I OSK 324/06

I OSK 324/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Stebnicka
Jolanta Sikorska /sprawozdawca/
Leszek Włoskiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie Elżbieta Stebnicka NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Wa 910/05 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. B. na rzecz Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie kwotę 120,- zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Wa 910/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] o odwołaniu A. B. ze stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że odwołanie A. B. ze stanowiska komendanta nastąpiło w związku z utratą zaufania do niego, ponieważ naruszył on prawa i zasady etyki zawodowej. W dniu 3 grudnia 2004r. skarżący nie dopuścił do przeprowadzenia kontroli doraźnej zarządzonej przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...], a ponadto podważył autorytet organu wyższego stopnia na forum publicznym. Organ wskazał, że specyfika regulacji prawnej stosunku służbowego z powołania w formacjach mundurowych wyklucza możliwość ochrony tego stosunku z tytułu pełnienia przez skarżącego funkcji w związkach zawodowych. Podał, że przed wydaniem decyzji, stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zasięgnięto opinii Starosty [...] oraz Prezydenta Miasta [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając go koniecznością przekazania obowiązków służbowych innej osobie.
A. B. wniósł skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej. Zarzucił: rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 13 ust. 2, art. 30 i art. 50 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 -10 k.p.a., art. 14 - 16 k.p.a., art. 61 § 4, art. 67 § 2, art. 106 § 2, art. 107 § 3, art. 130, art. 131, art. 138 k.p.a., jak również błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nie przysługuje skarżącemu ochrona przewidziana w ustawie o związkach zawodowych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że odwołanie ze stanowiska w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zostało podjęte w ramach uznania administracyjnego, zatem wymagało wnikliwego wyjaśnienia i uzasadnienia decyzji oraz, że stawiane mu zarzuty nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym. Podniósł ponadto, że jest członkiem Międzyzakładowej Komisji NSZZ ,,Solidarność" i stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, przed wydaniem decyzji należało wystąpić do Zarządu tej Komisji o wyrażenie zgody na jego odwołanie. Zarzucił, że uniemożliwiano mu udział w każdym stadium postępowania oraz, że nie utrwalono decyzji z dnia [...] w formie protokołu, a rygor natychmiastowej wykonalności zawierała dopiero pisemna decyzja o odwołaniu doręczona mu 12 stycznia 2005r. Podniósł też, że uzasadnienie decyzji nie wskazywało wiarygodnych dowodów będących podstawą rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za nieuzasadnioną. Wskazał, że przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej stanowiący podstawę rozstrzygnięcia sprawy nie przewiduje żadnych warunków, z chwilą spełnienia których dopuszczalne jest odwołanie ze stanowiska co oznacza, że uruchomienie określonej w nim procedury pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać Komendanta Powiatowego (Miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie. Zdaniem Sądu I instancji stosunek służbowy strażaka z powołania nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej charakterystycznej dla mianowania, przy którym rozwiązanie stosunku służbowego możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie. Brak tej ochrony wynika z samego powołania. Sąd I instancji podkreślił, że powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i zazwyczaj wiąże się ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, gwarancją realizacji których jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym, a jednym z warunków powołania, obok fachowości i doświadczenia określonej osoby jest pełne zaufanie, jakim darzy ją organ powołujący. Z chwilą utraty zaufania, o ile zostaną wykazane rzeczywiste okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, zachodzą powody uzasadniające odwołanie. Podkreślono również, że utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny i nie można jej skutecznie zakwestionować w sytuacji, gdy organ wskazuje fakty uzasadniające utratę zaufania do osoby podwładnej. W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skarżącego, organ wskazał fakty i przyczyny, które wpłynęły na utratę zaufania do jego osoby. Podzielił pogląd organu, że wniesiony przez podwładnych skarżącego anonim, w którym informują oni zwierzchników o zastrzeżeniach i nieprawidłowościach w zachowaniu i działaniu skarżącego, mógł być przyczyną do przeprowadzenia kontroli doraźnej w jednostce, w której skarżący pełnił funkcję komendanta. Dodał również, że zarzuty stawiane skarżącemu w anonimie stały się przedmiotem śledztwa w sprawie przyjęcia przez niego korzyści majątkowej w związku z przyjęciem kandydatów do służby.
Powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazał, że zasadniczym i bezpośrednim powodem utraty zaufania do skarżącego było niedopuszczenie przez niego do kontroli doraźnej w dniu 03.12.2004r. Skarżący w dwóch dokumentach potwierdził odmowę przeprowadzenia czynności kontrolnych. Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że działania skarżącego naruszały przepis § 18 ust. 1 zarządzenia nr 7 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29.03.2001r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli urzędu obsługującego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organów i jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych i nadzorowanych. Sąd I podkreślił, że istotą stosunków wewnętrznych formacji mundurowej przeznaczonej do działań ratowniczych jest podporządkowanie, lojalność i dyspozycyjność i to właśnie szczególny charakter służby strażaka wymaga od niego zdyscyplinowania i bezwzględnego stosowania się do poleceń przełożonych. Podsumowując powyższe okoliczności skonstatował, że odmowa przeprowadzenia kontroli, niedopuszczenie do kontroli, polemika z treścią rozkazu wydanego przez przełożonego, upublicznianie konfliktu w mediach, w tym braku dyscypliny podwładnych, mogło być uzasadnioną przyczyną uznania przez organ, że skarżący utracił zaufanie zwierzchników, skutkiem czego było odwołanie go ze stanowiska Komendanta Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a. zważył, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, komendanta miejskiego Państwowej Straży Pożarnej odwołuje komendant wojewódzki, po zasięgnięciu opinii starosty. W rozpatrywanej sprawie organ zwrócił się o opinię, o której mowa, natomiast zarzut skargi dotyczy braku zawiadomienia skarżącego o fakcie zwrócenia się do innego organu o taką opinię. Odwołując się do tezy wyroku NSA z dnia 04.12.2002r. sygn. akt II SA 744/02 stwierdził, że skoro przepis art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do odwołania ze stanowiska komendanta miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, to brak było podstaw do wydania tej opinii w formie postanowienia, na które przysługiwałoby zażalenie i brak było obowiązku informowania skarżącego, że o wydanie takiej opinii organ się zwrócił.
W związku z zarzutem podnoszonym przez skarżącego dotyczącym naruszenia przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych Sąd I wskazał, że stosownie do art. 58 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażacy mogą zrzeszać się w związkach zawodowych na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych. Zdaniem Sądu I organ zwolniony był z obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego w przedmiocie odwołania A. B. ze stanowiska Komendanta PSP. Wskazał, że jak wynika z art. 10 ustawy o związkach zawodowych, zasady członkostwa w związku zawodowym oraz sprawowania funkcji związkowych ustalają statuty i uchwały statutowych organów związkowych. Stosownie do Statutu NSZZ ,,Solidarność" z 28.05.2004r., A. B. jako członka tej organizacji obowiązywał zakaz łączenia funkcji związkowych z kierowniczymi stanowiskami w administracji państwowej, tj. z funkcją komendanta, co wynika z § 47 pkt 6 Statutu. Zakazu tego skarżący nie przestrzegał i pełnił jednocześnie funkcje związkowe i funkcje kierownicze w administracji państwowej. Sankcją za łączenie obu funkcji jest przewidziane § 49 Statutu wygaśnięcie mandatu. Z powyższego Sąd I wywiódł, że nawet gdyby organ zwrócił się do związków zawodowych o wydanie opinii w przedmiocie odwołania go ze stanowiska, tj. osoby, która łączy funkcje związkowe z kierowniczymi stanowiskami w organach władzy państwowej, to stosownie do § 49 Statutu władze związku zawodowego zobligowane byłyby do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu w związkach zawodowych. Skoro, niejako z urzędu, przez związki zawodowe skarżący musiałby zostać pozbawiany funkcji w związkach zawodowych, to automatycznie przepis ochronny - art. 32 ustawy o związkach zawodowych nie miałby do niego zastosowania. Zdaniem Sądu I instancji A. B., łamiąc zakaz łączenia funkcji ustanowiony w ustawie o związkach zawodowych, sam pozbawił się ochrony stosunku pracy wynikającej i gwarantowanej tymi przepisami.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego Sąd I uznał, że decyzja organu I instancji o odwołaniu skarżącego z pełnionej funkcji wprowadzona została do obrotu prawnego w formie pisemnej przez doręczenie jej skarżącemu w dniu 12 stycznia 2004r. wraz z uzasadnieniem. Skoro decyzja została wydana w formie pisemnej, a nie ustnej, zarzut naruszenia art. 14 § 2 k.p.a. uznał za chybiony.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył A. B., zaskarżając wyrok w całości. Podniósł w niej zarzut:
1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 58 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej, art. 32 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych, polegające na przyjęciu, że organ odwołujący skarżącego ze stanowiska nie był zobowiązany do uzyskania zgody związku zawodowego na jednostronną zmianę warunków pracy i wysokości uposażenia;
naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 10 ustawy o związkach zawodowych w związku z § 47 ust. 3 i 6 statutu - polegającego na przyjęciu do ustalonego stanu faktycznego przepisu, który nie może mieć zastosowania do skarżącego, jako że nie pełnił on żadnej funkcji w strukturach związkowych;
naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 2 i art. 30 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej - polegającego na uznaniu przez Sąd I zasadności odwołania skarżącego ze stanowiska w oparciu o uznanie administracyjne, którego granice zostały przekroczone;
2) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na nie zauważeniu i nie uwzględnieniu przez Sąd I instancji uchybień organów I i II instancji, które polegają na ustaleniu błędnego stanu faktycznego przez przyjęcie, że skarżący utracił zaufanie przełożonego przez niedopuszczenie do przeprowadzenia kontroli doraźnej w dniu 03.12.2004r. i przypisujące odpowiedzialność skarżącego za publikacje prasowe;
naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - przez brak ustosunkowania się tego Sądu do zarzutów skarżącego w zakresie zasadności skargi w przedmiocie nie uwzględnienia zgłoszonych dowodów wskazujących, że niedopuszczenie do przeprowadzenia kontroli doraźnej w dniu 3 grudnia 2004 r. nie miało miejsca. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji uchybił powyższemu przepisowi, gdyż w uzasadnieniu wyroku brak jest zarzutów podniesionych w skardze, a także oceny wiarygodności dowodów w przedmiocie bezkrytycznie przyjętej za organami tezy o "utracie zaufania" jako przyczyny odwołania ze stanowiska. Skrzący podniósł, że orzeczeniem z dnia 19.01.2006r. Komisja Dyscyplinarna przy [...] Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] uznała go za niewinnego wobec zarzutu niedopuszczenia do przeprowadzenia kontroli doraźnej w dniu 03.12.2004r. Zatem powołane przez organy przyczyny odwołania ze stanowiska nie istniały od samego początku, a jako nieistniejące nie mogły być przyczyną odwołania ze stanowiska, który to zarzut skarżący podnosił a Sąd I instancji pominął ów zarzut, nie zauważając uchybień organów administracji.
Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że łącząc funkcję związkową jaką jest członkostwo Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność" i funkcję kierowniczą w administracji państwowej jaką jest stanowisko komendanta miejskiego PSP, skarżący naruszył § 47 pkt 6 Statutu NSZZ "Solidarność". Łamiąc zakaz łączenia funkcji ustanowiony w ustawie sam pozbawił się ochrony stosunku służbowego. Z art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych wynika odpowiednie stosowanie przepisów tej ustawy do praw związkowych strażaków. Zdaniem organu, specyfika regulacji prawnej stosunku służbowego z powołania w formacjach mundurowych wyklucza możliwość bezpośredniego stosowania art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych do ochrony funkcjonariusza będącego działaczem związkowym przed decyzją przełożonego o odwołaniu z zajmowanego stanowiska.
Niezasadny jest zdaniem organu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Organ wskazał, że jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy, w tym oceny służby strażaka dokonywanej w czasie podejmowania decyzji o odwołaniu ze stanowiska wynika, że przełożony miał podstawy do tego by utracić zaufanie do strażaka, to jest to wystarczająca przyczyna odwołania strażaka ze stanowiska. Nie jest przy tym istotne, że część faktów przyjętych za podstawę odwołania nie jest w pełni potwierdzona. Taka właśnie sytuacja miała w ocenie organu miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślono, że utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny przełożonego, a nie z obiektywnie zaistniałych przyczyn. Nie można skutecznie zakwestionować utraty zaufania w sytuacji wskazania przez organ faktów uzasadniających utratę zaufania. W niniejszej sprawie wskazano fakty i przyczyny, które wpłynęły na utratę zaufania przełożonego do skarżącego. Brak było w tej sytuacji podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Nie ma również zdaniem organu podstaw do uznania za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie składniki o jakich mowa w w/w przepisie prawa, a skarżący nie wskazał, którego składnika uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które to naruszenie skarżący upatruje w nie zauważeniu i nie uwzględnieniu przez Sąd I instancji uchybień organów I i II instancji, które w ocenie skarżącego polegają na ustaleniu błędnego stanu faktycznego przez przyjęcie, że skarżący utracił zaufanie przełożonego przez niedopuszczenie do przeprowadzenia kontroli doraźnej w dniu 03.12.2004r. i przypisujące odpowiedzialność skarżącego za publikacje prasowe oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do zarzutów skarżącego w zakresie zasadności skargi w przedmiocie nie uwzględnienia zgłoszonych dowodów wskazujących, że niedopuszczenie do przeprowadzenia kontroli doraźnej w dniu 03.12.2004r. nie miało miejsca.
