I OSK 3232/19

I OSK 3232/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Go 151/19 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2019-08-29
Skarżony organ
Wójt Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1764
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Go 151/19 w sprawie ze skargi L. W. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 151/19, po rozpoznaniu skargi L. W. na bezczynność Wójta Gminy D. (dalej jako: "Wójt") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Wójta do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 2 kwietnia 2019 r. w zakresie udostępnienia kserokopii polisy ubezpieczeniowej pojazdu marki K. nr rejestracyjny [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I.), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), zasądził od Wójta na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z 2 kwietnia 2019 r. skarżąca, powołując się na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") zwróciła się do Wójta o udostępnienie informacji czy samochód strażacki OSP S. marki K. nr rej. [...] posiada ubezpieczenie komunikacyjne AC, jeśli tak, to zwróciła się o wydanie kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem polisy ubezpieczeniowej potwierdzającej zawarcie umowy AC. Skarżąca zwróciła się także o udostępnienie kserokopii zaświadczenia brokera ubezpieczeniowego, potwierdzonej za zgodność z oryginałem, które zostało przedstawione wnioskodawczyni w obecności Wójta 1 kwietnia 2019 r.
Wójt odpowiadając na powyższy wniosek pismem z 16 kwietnia 2019 r., nr [...] przekazał wnioskodawczyni kserokopię umowy brokerskiej z 23 maja 2014 r. zawartej pomiędzy Gminą D. a M. sp. z o.o. Organ poinformował także, że przedmiotowy pojazd posiada ważną polisę AC do 12 grudnia 2019 r. Na tę okoliczność organ przesłał stosowne zaświadczenie
Pismem z 19 kwietnia 2019 r. skarżąca ponownie zwróciła się do Wójta o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem polisy potwierdzającej zawarcie umowy AC, wyjaśniając, że do pisma organu z 16 kwietnia 2019 r. polisa ta nie została dołączona.
Skargę na bezczynność Wójta w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że OSP w S. udostępniło mu kserokopię polisy o czym skarżącą poinformował, oraz że może zapoznać się z jej treścią.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być skierowany do organu właściwego. Takim organem w niniejszej sprawie jest OSP w Szczawnie albowiem - zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 620 ze zm.) - ochotnicze straże pożarne i związek ochotniczych straży pożarnych działają w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2019 r., poz. 713). Jak wynika natomiast z przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, co do zasady koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej pokrywane są ze środków publicznych, w tym zwłaszcza środków gminy, jak również budżetu państwa (por. art. 29 pkt 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że OSP w Szczawnie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, którego koszty funkcjonowania pokrywane są ze środków publicznych. OSP w S. jest zatem podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Mając natomiast na względzie, iż jednostki ochotniczej straży pożarnej dysponują - przy wykonywaniu zadań publicznych - środkami publicznymi pochodzącymi przede wszystkim z budżetu gminy oraz budżetu państwa, uznać należy, iż polisa ubezpieczenia AC wozu strażackiego stanowi informację publiczną.
Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (a więc także organy władzy publicznej jakimi są organy wykonawcze gmin) będące w posiadaniu takich informacji. W niniejszej sprawie takim organem jest Wójt (który - zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - koordynuje funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze gminy w zakresie ustalonym przez wojewodę. Zadanie to może być wykonywane przy pomocy komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, jeżeli komendant taki został zatrudniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), albo przy pomocy komendanta gminnego związku ochotniczych straży pożarnych, i który sam w piśmie z 11 czerwca 2019 r., skierowanym do skarżącej, wyjaśnił że "kserokopia polisy AC samochodu strażackiego K. nr rej: [...], jest w posiadaniu Urzędu Gminu albowiem OSP w S. ją przekazała".
Podsumowując Sąd stwierdził, że skoro organ do dnia rozpatrzenia sprawy przez WSA nie załatwił wniosku skarżącej w sposób i w terminie określonym w u.d.i.p., to zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony. Jednocześnie, ponieważ organ w piśmie z 11 czerwca 2019 r. poinformował skarżącą, że "polisa ta zawiera też informację handlową", zatem skarżąca może się z nią jedynie zapoznać (bez kserowania), Sąd wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej - jak stanowi o tym art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. - podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z treści ww. pisma organu należy wywnioskować, że organ uznał, że żądana informacja stanowi informację publiczną lecz nie może jej przekazać w sposób określony we wniosku, tzn. przesłać kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem polisy ubezpieczeniowej potwierdzającej zawarcie umowy AC. W ocenie Sądu przyjmując takie stanowisko organ powinien – na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na okoliczności podnoszone w piśmie z 11 czerwca 2019 r., czego nie uczynił.
