenia postępowania (k. 98 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem II SA/Gd 89/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest pkt 3 decyzji Wojewody, w którym organ uchylając decyzję I instancji umorzył postępowania przed organem pierwszej instancji w zakresie ustalenia na rzecz T.C. odszkodowania z tytułu utraty 1/2 udziału w prawie własności nieruchomości położonej miejscowości [[...], obecnie] [...], oznaczonej jako działka nr [...] (wcześniej [...]), o pow. [...] m2, która jako przeznaczona pod drogę przeszła ostatecznie na własność Gminy W. Z uwagi na to, że zaskarżone rozstrzygnięcie (punkt 3 decyzji) może funkcjonować samodzielnie, Sąd ograniczył badanie legalności decyzji Wojewody tylko do tego zakresu, zgodnie z wnioskiem skargi.
Przeprowadzana przez Sąd I instancji analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła do wniosku, że zaskarżona w tej części decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.
Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowali T.C. i D.C. wnosząc o ustalenie odszkodowania za prawo własności działki [...] (wcześniej [...]), przejętej przez Gminę wskutek decyzji Wójta Gminy W. z 30 stycznia 1991 r. Wnioskodawcy oparli żądanie na dyspozycji art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 "ze zm." [w istocie bez zmian - uw. NSA], dalej ugn), który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 ugn. Ten z kolei przepis przewiduje, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela [...] nieruchomości może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym - konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, gdyż w takim przypadku spełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (wyrok NSA z 12.4.2013 r. I OSK 596/13, cbosa).
Podstawą prawną podziału nieruchomości i przejęcia wydzielonej działki przez jednostkę samorządu terytorialnego były przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14 poz. 74 ze zm.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 ugg podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5). W ocenie Sądu I instancji, zarówno na gruncie regulacji obowiązującej w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, jak i aktualnej, możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym - konsensualnym. W wyroku z 1.6.2007 r. I OSK 958/06 NSA wyjaśnił, że art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. (który został wprowadzony od dnia 10 kwietnia 1991 r. i miał tożsamą treść, co stanowiący podstawę decyzji podziałowej art. 12 ust. 5 ugg) nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań.
Z ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzją z 30 stycznia 1991 r. Wójt zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej współwłasność [D. i T.] małżonków C., oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości [[...] obecnie] [...], na działki nr: [...], [...] i [...]. Działka nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną i z mocy prawa przeszła na własność Gminy W. Błąd decyzji podziałowej, którego skutkiem było wpisanie w księdze wieczystej spornej nieruchomości jako właściciela Skarbu Państwa, został następnie skorygowany umową darowizny aktem notarialnym z 29 kwietnia 2013 r. Rep. A nr 4989/2013, zawartej między Skarbem Państwa a Gminą [W.], wskutek czego stan prawny działki jest niewątpliwy. W decyzji podziałowej brak było informacji odnośnie do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z akt administracyjnych wynika, że we wniosku z 7 stycznia 1991 r. o podział nieruchomości T.C. zadeklarował nieodpłatne przekazanie na własność Państwa działki nr [...], o powierzchni [...] m2, przeznaczonej jako projektowana ulica.
Wojewoda ustalił spełnienie wszystkich przesłanek z art. 98 ust. 1 ugn - wydzielenie w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek właściciela, działki gruntu z przeznaczeniem pod drogę. Istotą sporu między stronami pozostaje, czy były właściciel działki nr [...] wydzielonej przy podziale pod drogę, mógł skutecznie wnieść o ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia własności tej działki na rzecz Gminy W. i jaki skutek miało złożone oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania. Sąd I instancji uznał stanowisko Wojewody w tej kwestii za prawidłowe.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ugn przyjmowano, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi powstaje dopiero, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. W konsekwencji dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące je uzgodnienia w kwestii odszkodowania (wyroki WSA w: Olsztynie z 22.1.2013 r. II SA/Ol 1223/12; Szczecinie z 5.6.2013 r. II SA/ Sz 319/13; Gdańsku z 22.11.2017 r. II SA/Gd 501/17, cbosa). Podobne stanowisko prezentowano w odniesieniu do kwestii zrzeczenia się odszkodowania, dopuszczając je dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości.
Sąd Najwyższy analizując problematykę rozporządzenia prawem do odszkodowania związaną z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, w wyroku z 18.1.2018 r. V CSK 261/17 ([OSNV 2018/12/119], dalej wyrok V CSK 261/17) uznał za dopuszczalne, w pewnych okolicznościach, uzgodnienie między właścicielem nieruchomości a właściwym organem wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za wywłaszczony w ten sposób grunt. W swych rozważaniach Sąd Najwyższy wskazał na instytucję zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 kc) przywołując orzecznictwo sądów, w którym uznano, że zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu winny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej (uchwała SN z 19.9.1997 r. III CZP 45/97, OSNC 1998/2/22; wyrok z 3.10.2008 r. I CSK 125/08, Lex 510988)
Powyższe stanowisko Sądu Najwyższego zaakceptował NSA w wyroku z 30. 10.2018 r. I OSK 31/17, Lex 2599883, dalej wyrok I OSK 31/17), stwierdzając, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie winna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego należy do drogi cywilnej. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku I OSK 31/17, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku V CSK 261/17.
W okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z oświadczeniem złożonym przez skarżącego dnia 7 stycznia 1991 r., z którego wynika zrzeczenie [się] prawa do odszkodowania dotyczącego nieruchomości powstałej w wyniku podziału działki nr [...], a wydzielonej pod drogę, o sprecyzowanej wielkości. Oświadczenie to opatrzono datą jego złożenia, prezentatą organu i podpisem T.C.
W ocenie Sądu I instancji, precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że skarżący miał pełną wiedzę i rozeznanie, która dokładnie działka podlegać miała podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele będą one przeznaczone. Skarżący w oświadczeniu potwierdził, że podziałowi podlegała działka o nr [...], z której powstać miała m.in. działka o nr [...] przeznaczona pod drogę, o powierzchni [...] m2. Okoliczności te potwierdziła treść decyzji podziałowej. Oznacza to, że dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania, tj. wielkość powstałej działki, były skarżącemu znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Przewidywania dotyczące możliwości powstania roszczenia o odszkodowanie (a po stronie Gminy obowiązku jego wypłaty) oparto na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej.