Zarzuty te nie są zasadne. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania pozostają w zawiązku ż charakterem decyzji wydanej w sprawie i wymagają w tym miejscu oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.). Zauważyć należy, że decyzja ta podjęta w oparciu przepis art. 13 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest decyzją podjętą w ramach uznania administracyjnego, co wynika z braku ustanowienia w nim przez ustawodawcę konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej ze stanowiska przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Stosunek służbowy strażaka z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie. Powyższa okoliczność ma w sprawie kluczowe znaczenie. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania. Powołanie, jak to trafnie wskazuje Sąd I instancji, następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Powyższy stosunek jest oparty na zaufaniu. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest bowiem także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący. Z chwilą utraty zaufania, o ile wykazane zostaną konkretne okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, zachodzą powody uzasadniające odwołanie. Utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny przełożonego, a nie z obiektywnie zaistniałych przyczyn. Nie można skutecznie zakwestionować utraty zaufania w sytuacji wykazania przez organ faktów uzasadniających utratę zaufania. W niniejszej sprawie fakty takie zostały przez organ wykazane i ustalone oraz prawidłowo ocenione w postępowaniu sądowoadministacyjnym w ramach sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że odmowa przeprowadzenia kontroli, niedopuszczenie do kontroli, polemika z treścią rozkazu wydanego przez przełożonego, w tym braku dyscypliny podwładnych, mogło być uzasadnioną przyczyną do uznania przez organ, że skarżący utracił zaufanie przełożonego skutkiem czego było odwołanie go ze stanowiska komendanta PSP na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Do podjęcia decyzji na podstawie wskazanego przepisu prawa nie jest konieczne udowodnienie wszystkich faktów stanowiących podstawę podjęcia decyzji. Wystarczy potwierdzenie wystąpienia większości zdarzeń będących przyczyną utraty zaufania przełożonego.
Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarżący nie podważył skutecznie ustalonych faktów przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W związku z zarzutami skargi podkreślić należy, że utrata zaufania jest kategorią oceny zaistniałych faktów, i to oceny subiektywnej, opartej na konkretnych okolicznościach mogących wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku. Utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny określonych faktów przez przełożonego, a nie podwładnego. W sprawie zostały wykazane konkretne okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia skarżącego na stanowisku Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], których to okoliczności skarżący skutecznie nie podważył, kwestionując ocenę tych okoliczności przez przełożonego, jako mogących stanowić podstawę utraty zaufania do niego.
Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący nie wskazał jakich konkretnie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Sądu I instancji Sąd ten nie przytoczył w skardze i nie wykazał, by powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powoływane w skardze kasacyjnej późniejsze orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w [...] pozostaje bez wpływu na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia na dzień jego wydania. Orzeczenie to bowiem zostało podjęte w dniu 19.01.2006r.
