II OSK 401/25

II OSK 401/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 1097/24 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2024-12-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 9, art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61 § 3, art. 64 § 2.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 1097/24 o odrzuceniu skargi I. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 3 grudnia 2024 r., II SAB/Wr 1097/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę I. K. (dalej: skarżący) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona bezczynność organu nie ma charakteru publicznoprawnego, co czyni skargę niedopuszczalną. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie mieści się bowiem w pojęciu "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., jest bowiem jedynie czynnością, którą organ prowadzący postępowanie musi wykonać przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt (po uprzednim zbadaniu wniosku i stwierdzeniu istnienia jego braków formalnych, podlegających uzupełnieniu), stanowiąc tym samym jedynie element materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu. Czynność ta nie dotyczy zatem uprawnień lub obowiązków strony. Odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, ale obowiązku organu a nie strony. Ponadto, Sąd I instancji uznał, że nie jest uprawniony w toku postępowania badać czy istotnie w sprawie w ogóle zaistniały podstawy do wezwania do uzupełnienia braków wniosku, co wyklucza zobowiązanie organu do dokonania takiej czynności. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do treści art. 37 § pkt 1 k.p.a., z bezczynnością organu mamy do czynienia wyłącznie w wypadku, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Tymczasem nie ma w przepisach określonego terminu na skierowanie do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych, co z kolei wyklucza stwierdzenie, że nie dokonano tego w ustawowym terminie. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt, nie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, a badanie ewentualnej przewlekłości działania organu, w tym podejmowania przez ten organ niezbędnych czynności procesowych, może podlegać kontroli w ramach kontroli bezczynności lub przewlekłości całego postępowania.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) polegające na odrzuceniu skargi i niestwierdzeniu bezczynności Wojewody ze względu na rzekomą niedopuszczalność skargi z innych powodów, gdy tymczasem skarga jest dopuszczalna i powinna być rozpatrzona merytorycznie;
2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że sąd nie jest uprawniony do badania czy w postępowaniu zaistniały przesłanki do wezwania do uzupełnienia braków formalnych, gdy tymczasem sąd rozstrzyga w granicach sprawy, a zatem także przez analizę akt postępowania administracyjnego, jeśli tego wymaga sprawa sądowa;
3. prawa materialnego przez niewłaściwe niezastosowanie art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 769; dalej: u.o.c.) polegające na uznaniu, że strona nie ma interesu prawnego (uprawnienia) w uzupełnieniu braków formalnych w sytuacji, gdy to od uzupełnienia braków formalnych uzależnione jest rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie sprawy;
4. prawa materialnego przez niewłaściwe niezastosowanie art. 35 § 1-3 k.p.a. polegające na uznaniu, że w przepisach nie ma określonego terminu na wystosowanie wezwania do uzupełnienia braków formalnych, gdy tymczasem to właśnie art. 35 ma zastosowanie w przypadku niewskazania terminu w przepisach szczególnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na bezczynność Wojewody w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy wskazana czynność organu podlega kognicji sądu administracyjnego w ramach sprawowanej przez ten sąd kontroli działalności administracji publicznej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 p.p.s.a.). Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, iż przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., który stanowił podstawę wniesionej w niniejszej sprawie skargi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Norma art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. odnosi się zatem do aktów i czynności wyłączonych z art. 3 § 2 pkt 4 i niepodlegających zaskarżeniu na podstawie art. 3 pkt 2 pkt 8 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. należy objąć materialnoprawną bezczynność lub przewlekłość, a zatem wiązać tylko z wydaniem aktu lub czynności materialnoprawnej kształtujących uprawnienia lub obowiązki jednostki, natomiast dyspozycją art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. należy objąć procesową bezczynność lub przewlekłość, a zatem wiązać tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia, a w zakresie regulacji w ordynacji podatkowej również aktów lub czynności w procedurze sprawdzającej (dział V ordynacji podatkowej) i procedurze kontroli podatkowej (dział VI ordynacji podatkowej) – zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, s. 115).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niezasadnie odrzucił przedmiotową skargę uznając, że zarzucana bezczynność nie ma charakteru publicznoprawnego, albowiem wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy nie mieści się w pojęciu "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia zatem, że warunkiem uznania aktu lub czynności za akt lub czynność podlegające zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. jest to, że są to akty podjęte w ramach postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przykładem czynności podejmowanej w ramach postępowania administracyjnego jest przesłanie odwołania z aktami sprawy przez organ, który wydał decyzję (art. 133 k.p.a.). Brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie pozostawia zatem wątpliwości, że zarówno bezczynność jak i przewlekłość może nastąpić tylko w przypadku istnienia "postępowania w sprawie". Co więcej, jest to bezczynność i przewlekłość, która narusza interes prawny jednostki, który z kolei odnosi się do ściśle określonej działalności administracji publicznej, a pomiędzy sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną musi istnieć pewny związek, nie wystarczą w tej mierze powiązania potencjalne lub hipotetyczne.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznając, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania (w tej sprawie wniosku cudzoziemca o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy) nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zbyt wąsko i rygorystycznie podszedł do kwestii kwalifikacji tej czynności. Zauważenia bowiem wymaga, że art. 112a u.o.c., który określa termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, nie modyfikuje ogólnej reguły wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a., tj. że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepis art. 112a u.o.c. określa jedynie termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy oraz dzień, od którego on biegnie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania obarczonego brakami formalnymi, tj. nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA z: 6 listopada 2023 r., II OSK 1389/23; 23 października 2024 r., II OSK 1301/24; 27 lutego 2025 r., II OSK 2477/24). Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania/wniosku) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Równocześnie należy zaznaczyć, że w takim przypadku wszczęcie postępowania administracyjnego ma w istocie charakter warunkowy, a obowiązki procesowe organu są, co do zasady, ograniczone do kwestii podjęcia działań zmierzających do uzupełnienia przez stronę braków formalnych podania. Nawet bowiem doręczenie organowi administracji wniosku strony, który dotknięty jest brakami formalnymi, inicjuje postępowanie administracyjne, pozostawiając je w stanie pewnego "zawieszenia" do czasu usunięcia tych braków, co wynika z art. 61 § 3 k.p.a.
W związku z powyższym nie sposób przyjąć, jak uczynił to Sąd I instancji, że czynność polegająca na wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie mieści się w kategorii czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest to bowiem czynność podejmowana w toku wszczętego już postępowania administracyjnego, skierowana jest do wnioskującego o zezwolenie na pobyt cudzoziemca, o charakterze ściśle procesowym, której celem podjęcia jest wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt.
W świetle powyższych uwag oraz ustalonych okoliczności faktycznych należało stwierdzić, że niewezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy podlega kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Tym samym zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).