Wobec uznania, że w takich okolicznościach możliwe byłoby uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, niekonsekwencją byłoby wykluczenie możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania, które powstanie w przyszłości, gdy w systemie prawa akceptuje się zwolnienie się z długu przyszłego (art. 508 kc). Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia przed dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna nie oznacza, że w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, co wyklucza postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Organy administracyjne winny dokonać oceny takiej czynności cywilnej w zakresie, w jakim jest to konieczne do oceny, czy dokonanie czynności rozporządzającej rodzi skutki dla postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie, w szczególności w zakresie interesu prawnego strony wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Poza zakresem oceny organów administracji publicznej i sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy wadliwość czynności prawnej. Kwestie te stanowią materię spraw cywilnych rozpoznawanych przez Sądy powszechne.
W niniejszej sprawie ocena zrzeczenia się przez skarżącego odszkodowania jako formy ustalenia odszkodowania w rozumieniu art. 98 ust 3 ugn wymaga sięgnięcia do odpowiednich regulacji prawa rodzinnego, z uwagi na objęcie przejętej nieruchomości ustrojem wspólności majątkowej.
Zdaniem Sądu I instancji roszczenie odszkodowawcze stanowi składnik majątku wspólnego małżonków jako przedmiot majątkowy nabyty w trakcie trwania małżeństwa bądź też jako dochód z tego majątku wspólnego. Oznacza to, że każdy z małżonków zarówno na gruncie stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji podziałowej, jak i obecnie miał prawo zarządu majątkiem wspólnym. Przy czym o ile obecnie zrzeczenie się prawa do odszkodowania, jako forma umownego zwolnienia z długu, pozostaje poza katalogiem ustalonym w art. 37 § 1 kro, to zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej, zgoda współmałżonka była wymagana dla podjęcia czynności, które przekraczały zwykły zarząd majątkiem wspólnym (art. 36 § 2 kro w brzmieniu ze stycznia 1991 r.). Z uwagi na fakt, że w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o ustalenie odszkodowania (z 15 września 2017 r.) został złożony również przez współmałżonkę skarżącego, a także to, że kwestia zakresu zrzeczenia była podnoszona na etapie postępowania przed organami (w odwołaniu), należało przyjąć, że oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania dotyczy wyłącznie części udziału w prawie własności przysługującej małżonkowi składającego tę deklarację. Akceptacja takiego ustalenia dokonanego przez Wojewodę wynika też z faktu, że Sąd ograniczył kontrolę zaskarżonej decyzji do wnioskowanego zakresu.
Sąd I instancji uznał, że oświadczeniem z 7 stycznia 1991 r. wyłącznie T.C. zrzekł się roszczenia odszkodowawczego w odniesieniu do przysługującego mu udziału w prawie własności nieruchomości należącej do majątku wspólnego małżonków. Wolę strony co do zakresu zrzeczenia potwierdza dodatkowo treść tego oświadczenia, w którym wskazano, że T.C. deklaruje "ze swej strony" nieodpłatne przekazanie działki nr [...]. Fakt złożenia ww. oświadczenia jest w istocie niesporny, a strona jedynie kwestionuje skuteczność tej czynności prawnej.
Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie Sąd I instancji uznał, że czynność złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przez T.C. jest skuteczna, gdyż cecha ta nie została podważona przez żadną ze stron w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli odbywa się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego; wyrok I OSK 31/17).
W konsekwencji wady oświadczenia woli w rozumieniu art. 82-88 kc nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym; również Sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 kc), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.
Wobec tych ustaleń, niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 10 ust. 5 ugg. Zarzut ten został błędnie skonstruowany, gdyż przepis ten we wskazanej przez stronę treści został dodany do ustawy dopiero w dniu 4 kwietnia 1991 r. i nie obowiązywał w dacie wydania decyzji podziałowej. Niemniej jednak miał on tożsamą treść co ówczesny art. 12 ust. 5 ugg, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o podziale i będący jego podstawą. W związku z tym, w świetle orzecznictwa SN i kształtującego się na tej podstawie stanowiska sądów administracyjnych, trzeba przyjąć, że jest możliwe i prawnie dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, który z mocy prawa przechodzi na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przy czym w odniesieniu do zrzeczenia dokonanego przed uostatecznieniem się decyzji podziałowej konieczne jest jasne sprecyzowanie przedmiotu zrzeczenia. Nie powinno budzić wątpliwości, że złożenie przez właściciela nieruchomości oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, stanowi formę uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn.
Do takiego zrzeczenia się odszkodowania za udział w prawie własności konkretnej działki doszło w niniejszej sprawie, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił.
Wątpliwości Sądu I instancji nie budzi treść rozstrzygnięcia Wojewody, bowiem konsekwencją ustalenia przez organ wyższego stopnia, że w odniesieniu do udziału w prawie własności działki nr [...] (wcześniej [...]), przysługującego skarżącemu, [n]a skutek zrzeczenia się roszczenia doszło już do ustalenia odszkodowania w drodze cywilnoprawnej i tym samym brak jest podstaw do ustalenia tego odszkodowania w trybie administracyjnym - była konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I instancji orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania. Wojewoda prawidłowo uwzględnił, że wniosek inicjujący postępowanie złożyli oboje małżonkowie i również decyzja Starosty odnosiła się do całości wywłaszczonego prawa, natomiast ocenił, że zrzeczenie się odszkodowania nie obejmowało udziału przysługującego współmałżonce skarżącego. Stanowiło to pozytywną przesłankę ustalenia na jej rzecz odszkodowania w wysokości odpowiadającej udziałowi w przejętym prawie, którego wartość została ustalona w sporządzonym i niekwestionowanym przez strony operacie szacunkowym na kwotę 5.782 zł.
Sąd I instancji uznał, że Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 kpa i uchylając decyzję I instancji orzekł merytorycznie co do istoty sprawy - w części dotyczącej żądania D.C., ustalając odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 ugn, zaś w zaskarżonej części dotyczącej udziału T.C. umarzając postępowanie administracyjne (art. 105 § 1 kpa).
Wątpliwości Sądu I instancji nie budziło działanie organów w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 8 § 1 i 2 kpa. W ocenie Sądu uwzględnienie aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego, prezentującego pogląd odmienny od dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny w kwestii możliwości zrzeczenia się odszkodowania przed uzyskaniem ostateczności przez decyzję podziałową, nie stanowi naruszenia ww. przepisów szczególnie w sytuacji, gdy teza ta została zaakceptowana przez NSA, który dostrzegł konieczność weryfikacji dotychczasowego poglądu dotyczącego momentu dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn.
Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 136 § 1 w zw. z art. 75 § 1 kpa polegający na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, co miało skutkować naruszeniem art. 7 i 77 kpa przez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Dowody, których przeprowadzenia domagała się strona, nie miały znaczenia dla sprawy, gdyż jak wskazano, Sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności [podję]tych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich [podję]cia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji Sądu powszechnego. To, że organ Gminy stosował bądź też stosuje nadal pewną praktykę związaną z podziałem nieruchomości i przejmowaniem ich na własność, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności, w związku z czym brak było podstaw do przeprowadzenia dowodów mających ujawnić ww. praktykę.
Ponieważ w ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie nie zawiera uchybień w zakresie obowiązku zebrania obszernego materiału dowodowego i dokonania jego wyczerpującej oceny, na podstawie art. 106 § 3 ppsa nie uwzględniono wniosków dowodowych skarżącego, bowiem przeprowadzenie wskazanych dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
Postanowieniem z 23 lipca 2019 r. Sąd nie uwzględnił wniosku Gminy o zawieszenie postępowania sądowego, które jako orzeczenie niezaskarżalne nie podlegało uzasadnieniu. Podstawą takiego rozstrzygnięcia Sądu była ocena przedwczesności, że w sprawie zaistniało zagadnienie prejudycjalne, którego Gmina upatrywała we wniesionym, w trybie art. 189 kpc, do sądu powszechnego pozwie o ustalenie, że skarżącego i Gminę wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego. Do wniosku dołączono jedynie fotokopię pierwszej strony pozwu z dowodem jego nadania, co nie jest wystarczające dla oceny zaistnienia sprawy w toku przed Sądem powszechnym. Sąd kontroluje skarżoną decyzję ostateczną w stanie prawnym i faktycznym na dzień jej wydania, a wówczas żaden spór o charakterze cywilnym między skarżącym i Gminą nie zaistniał i nie był przedmiotem ustaleń organu.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym (art. 119 pkt 2 ppsa), gdyż zarówno skarżący jak i Wojewoda wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zaś pozostałe strony postępowania w terminie ustawowym nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (k. 100, 121-129v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł T.C., reprezentowany przez adw. Ł.L., zaskarżając wyrok II SA/Gd 89/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. art. 151 ppsa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 polegające na oddaleniu skargi, a tym samym utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Pomorskiego z 30 listopada 2018 r. nr NSP-VIII.7581.1.124.2018.ND uchylającej decyzję Starosty W. z 27 kwietnia 2018 r. nr GN. 683. 3.26.dg. 2017. GM odmawiającą ustalenia na rzecz T.C. za 1/2 udziału w prawie własności nieruchomości położonej w [...] gm. W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...](wcześniej [...]), o pow. [...] m2, wydzielonej decyzją z 30 stycznia 1991 r. nr "RG.- 8414/18/92" [winno być "8414/18/91" - uw. NSA] i umarzającą postępowanie w tym zakresie, mimo że w sprawie nie zachodzi przyczyna uzasadniająca stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania; 2. art. 151 i 141 § 4 ppsa polegające na przyjęciu za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę Pomorskiego, mimo że dokonane przez organ ustalenia są błędne, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo oparte zostały na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym; 3. art. 106 § 3 ppsa polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem było nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego wraz ze skargą do Sądu I instancji, czego efektem było zaaprobowanie wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji; 4. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu, czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze do Sądu I instancji, a dotyczących błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 ugn i niezastosowania przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [w] brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej (tekst jednolity z 1 marca "1989" [winno być "1991"]r. Dz.U. nr 30 poz. 127), przy ocenie skutków prawnych oświadczenia złożonego przez skarżącego wraz z wnioskiem o podział działki nr [...] wykluczające "negocjacyjne" ustalenie odszkodowania za grunty wywłaszczone pod drogi w czasie obowiązywania tej ustawy, a tym bardziej możliwość zrzeczenia się tego prawa, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowały bezpodstawnym oddaleniem skargi (art. 151 ppsa), brakiem merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 104 § 1 kpa) i pozbawieniem skarżącego kasacyjnie możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 ppsa), w szczególności przez pozbawienie możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności).
Działając wyłącznie z daleko idącej ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutów, na podstawie art. 174 pkt "2" [winno być "1" - uw. NSA], zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego: 5. art. 129 ust. 5 ugn polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem jest uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za przysługujący skarżącemu kasacyjnie udział we współwłasności działki nr 20/5, mimo że niewątpliwym jest, że skarżący kasacyjnie został pozbawiony praw do tej nieruchomości (bowiem jej własność przeszłą na Gminę W.), skarżący kasacyjnie nie uzyskał z tego tytułu odszkodowania (okoliczność bezsporna), a zarówno przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (art. 12 ust. 5, art. 58 ust. 1, art. 56 ust. 1 pkt 4 ugg) jak i aktualnie obowiązujące przepisy prawa bezwzględnie obowiązującego (art. 128 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) odszkodowanie takie przewidują; 6. art. 98 ust. 3 ugn polegające na jego: a. błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy i uznaniu, że skuteczność oświadczenia woli złożonego przez skarżącego kasacyjnie przed dniem wejścia wżycie tego przepisu winna być oceniania przez pryzmat jego treści; b. błędnej interpretacji, czego wyrazem jest uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi nim decyzja podziałowa stanie się prawomocna; c. błędnej interpretacji, czego wyrazem jest uznanie, że wystarczającym dowodem na stwierdzenie, że w sprawie przeprowadzone zostały negocjacje przewidziane w treści tego przepisu jest jednostronna deklaracja zamiaru nieodpłatnego przekazania własności wywłaszczonej nieruchomości złożona przed ustatecznieniem się decyzji podziałowej; 7. art. 12 ust. 5, art. 51 ust. 1 i 2, [art.] 58 ust. 1, art. 56 ust. 1 pkt 4 ugg przez ich niezastosowanie i uznanie, że oświadczenie złożone przez skarżącego kasacyjnie 7 stycznia 1991 r., zawarte w treści wniosku o podział, mogło spowodować utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa, nie przewidywały możliwości negocjowania jego