Ponadto Sąd uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy stwierdzona bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącej. W ocenie Sądu nie można w związku z tym uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że podanie informacji przetworzonej udzielającej wprost odpowiedzi na zapytanie w trybie dostępu do informacji publicznej, nie stanowi wykonania obowiązku udzielenia odpowiedzi i tym samym stanowi naruszenie uprawnienia wynikającego z prawa do informacji publicznej:
2. naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że polisa ubezpieczeniowa potwierdzająca zawarcie umowy AC stanowi dokument urzędowy podlegający obowiązkowemu udostępnieniu w ramach uprawnienia wynikającego z prawa do informacji publicznej, podczas gdy polisa ubezpieczeniowa nie jest sporządzona przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, tylko stanowi dokument wytworzony przez zewnętrzny podmiot komercyjny, zatem nie stanowi dokumentu urzędowego, a ponadto przepis wskazuje na prawo do "wglądu", a nie obowiązek dostarczenia kserokopii potwierdzonej za zgodność, a które to prawo wglądu do rzeczonej polisy zostało umożliwione;
3. naruszenie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podmiotem właściwym do udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie jest organ wykonawczy gminy, podczas gdy przepis ust. 3 dotyczy tych podmiotów, które są dysponentem informacji publicznej i kogo ta informacja dotyczy, zatem organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest OSP w S.;
4. naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej przez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że w zakresie koordynacji krajowym systemem ratowniczo-gaśniczym (dalej: KSRG) przez wójta gminy jako organu, mieści się udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy KSRG stanowi integralną część organizacji bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, obejmującą, w celu ratowania życia, zdrowia, mienia lub środowiska, prognozowanie, rozpoznawanie i zwalczanie pożarów, klęsk żywiołowych lub innych miejscowych zagrożeń, zatem udostępnienie informacji publicznej nie realizuje celu KSRG ratowniczego, czyli wójt nie był zobowiązanym podmiotem do udzielenia informacji publicznej w postaci dostarczenia poświadczonej kopii polisy;
5. naruszenie art. 5 ust. 2 zd. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że "ograniczenie" ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oznacza wyłącznie całkowitą odmowę udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy dopuszczalne jest przetworzenie informacji w odpowiednim zakresie.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi na bezczynność Wójta Gminy D. w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Uzasadniając pierwszy zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd nieprawidłowo uznał, ze organ nie udzielił skarżącej informacji publicznej, bowiem organ podał wnioskodawczyni, że pojazd marki K. ma ważna polisę, przedłożył skarżącej kopię umowy brokerskiej oraz zaświadczenie do kiedy polisa jest ważna, zatem organ udzielił odpowiedzi w ramach informacji publicznej, przy czym uznać należy, że dokonał przetworzenia informacji.
Zarzut powyższy jest niezasadny. Zauważyć należy, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie była bezczynność Wójta Gminy w udzieleniu informacji publicznej w postaci kserokopii polisy ubezpieczeniowej pojazdu marki K. nr rejestracyjny [...]. Bezczynność w udostępnieniu informacji polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), w przewidzianym prawem terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada.
Sposób udostępnienia informacji publicznej reguluje art. 14 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2).
Mając na uwadze treść przepisu art. 14 ust. 1 u.d.i.p. należy podkreślić, że to wnioskodawca określa w jaki sposób i w jakiej formie chce otrzymać informację publiczną. Natomiast podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i żądany sposób. W skardze kasacyjnej organ nie kwestionuje, że nie udostępnił L. W. polisy ubezpieczeniowej w żądanej przez nią formie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Mając na uwadze treść powyższego przepisu uznać należy, że błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie. Pojęcie przetworzonej informacji publicznej nie posiada definicji legalnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja opracowana przez podmiot obowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1852/14, – wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tymczasem L. W. we wniosku z 2 kwietnia 2019 r. domagała się przesłania jej pocztą kserokopii konkretnego dokumentu, wskazanej wyżej polisy ubezpieczeniowej, a nie informacji publicznej specjalnie dla niej wytworzonej.
Z wyżej wskazanych przyczyn nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenie art. 5 ust. 2 zd. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że "ograniczenie" ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oznacza wyłącznie całkowitą odmowę udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy dopuszczalne jest przetworzenie informacji w odpowiednim zakresie. Na co zdaniem skarżącego kasacyjnie pozwala przepis art. 3 § 1 pkt 1 u.d.i.p.
Niezasadny jest również zarzut naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że polisa ubezpieczeniowa potwierdzająca zawarcie umowy AC stanowi dokument urzędowy podlegający obowiązkowemu udostępnieniu w ramach uprawnienia wynikającego z prawa do informacji publicznej.
Podkreślić w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) – a to w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1910/18, dostępny jw.).
Po pierwsze, wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji brak jest stwierdzenia, że wyżej wskazana polisa jest dokumentem urzędowym. Po drugie, wskazane jako naruszone przepisy nie odnoszą się do pojęcia dokumentu urzędowego ani pojęcia informacji publicznej. Należy też stanowczo podkreślić, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej tylko z dostępem do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną.
Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, prowadzi do wniosku, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest niesporny i prawidłowy. W rozpoznawanej sprawie Sąd ustalił, że skarżący kasacyjnie sam w piśmie z 11 czerwca 2019 r., skierowanym do L. W. wskazał, że "kserokopia polisy AC samochodu strażackiego K. nr rej: [...], jest w posiadaniu Urzędu Gminu albowiem OSP w S. ją przekazała". Ponadto fakt posiadania polisy potwierdził Wójt Gminy D. w odpowiedzi na skargę.
Skoro zatem zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji, a nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy D. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p) i posiadał żądaną informację, ta nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty wskazane w pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej, a zmierzające do wykazania, że Wójt Gminy D. nie był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w postaci dostarczenia kopii polisy ubezpieczeniowej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.