Za nieusprawiedliwiony uznał Naczelny Sąd Administracyjny podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia w sprawie art. 7 k.p.a. Zarzut ten został skierowany pod adresem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie i nie został przez autora skargi kasacyjnej powiązany z żadnym przepisem ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny przy rozpoznawaniu skargi sądowo-administracyjnej bezpośrednio nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, choć dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot skargi bada, czy organ administracji publicznej rozpoznając indywidualną sprawę prawidłowo przepisy tej procedury zastosował. Powyższy błąd autora skargi kasacyjnej nie uniemożliwia merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż z kontekstu jej treści wynika, że zarzuca się w niej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I naruszenia art. 7 k.p.a. Oceniając zasadność owego przepisu prawa wskazać należy, ze ustawodawca ustanowił w art. 7 k.p.a. zasadę ogólną uwzględnienia nie tylko słusznego interesu obywatela ale także interesu społecznego. Zasada ta jest ściśle powiązana z wyprowadzaną z art. 2 i art. 31 Konstytucji RP zasady proporcjonalności i nakazuje organom administracji publicznej przy wyjaśnianiu i załatwianiu sprawy wyważenie między interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Wprowadzając w art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela ustawodawca chciał zapobiec jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. Zasady tej zatem nie można interpretować jednostronnie, jak to czyni skarżący, Przepisowi temu Sąd I w niczym nie uchybił. Oddalając skargę Sąd ten bowiem dokonał wszechstronnej oceny wskazanych przez organ faktów jako mogących uzasadniać utratę zaufania przełożonego do skarżącego, podzielając trafność dokonanego przez organy wyboru rozstrzygnięcia sprawy.
Za niezasadny uznać należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 58 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, art. 32 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych, polegający na przyjęciu, że organ odwołujący skarżącego ze stanowiska nie był zobowiązany do uzyskania zgody związku zawodowego na jednostronną zmianę warunków pracy i wysokości uposażenia. W kwestii zastosowania przepisu art. 32 ust. 2 ustawy o zawiązkach zawodowych do odwołania ze stanowiska komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.10.2003r. sygn. akt II SA 2695/02 ze skargi A. B. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dna 26 lipca 2002r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska wyrażając pogląd, że odwołanie ze stanowiska komendanta miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wypełnia dyspozycję art. 13 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w zakresie obowiązku zwrócenia się do organizacji związkowej, gdyż stanowi zmianę jednostronną warunków pracy i płacy na niekorzyść pracownika. Pogląd ten nie ma mocy wiążącej w niniejszej sprawie mimo, że dotyczy tego samego skarżącego oraz odwołania ze stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej. Sprawa niniejsza nie jest bowiem tą samą sprawą. Dotyczy odwołania skarżącego ze stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w innym czasie i w innych okolicznościach faktycznych. Sąd orzekający w składzie niniejszym nie podziela powyższego poglądu prawnego wyrażonego w powołanym wyroku.
Art. 58 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stanowi, że strażacy mogą zrzeszać się w związkach zawodowych na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych. Z mocy art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych, do praw związkowych strażaków Państwowej Straży Pożarnej przepisy w/w ustawy stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Z kolei z przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych wynika obowiązek pracodawcy uzyskania zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej na wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub innym pracownikiem będącym członkiem danej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy (...), a także obowiązek pracodawcy uzyskania zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej na jednostronną zmianę warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika o jakim mowa wyżej. Użyty w art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych termin "odpowiednio" oznacza, że przepisy tej ustawy nie w każdej sytuacji znajdują zastosowanie. Do takiej sytuacji należy sprawa, w której stosunek służbowy strażaka został nawiązany na podstawie powołania na stanowisko kierownicze (funkcyjne). Powołanie i odwołanie ze stanowiska jest stosunkiem organizacyjnym. Specyfika regulacji prawnej stosunku służbowego z powołania w formacjach mundurowych wyklucza możliwość bezpośredniego stosowania art. 32 ust. 1 i 2 i art. 34 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych do ochrony funkcjonariusza (strażaka) będącego działaczem związkowym przed decyzją przełożonego o odwołaniu z zajmowanego stanowiska, co w konsekwencji prowadzi do zmiany warunków pracy i płacy. Stosowanie bowiem wprost tego przepisu do osób zajmujących kierownicze stanowiska na podstawie powołania doprowadziłoby do sytuacji, w której z ochrony związkowej korzystaliby funkcjonariusze stanowiący kadrę kierowniczą w rozumieniu art. 32 ust. 5 ustawy o związkach zawodowych. Zasady członkostwa w związku zawodowym oraz sprawowanie funkcji związkowych ustalają statuty i uchwały statutowych organów związkowych, co wynika z art. 10 ustawy o związkach zawodowych. W tej sytuacji bez znaczenia w sprawie pozostaje czy i jaką funkcję skarżący pełnił w organizacji związkowej. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 10 ustawy o związkach zawodowych w związku z § 47 ust. 3 i 6 Statutu NSZZ "Solidarność" uznać należy za bezprzedmiotowy .
Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.