wysokości, wykluczały możliwość zawarcia ugody administracyjnej w sprawie o ustalenie odszkodowania, natomiast obligowały do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania i to po uprzednim przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej; 8. art. 12 ust. 5, art. 51 ust. 1 i 2, [art.] 58 ust. 1, art. 56 ust. 1 pkt 4 ugg, art. 128 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 kc przez ich niezastosowanie i uznanie, że deklaracja zawarta w treści pisma z 7 stycznia 1991 r. mogła spowodować utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo że wykładnia taka prowadziłaby do obejścia prawa tj. art. 12 ust. 5, art. 51 ust. 1 i 2, [art.] 58 ust. 1, art. 56 ust. 1 pkt 4 ugg, art. 128 ust. 1 ugn i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, bez możliwości zawarcia ugody administracyjnej; 9. art. 60 kc przez jego niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, że deklaracja zawarta w piśmie z 7 stycznia 1991 r. stanowiła skuteczne zrzeczenie się prawa do odszkodowania, mimo że w okolicznościach niniejszej sprawy już 7 lipca 2017 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy W. z zaproszeniem do podjęcia negocjacji sprawie ustalenia należnego mu odszkodowania, a następnie (wobec pozostawienia tego pisma bez jakiejkolwiek odpowiedzi) pismem z 15 września 2017 r. wystąpił do Starosty W. z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], a wreszcie oświadczeniem z 28 czerwca 2018 r. cofnął oświadczenie z 7 stycznia 1991 r., czym ponad wszelką wątpliwość dał wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o rezygnacji z przysługującego mu odszkodowania; 10. art. 37 § 1, ewentualnie art. 37 § 3, art. 36 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9 poz. 59, dalej kro) przez ich niezastosowanie i uznanie, że czynność prawna skarżącego, polegająca na rozporządzeniu prawem własności działki nr 20/5, względnie odszkodowaniem należnym z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości, w sytuacji gdy wchodziła ona w skład majątku wspólnego małżonków, jest ważna, mimo że dokonana została bez zgody współmałżonka; 11. art. 35 kro przez jego niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, że czynność prawna skarżącego, polegająca na rozporządzeniu udziałem w praw[ie] własności działki nr [...], względnie udziałem w odszkodowaniu należnym z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości jest ważna, mimo że byłoby to sprzeczne z istotą wspólności majątkowej małżeńskiej; 12. art. 508 kc przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że między skarżącym a Gminą W. doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim było przysługujące skarżącemu prawo do odszkodowania za działkę nr [...], mimo że przeczą temu następujące fakty: a. obowiązujące w dniu 7 stycznia 1991 r. przepisy kro powodują, że oświadczenie skarżącego z 7 stycznia 1991 r. było bezwzględnie nieważne, bowiem faktycznie stanowiło rozporządzeniem udziałem w majątku wspólnym małżonków (art. 35 kro), także z tego względu, że jako jednostronne oświadczenie woli dokonane zostało bez zgody drugiego małżonka (art. 37 § 3 kro), albo bezskuteczne prawnie w przypadku, gdyby uznać je za część umowy i zwolnienie z długu przyszłego, bowiem nigdy nie zostało potwierdzone przez drugiego małżonka (art. 37 § 1 kro); b. między skarżącym a Gminą nigdy nie zostały przeprowadzone żadne negocjacje w przedmiocie odszkodowania należnego za wywłaszczoną na rzecz Gminy działkę nr [...], a więc oświadczenie z 7 stycznia 1991 r. nie mogło być ich zwieńczeniem; c. w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodu, który mógłby świadczyć o złożeniu przez skarżącego oferty o zwolnienie z długu przyszłego jakim miało być odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia działki nr [...]; d. w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodu, który mógłby świadczyć o przyjęciu przez Gminę rzekomo złożonej przez skarżącego oferty zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim miało być odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia działki nr [...], nie wiadomo, czy a jeśli tak, to kiedy i przez kogo oświadczenie skarżącego zostało przyjęte i zaakceptowane przez Gminę, skarżącemu nigdy nie złożono oświadczenia o przyjęciu przez Gminę rzekomo złożonej przez niego oferty zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego; e. nawet gdyby uznać, że deklaracja zawarta w piśmie z 7 stycznia 1991 r. mogła stanowić skuteczne oświadczenie woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Gminy nieruchomość, nie można pomijać, że byłoby to jednostronne oświadczenie woli, którego skutki w każdym czasie mogły zostać cofnięte oświadczeniem o odmiennej treści, a do złożenia takiego oświadczenia doszło w okolicznościach niniejszej sprawy w sposób dorozumiany najpóźniej w dniu, w którym skarżący wystąpił z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania, ewentualnie w dniu, w którym skarżący wystąpił do Starosty W. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a definitywnie w dniu złożenia przez skarżącego oświadczenia z 28 czerwca 2018 r., a organy administracji (a w ślad za nimi także Sąd I instancji) winny respektować wolę skarżącego, zaś ewentualną ocenę skuteczności tej czynności prawnej (cofnięcia oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania) pozostawić ocenie Sądów powszechnych; f. przeczy temu literalna treść oświadczenia z 7 stycznia 1991 r., w którym: w ogóle nie ma mowy o odszkodowaniu a jedynie o chęci przekazania własności działki nr [...], które w świetle ówcześnie obowiązującego art. 12 ust. 5 ugg traktować należy jako bezprzedmiotowe, bowiem własność tej działki skarżący utracił z mocy samego prawa z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej; nie ma mowy o zrzekaniu się jakichkolwiek praw na rzecz Gminy W. a co najwyżej na rzecz Skarbu Państwa, będącego odrębnym od Gminy W. podmiotem praw i obowiązków; nie ustalono istotnych elementów takiej umowy, a więc stron oraz wysokości odszkodowania, którego skarżący miał się rzekomo zrzec.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 137-151, 157 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W., reprezentowana przez r. pr. A.L., wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej; przyznanie [zwrotu] kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 167-172, 177 akt sądowych).
Pismem z 23 lutego 2021 r. Gmina W. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy I C 180/19, toczącej się przed Sądem Rejonowym w W. (k. 189-196 akt sądowych).
Postanowieniem z 13 kwietnia 2021 r. I OSK 3267/19 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 192 ppsa zawiesił postępowanie w sprawie (k. 199-201 akt sądowych). Postanowieniem z 21 kwietnia 2023 r. I OSK 3267/19 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 ppsa podjął zawieszone postępowanie, bowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt XVI Ca 1059/22 Sąd Okręgowy w Gdańsku XVI Wydział Cywilny Odwoławczy, oddalił powództwo Gminy W. (k. 270-287v, 290-291 akt sądowych).
Na rozprawie dnia 8 września 2023 r. nikt się nie stawił, mimo prawidłowego powiadomienia o terminie rozprawy (k. 313 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).
W sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, zatem należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, zobowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów powinno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Skarżący kasacyjnie zbędnie wskazywał w szeregu zarzutach te same wzorce kontroli, w niewielkim stopniu różnicując konstrukcję poszczególnych zarzutów i ich uzasadnień. Naczelny Sąd Administracyjny, dla jasności wywodu, odniesie się zatem do konkretnych wzorców kontroli w zakresie, w którym było to konieczne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.
Istota sprawy polegała na tym, czy w świetle norm materialnoprawnych, trafnie Sąd I instancji podzielił pogląd Wojewody, że T.C. skutecznie zrzekł się odszkodowania za udział w prawie własności działki nr [...] (s. 16 akapit 3 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 89/19), a kwestia oceny ważności i skuteczności umowy w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, odbywa się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), podobnie jak uchylenia się od skutków wad oświadczenia woli (s. 15-16 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 89/19).
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 2432 zd. 1 i art. 244 § 1 kpc przeprowadził dowód z dokumentu urzędowego - odpisu prawomocnego wyroku z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt XVI Ca 1059/22 Sądu Okręgowego w Gdańsku (dalej wyrok XVI Ca 1059/22), którym Sąd Okręgowy - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - na skutek apelacji pozwanego T.C. od wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt I C 180/19: 1. zmienił zaskarżony wyrok w całości w ten sposób, że: a. w punkcie I (pierwszym) oddalił powództwo [...] (k. 270 akt sądowych).
W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, Sąd Okręgowy na podstawie art. 189 kpc, oddalił powództwo Gminy W. (dalej powódka) przeciwko T.C. (dalej pozwany) o ustalenie, że strony wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego, dotycząca odszkodowania za działkę o numerze ewidencyjnym [...], położoną w [...], wydzieloną pod drogę publiczną decyzją Wójta Gminy We. nr RG-8414/18/91 z 30 stycznia 1991 r., a cofnięcie oświadczenia woli, jako złożone po ustawowym, zawitym terminie, jest nieskuteczne prawnie, gdyż uprawnienie wygasło.
W uzasadnieniu Sąd Okręgowy wskazał, że "[...] Apelacja pozwanego na gruncie zawartego w niej zarzutu nieuwzględnienia konsekwencji prawnych panujące ustroju wspólności majątkowej między małżonkami (wspólność ustawowa), do której należała nieruchomość objęta treścią spornego pomiędzy stronami stosunku prawnego, podlegała uwzględnieniu [...] wystarczający dla uwzględnienia apelacji okazał się zarzut naruszenia art. 233 § 1 kpc i art. 36 § 2 kro w brzmieniu obowiązującym do 19 stycznia 2005 r. [...] całkowite pominięcie - w ramach dokonanych przez Sąd Rejonowy ustaleń faktycznych (dot. składu majątku wspólnego pozwanego i jego żony obejmującego w momencie złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu podziału, zatwierdzenia podziału i zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego działkę nr [...], z której powstała działka nr [...], obecnie mająca numer [...] o powierzchni [....] m2) i ich oceny prawnej skutków dokonanej czynności prawnej (nieodpłatnego przekazania nieruchomości na rzecz Gminy) przez jednego z małżonków bez wymaganej zgody drugiego małżonka.
Art. 36 § 2 [zd. 2] kro stanowił, że do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda drugiego małżonka dla danej czynności prawnej. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że czynności zmierzające do nieodpłatnego wyzbycia się składnika majątku wspólnego w postaci nieruchomości, czego przyczyną jest złożenie wniosku uruchamiającego procedurę podziału nieruchomości i towarzyszące jej zrzeczenie się roszczenia odszkodowawczego jako skutek zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego (wyrok SN z dnia 30 maja 2014 r. III CSK 224/13), należy zakwalifikować jako czynności wymagające zgody drugiego małżonka. [...] konkluzja taka wynika z charakteru czynności o charakterze rozporządzającym i przysparzającym, bo z jednej strony towarzyszy jej przysporzenie po stronie dłużnika, a z drugiej strony utrata aktywów po stronie wierzyciela odpowiadająca temu przysporzeniu. W przypadku nabycia przez powodową Gminę prawa własności nieruchomości z mocy art. 12 ust. 5 uggwn przyczyny takiej kwalifikacji czynności wydają się nader bardzo jasne, zważywszy że odszkodowanie dotyczy sytuacji tzw. "wnioskowego" podziału nieruchomości, w której wyłącznie od jednostronnej woli podmiotu prywatnego zależało, czy i w którym momencie wyzbył się on ex lege własności nieruchomości, zaś odszkodowanie winno być wobec tego substytutem utraty prawa własności w konsekwencji zawartego w normie prawnej wskazanego przepisu nabycia przez jednostkę samorządową własności na cele związane z drogą publiczną [...] Nie powinien więc o swego rodzaju restytucji swobodnie i samodzielnie decydować, z uwagi na znaczącą wagę utraconego składnika majątku (nieruchomości), jeden tylko z małżonków, jeżeli składnik ten należał do majątku wspólnego, co w sprawie zostało bezspornie ustalone. Nie bez znaczenia jest także szerzej ujmowane kryterium jakościowe podziału czynności na mieszczące się i wykraczające poza granice zwykłego zarządu, skoro surogatem prawa własności nieruchomości jest rodzajowo inna korzyść polegająca na przysporzeniu pieniężnym, którą samodzielnie jak się okazuje rozporządził pozwany, zrzekając się jej bez zgody i uprzedniej wiedzy drugiego małżonka – D.C. [...] Wniosek z dnia 7 stycznia 1991 r. o zatwierdzenie projektu podziału został podpisany wyłącznie przez pozwanego. Wyłącznie jego dane zostały również w nim ujawnione. Przedstawił się w nim jako właściciel działki nr [...], nie wskazując, że działa również w imieniu i na rzecz drugiego małżonka. Jednocześnie w osobie pierwszej liczby pojedynczej złożył deklarację nieodpłatnego przekazania działki powstałej na skutek postulowanego podziału ("ze swej strony deklaruję nieodpłatne przekazanie na własność Państwa działki nr [...] o powierzchni [...] m2 przeznaczonej projektem jako projektowana ulica" - k.13). Żaden odnoszący się do tego momentu materiał dowodowy nie rozstrzyga w sposób wiarygodny, aby zachowanie pozwanego składającego w toku negocjacji określone oświadczenia woli stanowiące w rozumieniu art. 60 § 1 kc ofertę zrzeczenia się odszkodowania (stanowiącego element zawarcia umowy z art. 508 kc) należnego małżonkom zamian za nabycie prawa własności nieruchomości przez poznawaną, było akceptowane przez D.C. w sposób oznaczający ważność zawartej umowy [...]" (k. 270, 271, 284-285 akt sądowych).
Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm., dalej kpc), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wynika z powołanego przepisu, moc wiążąca przysługuje prawomocnym orzeczeniom sądu wydawanym w postępowaniu cywilnym. Sąd Najwyższy w wyroku z 13.1.2000 r. II CKN 655/98, Lex 51062 przyjął, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W świetle komentowanego przepisu moc wiążąca, w którą wyposażone jest prawomocne orzeczenie wydane w postępowaniu cywilnym, dotyczy stron postępowania oraz sądu, który orzeczenie to wydał, a nadto innych sądów oraz innych organów państwowych i organów administracji publicznej. Według Sądu Najwyższego, wynikająca z art. 365 kpc moc wiążąca orzeczenia oznacza, że żaden z podmiotów nią objętych nie może negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego określonej treści, niezależnie od tego, czy był stroną postępowania (np. wyrok SN z 15.7.1998 r. II UKN 129/98, OSNP 1999/13/437). Prawomocnym orzeczeniem są związane prócz sądów administracyjnych, także inne organy państwowe i organy administracji publicznej, zarówno rządowe, jak i samorządowe. Skutki prawomocności orzeczenia sądu powszechnego w postępowaniu administracyjnym w pełni akceptuje doktryna (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2022, s. 503, nb 3).
Mimo niejednolitości poglądów w doktrynie i orzecznictwie, za utrwalony należy uznać pogląd, że treść prawomocności materialnej wyroku sądu powszechnego ujawnia się w innych postępowaniach niż to, w którym orzeczenie wydano, uniemożliwiając odmienne rozstrzygnięcie tej samej sprawy (P. Grzegorczyk w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2016, t. II s. 693, uw. 3). Pozytywny aspekt prawomocności materialnej - moc wiążąca - zakłada tożsamość stron przy jednoczesnym braku tożsamości przedmiotu procesu. Oddziaływanie prawomocności sprowadza się w konsekwencji do tego, że sąd w kolejnym postępowaniu obowiązany jest przyjąć, że istotne z punktu widzenia zasadności żądania zagadnienie kształtuje się tak jak to zostało ustalone w prawomocnym wyroku (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 694, uw. 5). Do orzeczeń korzystających z prawomocności materialnej należy zaliczyć w pierwszej kolejności wyroki rozstrzygające sprawę co do istoty w procesie, niezależnie od sposobu ustosunkowania się sądu do powództwa i bez względu na zakres rozstrzygnięcia (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 696, uw. 8). Rozstrzygnięcie o żądaniach stron sąd zamieszcza w sentencji wyroku. Powagą rzeczy osądzonej objęta jest treść sentencji, atrybutu tego pozbawione jest uzasadnienie. Uzasadnienie może być pomocne do ustalenia tego, o jakim żądaniu i w związku z jaką podstawą faktyczną rozstrzygnięto (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 701, uw. 14; s. 707, uw. 19). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za szerokim ujęciem granic mocy wiążącej wyroku XVI Ca 1059/22, z uwagi na ekonomię procesową i jednolitość rozstrzygnięć zapadających w związanych sprawach (art. 365 § 1 i art. 366 kpc). Skoro Sąd Okręgowy na podstawie art. 36 § 2 kro i art. 189 kpc prawomocnym wyrokiem oddalił powództwo Gminy o ustalenie, że Gminę i T.C. wiązała umowa o zwolnienie z długu przyszłego (z obowiązku ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na Skarb Państwa nieruchomość obejmującą działkę nr [...] ostateczną decyzją z 30 stycznia 1991 r. (której to działki nr [...] własność Gmina nabyła umową darowizny z 29 kwietnia 2013 r. Repertorium A nr 4989/2013), to nietrafnie Sąd I instancji aprobował pogląd Wojewody, że T.C. oświadczeniem z 7 stycznia 1991 r. skutecznie (wbrew art. 36 § 2 kro) zrzekł się prawa do odszkodowania za swój "udział" w objętej wspólnością ustawową prawie własności działki [...], wydzielonej decyzją z 30 stycznia 1991 r. z działki nr [...], objętej wspólnością ustawową - § 6 umowy darowizny z 15 czerwca 1984 r. Repertorium A 1706/84 PBN w W. – potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis ww. umowy w błędnie nieponumerowanych aktach Starosty).
Zarzuty naruszenia art. 60 i 58 § 1 kc w zw. z art. 12 ust. 5, art. 51 ust. 1 i 2, [art.] 58 ust. 1, art. 56 ust. 1 pkt 4 ugg są nieusprawiedliwione. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jaka czynność prawna oceniana przez organy administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu była sprzeczna z ustawą lub mająca na celu obejście ustawy. Nie doszło też do wyrażenia woli skarżącego przez zachowanie wyrażające wolę skarżącego w sposób dostateczny, które prowadziłoby do innego rezultatu niż określony w wyroku XVI Ca 1059/22.
Zasadne okazały się zarzuty naruszenia: art. 35, art. 36 § 2, art. 37 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (w brzmieniu obowiązującym dnia 30 stycznia 1991 r. - Dz.U. z 1964 r. nr 9 poz. 59, zm. z 1975 r. nr 45 poz. 234, z 1986 r. nr 36 poz. 180, z 1990 r. nr 34 poz. 198, dalej kro).
W doktrynie trafnie wskazuje się, że dorobkiem małżonków są przedmioty majątkowe niezależnie od sposobu nabycia - nabyte w sposób pierwotny albo pochodny, a w konsekwencji niezależnie od tego, czy nabycie nastąpiło w drodze czynności prawnej, mocy samego prawa, na podstawie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego bądź wskutek innego zdarzenia, z którym ustawa wiąże nabycie prawa (J. Pietrzykowski w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem, W. Pr. 1990, s. 153, uw. 2 do art. 32). Wspólność dorobku małżonków, ściśle związana ze stosunkiem prawnym o charakterze osobistym (pozostawaniem w związku małżeńskim), została ukształtowana jako wspólność łączna. W czasie jej trwania małżonkowie nie mają określonych udziałów w majątku wspólnym, nie mogą więc - stosownie do art. 35 kro rozporządzać udziałami (J. Pietrzykowski - op. cit., s. 149-150, uw. 7 do art. 31; S. Rudnicki, Własność nieruchomości, LexisNexis 2012, p. 3.5, s. 28-29; G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, s. 385-386, uw. 4). Skoro bezspornie nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] objęta była wspólnością ustawową małżeńską (pkt 1 i 2 osnowy oraz zdanie 1 skąpego uzasadnienia decyzji z 30 stycznia 1991 r.; s. 28/29 uzasadnienia wyroku XVI Ca 1059/22), to również powstała w wyniku podziału działka nr [...] była objęta wspólnością ustawową. W czasie trwania wspólności ustawowej żaden z małżonków nie mógł rozporządzać ani zobowiązywać się do rozporządzania udziałem, który w razie ustania wspólności przypadnie mu w majątku wspólnym lub w poszczególnych przedmiotach należących do tego majątku (art. 35 zd. 2 kro).
Art. 37 § 3 kro ("Jednostronna czynność prawna dokonana bez wymaganej zgody drugiego małżonka jest nieważna.") w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia oświadczenia z 7 stycznia 1991 r., w świetle ustaleń Sądu Rejonowego zawartych w uzasadnieniu wyroku I C 180/19, aprobowanych przez Sąd Okręgowy (s. 27 akapit pierwszy uzasadnienia wyroku XVI Ca 1059/22 - po słowach "Sąd ustalił i zważył, co następuje:") okazał się w kontrolowanej sprawie nierelewantny. Skoro bowiem oświadczenie skarżącego z 7 stycznia 1991 r. miało być elementem umowy z art. 508 kc, a do skutecznego zawarcia takiej umowy nie doszło (s. 27-30 uzasadnienia wyroku XVI Ca 1059/22), to brak było podstaw, by Naczelny Sąd Administracyjny, nie dysponując obszernym materiałem dowodowym zgromadzonym przez Sąd Rejonowy, starannie ocenionym przez Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy, nie mając kognicji w sferze oceny skutków cywilnoprawnych zachowań i zaniechań organu administracji publicznej wydającego decyzję z 30 stycznia 1991 r. i obojga współwłaścicieli w postępowaniu zakończonym tą decyzją, mógł ocenić owe zdarzenia na podstawie art. 37 § 3 kro, skoro zostały one prawomocnie i w sposób wiążący w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 3267/19 ocenione przez Sąd Okręgowy w prawomocnym wyroku XVI Ca 1059/22, na podstawie art. 36 § 2 kro (art. 365 § 1 i art. 366 kpc).
Zasadne okazały się zarzuty naruszenia: art. 12 ust. 5, art. 51 ust. 1 i 2, [art.] 58 ust. 1, art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14 poz. 74, zm. nr 14 poz. 154, z 1990 r. nr 14 poz. 90, nr 79 poz. 464, nr 85 poz. 517; z 1991 r. nr 9 poz. 209, dalej ulg), art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, dalej ugn) i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), choć nie wszystkie argumenty podniesione na poparcie tych zarzutów zasługiwały na uwzględnienie.
Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej w tej materii należy podzielić na dwie grupy: 1. niedopuszczalności zawarcia umowy o zrzeczenie się długu przyszłego z tytułu odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 5 ugg; 2. błędnego umorzenia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz T.C. w tej konkretnej sprawie.
W art. 12 ust. 5 ugg w dacie podjęcia decyzji z 30 stycznia 1991 r. - w zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - stanowił: "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja [...] o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.". Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca się jednorazowo. (art. 58 ust. 1 ugg). Decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności: [...] 4) ustalenie odszkodowania (art. 56 ust. 1 pkt 4 ugg). O wywłaszczeniu i odszkodowaniu [...] orzeka rejonowy organ rządowej administracji ogólnej po przeprowadzeniu rozprawy. (art. 51 ust. 1 ugg). W postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej. (art. 51 ust. 2 ugg). Przepisy obowiązujące w dniu 30 stycznia 1991 r. dawały podstawę do orzekania przez organ administracji publicznej o odszkodowaniu za grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy z dniem, w którym decyzja wydana na podstawie art. 12 ust. 5 ugg stała się ostateczna. Bezspornym jest, że właściwy organ nie orzekł o odszkodowaniu na rzecz ówczesnych współwłaścicieli D. i T. małżonków C., mimo że służyła tym małżonkom współwłasność łączna (o bezudziałowym charakterze – S. Rudnicki - op. cit., s. 28) do działki [...] a także do powstałej z niej w wyniku zatwierdzenia podziału działki nr [...]. Obecnie podstawą roszczenia jest art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 834-843, nb 8). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Wojewoda trafnie ustalił odszkodowanie na rzecz D.C. z tytułu utraty 1/2 udziału w prawie własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] (dawniej [...]).
Sąd I instancji z naruszeniem art. 12 ust. 5, art. 51 ust. 1 i 2, [art.] 58 ust. 1, art. 56 ust. 1 pkt 4 ugg w zw. z art. 128 ust. 1 i art. art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 105 § 1 kpa aprobował umorzenie postępowania przed organem I instancji w zakresie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty 1/2 udziału w prawie własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] (dawniej [...]) przysługującego T.C. Mimo że Sąd I instancji uznał, że ocena skuteczności czynności cywilnoprawnych podlega kognicji Sądu powszechnego, w kontrolowanej sprawie nie doszło do skutecznego zawarcia umowy o zrzeczeniu się długu przyszłego w postaci odszkodowania (będącego substytutem utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości; wyrok XVI Ca 1059/22; art. 365 § 1 i art. 366 kpc). Zarówno dla organów administracji publicznej obu instancji, jak i dla Sądu I instancji, rzeczą oczywistą winno było być, że jednostronna czynność prawna dokonana bez wymaganej zgody drugiego z małżonków jest bezwzględnie nieważna już z chwilą jej dokonania, a późniejsze jej potwierdzenie przez tego małżonka nie wchodzi w rachubę. Do jednostronnych zalicza się w szczególności czynność zrzeczenia się własności nieruchomości (art. 179 kc w zw. z art. 37 § 3 kro; J. Pietrzykowski - op. cit., s. 206 uw. 7 do art. 37 kro).
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 508 kc i argumenty podnoszone przeciwko stosowaniu wyroku Sądu Najwyższego z 18.1.2018 r. V CSK 261/17.
W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady prezentowane jest aktualnie stanowisko, że dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. We wcześniejszym orzecznictwie NSA przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zmianie. W wyroku z 30.10.2018 r. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wyroku I OSK 31/17 NSA podzielił stanowisko wyrażone przez SN w wyroku V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 ugn wynika, że własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 ugn wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem, a właściwym organem. Przyjęcie, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 ugn jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, by m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). Stanowisko to podzielił NSA w wyroku I OSK 31/17, a także w wyrokach z: 18.5.2020 r. I OSK 1522/19; 26.1.2021 r.: I OSK 2366/20, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20, I OSK 1975/20; z 27.5.2021 r. I OSK 2753/19; 28.5.2021 r. I OSK 2933/20; z 17.6.2021 r. I OSK 270/21; 28.5.2021 r. I OSK 2933/20; 13.4.2022 r. I OSK 1438/21; 12.5.2022 r. I OSK 1695/21 (cbosa). Stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym wyraźnie sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi. Żaden przepis ugn nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie, że art. 98 ust. 3 ugn przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela (...) z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny; drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej; leży to w zakresie objętym swobodą stron uprawnionych do załatwienia sprawy odszkodowania w trybie cywilnym. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel wie, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna; zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. W ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać (wyroki NSA: I OSK 2058/20, I OSK 1965/20, I OSK 1975/20, I OSK 270/21, cbosa).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela i uważa za własne stanowisko zaprezentowane w wyroku V CSK 261/17, wyrażające się w przyjęciu, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 ugn). Pogląd ten, o czym świadczą przytoczone wyroki NSA, jest też aprobowany w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie (M. Wolanin - op. cit., s. 512-516, nb 16). Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 ugn okazał się niezasadny.
Przeciwko stosowaniu art. 508 kc nie przemawia to, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej w dacie wydania decyzji z 30 stycznia 1991 r. nie przewidywały wyraźnie możliwości rezygnacji z odszkodowania. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie, zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/ 18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).
Art. 508 kc obowiązywał w tym samym brzmieniu w dniu 30 stycznia 1991 r., jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ówcześnie doktryna wskazywała, że z treści art. 508 kc zwolnienie z długu następuje na skutek zgodnej woli wierzyciela i dłużnika. Zwolnienie z długu jest umową [zatem nie czynnością jednostronną; Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, C.H. Beck 1997, s. 185 nb 472, s. 235 nb 611; stąd nierelewantność art. 37 § 3 kro - uw. NSA] zawartą między wierzycielem a dłużnikiem, mocą której wierzyciel zrzeka się wierzytelności, a dłużnik zrzeczenie to przyjmuje. Jeżeli dłużnik nie wyrazi zgody na wygaśnięcie zobowiązania, trwa ono dalej. [...] wskutek zawarcia umowy o dobrowolne zwolnienie z długu zobowiązanie wygasa. Wygaśnięcie zobowiązania następuje z chwilą zawarcia umowy. Nie ma ono mocy wstecznej, chyba że treść umowy wskazuje na odmienną wolę stron (W. Bryl w: red. Z. Resich, J. Ignatowicz, Kodeks cywilny, W. Pr. 1972, t. 2, s. 1216-1217, uw. 1, 2).
W kontrolowanej sprawie nie doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego nie dlatego, że w ówczesnym stanie prawnym nie było to możliwe, a dlatego, że nie doszło do zachowania wymogów art. 36 § 2 kro, o czym wiążąco rozstrzygnął prawomocnym wyrokiem XVI Ca 1059/22 Sąd Okręgowy.
Z tych samych względów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 ugn.
Charakter odszkodowania za wywłaszczenie ma charakter cywilny (tak uznaje Trybunał Konstytucyjny, ale dochodzony w trybie administracyjnym; tak orzecznictwo Sądu Najwyższego, w części orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna, gdzie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są - co do zasady - roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1). W przypadku, w którym doszło do porozumienia między stronami co do odszkodowania, brak jest podstaw do rozstrzygania o odszkodowaniu decyzją administracyjną (bowiem jedynie ustalenie wysokości powierzono organowi administracji publicznej; E. Mzyk - op. cit., s. 795, uw. 9). Z tego względu zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 ugg nie mógł prowadzić do innej oceny zdarzeń, które wiązały się z oceną oświadczenia z 7 stycznia 1991 r., skoro zagadnienie niestosowania przepisów o ugodzie administracyjnej pojawia się dopiero na etapie administracyjnego ustalania odszkodowania, a zagadnienie ewentualnego zawarcia umowy o zrzeczenie się odszkodowania (do czego w kontrolowanej sprawie nie doszło - wyrok XVI Ca 1059/22; art. 365 § 1 i art. 366 kpc) poprzedzać mogło administracyjną fazę postępowania.
Zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 ppsa okazały się niezasadne. Sąd I instancji orzekł w granicach danej sprawy; nie naruszył także zasady niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 18, 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Zarzut naruszenia "art. 183 § 1 pkt 5 ppsa" nie nadawał się do rozpoznania, bowiem § 1 art. 183 nie dzieli się na punkty.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa, bowiem Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie dostrzegł, że Wojewoda z naruszeniem art. 105 § 1 kpa błędnie umorzył postępowania przed organem I instancji w zakresie ustalenia odszkodowania za 1/2 udziału w prawie własności nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...] w miejscowości [...].
Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, przeto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Gd 89/19 i rozpoznał skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się w powyższych wywodach do zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 12 ust. 5, art. 51 ust. 1 i 2, art. 58 ust. 1, art. 56 ust. 1 pkt 4 ugg w zw. z art. 128 ust. 1 i art. art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 105 § 1 kpa, czym Wojewoda w punkcie 3 zaskarżonej decyzji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, przeto dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do wyżej powołanych argumentów.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, z przyczyn wyżej przedstawionych należało zaskarżoną decyzję uchylić w punkcie 3 (trzecim).
Rozpoznając sprawę merytorycznie Wojewoda na podstawie nowego operatu szacunkowego rozstrzygnie o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz T.C. za udział skarżącego w odszkodowaniu za nieruchomość w prawie własności nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...[ w miejscowości [...], kierując się oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 3267/19.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 ppsa.
Na podstawie art. 156 § 1 i § 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku.