I OSK 3226/19

I OSK 3226/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 414/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-07-02
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1311
art. 37 a ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. i M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 414/19 w sprawie ze skargi M. O. i M. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. O. i M. A. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/WA 414/19 oddalił skargę M. O. i M. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa użytkowania wieczystego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2019 r., [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] uchylającą ostateczną decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i potwierdzającą nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności zabudowanego gruntu, zajętego pod część linii kolejowej, oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni 0,0427 ha z obrębu [...] oraz stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Polskie Koleje Państwowe [...] w Warszawie prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności znajdujących się na nim budowli i urządzeń.
Jako podstawę prawną ww. decyzji Minister wskazał art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm., dalej jako ustawa) w związku z art. 4 pkt 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, dalej jako: ustawa o transporcie kolejowym). Organ wywiódł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na uwzględnienie wniosku PKP opartego na wskazanych przepisach.
Minister podał, że według księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla ww. nieruchomości właścicielami są M. O. i M. A. Według ministra nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] znajdowała się w dniu 28 lutego 2003r. we władaniu Polskich Kolei Państwowych [...]. Na potwierdzenie powyższego organ wskazał na wykaz inwentarzowy urządzeń znajdujących się na tym gruncie (stanowiący załącznik do decyzji I instancji).
Minister przywołał regulacje dotyczące pojęć "linia kolejowa" i "bocznica kolejowa". W tym zakresie zaznaczył, że przepisy ustawy nie definiują tych pojęć, zatem jako wyznacznik przyjął definicje legalne zawarte w ustawie o transporcie kolejowym w wersji obowiązującej w dniu 28 lutego 2003 r. Według Ministra na gruncie ww. ustawy o transporcie kolejowym pomiędzy pojęciami "bocznica kolejowa" i "linia kolejowa" zachodzi stosunek przeciwieństwa ponieważ nie ma takich bocznic, które byłyby liniami kolejowymi i nie ma takich linii, które byłyby bocznicami. Przywołał na te okoliczność stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt V CSK 121/08 (publ. LEX nr 479335), w którym stwierdzono, że bocznica kolejowa, która nie została określona jako linia kolejowa, ale droga kolejowa połączona z linią kolejową, nie jest taką linią, a co za tym idzie nie stanowi infrastruktury kolejowej.
Organ nadzoru wskazał również na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2000 r. w sprawie wykazu linii kolejowych, które ze względów gospodarczych, społecznych, obronnych lub ekologicznych mają znaczenie państwowe (Dz. U. z 2000 r., Nr 13 poz. 156), z których wywiódł, że ustawodawca dokonał rozróżnienia "ruchu kolejowego" od "ruchu", bowiem ruch kolejowy był rozumiany jako ogół czynności umożliwiających przemieszczanie się pojazdu kolejowego i zapewniających wykonanie przewozu kolejowego po ogólnodostępnej infrastrukturze kolejowej, tj. na terenie kolei w rozumieniu definicji zawartej w art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie kolejowym, zaś na bocznicy kolejowej ruch kolejowy nie jest prowadzony z uwagi na to, że nie jest ona udostępniana publicznie i przeważnie jest eksploatowana do wyłącznych potrzeb ładunkowych przedsiębiorcy (zakłady przemysłowe, elektrownie), który nią włada. Organ wyjaśnił, że desygnaty określenia budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego znajdują się w wydanym na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie określenia rodzajów budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego (Dz. U. z 2001 r., Nr 66 poz. 676). Z przepisów tego rozporządzenia, w ocenie ministra, wynika, że istnieje wyraźny podział pomiędzy torami stacyjnymi prowadzącymi do bocznicy, a bocznicami kolejowymi i brak możliwości ich utożsamiania. Na potwierdzenie powyższego minister wskazał na treść § 32 ust 2 pkt 6 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 1998 r., nr 151 poz. 987) i § 4 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 11 lutego 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków prowadzenia ruchu na liniach kolejowych (Dz. U. z 2000 r, Nr 34, poz. 400), gdzie dokonano wyraźnego rozróżnienia pomiędzy stacyjnymi torami bocznymi, a torami bocznicy kolejowej w zakresie standardów technicznych, jakim powinny one odpowiadać.
Według organu fakt zajęcia działki nr [...] pod linię kolejową, w rozumieniu art. 37a ustawy, potwierdzają m.in. oświadczenia Polskich Kolei Państwowych [...] zawarte w piśmie 24 sierpnia 2010 r. oraz wypis z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2015 r., znak [...]. Minister powołał się także na pismo z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], pozyskane z innej sprawy, wg którego sąsiednia działka nr [...] z obrębu [...] stanowi fragment linii kolejowej Warszawa [...] - Warszawa [...], teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo Państwa na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako tereny zamknięte. W związku z powyższym stwierdził, że ww. decyzja Ministra Infrastruktury Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. odnosi się także do przedmiotowej działki nr [...].
Organ ustalił również, że na przedmiotowym gruncie znajdują się tory główne zasadnicze linii Nr [...] Warszawa [...] - Warszawa [...], które zostały wybudowane w 1951 r. Ponadto na ww. gruncie znajdują się także urządzenia srk i asr oraz sieć trakcyjna 3 kV DC (rok budowy odpowiednio: 1990 r., 1964r.). Rok budowy wymienionych w wykazie urządzeń, wg organu, pozwala na stwierdzenie, że wymienione wyższej elementy linii kolejowej znajdowały się na przedmiotowym gruncie także w dacie 28 lutego 2003 r.
W konsekwencji organ ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi linię kolejową w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym przy czym jest to linia o znaczeniu państwowym oraz że ani w dacie 28 lutego 2003 r. ani obecnie na przedmiotowej nieruchomości nie została zlokalizowana bocznica kolejowa.
Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. O. i M. A. (dalej, jako skarżący).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, iż terminy "linia kolejowa" i "bocznica kolejowa" nie mogą być utożsamiane. Wobec tego nie można uznać za zasadny zarzutu skargi, iż minister błędnie wyłożył przepisy i "niezasadnie przyjął, że tor stacyjny nie może być jednocześnie elementem bocznicy kolejowej". Wojewoda, a następnie minister kwestię tę rzeczowo i obszernie przedstawili w uzasadnieniach swoich decyzji, argumentację swoją poparli także fachową literaturą. Sąd Wojewódzki następnie wyjaśnił pojęcie drogi szynowej i drogi szynowej bocznej.
W ocenie Sądu I instancji pogląd, zgodnie z którym na gruncie ustawy o transporcie kolejowym, według stanu na dzień 28 lutego 2003 r., pojęcie tor stacyjny boczny może być utożsamiane z pojęciem bocznicy kolejowej nie znajduje uzasadnienia ani w definicji linii kolejowej, która w żaden sposób nie różnicuje statusu torów kolejowych znajdujących się na stacji kolejowej, ani też w konkretyzujących zapisy ustawowe postanowieniach rozporządzeń wydanych na jej podstawie. Dopuszczalność wykorzystania toru stacyjnego, jak i toru bocznicy kolejowej do wykonywania tych samych funkcji technologicznych (przeładunek towaru) nie może być argumentem przesądzającym o możliwości utożsamiania tych dwóch pojęć. Tor stacyjny stanowi integralną część stacji kolejowej, a w konsekwencji linii kolejowej, bowiem umożliwia wykonywanie na stacji kolejowej szeregu czynności eksploatacyjnych, niezbędnych z punktu widzenia prawidłowej realizacji procesu przewozowego o charakterze publicznym.
Sąd wywiódł, że konstrukcja art. 37a ustawy zbliżona jest do konstrukcji regulacji zawartej w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) przewidującej uwłaszczenie Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego na gruntach zajętych w dniu 31 grudnia 1998r. pod drogi publiczne.
Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazujących na brak zgromadzenia w kontrolowanej sprawie dowodów według stanu na dzień 28 lutego 2003r., Sąd uznał je za niezasadne. Ustalenie czy dana nieruchomość znajdowała się w tej dacie pod torami linii kolejowej może nastąpić na podstawie wszystkich możliwych, ale jednocześnie miarodajnych, źródeł dowodowych, a inicjatywę w tym zakresie mają i organ administracji i strony, a zwłaszcza te reprezentowane przez fachowego pełnomocnika. Nie sposób, zdaniem Sądu I instancji, uznać za zasadny zarzut co do naruszenia przez organ art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 80 kpa przez to, że za dowody uznał w sprawie wykazy inwentarzowe nieopatrzone datą z 2003r. Konfrontując natomiast ten zarzut z wnioskami dowodowymi skarżących należy podnieść, że skarżący nie przedstawili żadnego dowodu pochodzącego z 2003r.
Mapa geodety J. B., na którą powołują się skarżący w skardze i zawarte na niej jej oświadczenie - pochodzą z 2013r. a nie z 2003r., nie zawierają danych odnośnie do źródeł wiedzy ww. geodety. Ponadto mapa sporządzona przez ww. geodetę zawiera jedynie w ramach legendy oświadczenie J. B., że jest to teren bocznicy.
Sąd uznał, że zawarta w skardze negacja ustaleń dokonanych przez organy sprowadza się jedynie do zaprzeczania stanowiska przedstawionego przez PKP i uznanego ostatecznie przez ministra.
Jeśli zaś chodzi o zarzut co do braku przeprowadzenia przez organ dowodu z zeznań świadka A. N., na okoliczność tego, że w dniu 28 lutego 2003 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się bocznica kolejowa a nie linia kolejowa – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - organ zasadnie przyjął, iż skarżący nie wykazali, że osoba ta ma właściwe przygotowanie zawodowe, by ocenić opisane wyżej zagadnienie; nie była też ani nie jest pracownikiem Polskich Kolei Państwowych [...] związanym z tym obszarem. Sąd przyjął, że postępowanie dowodowe nie wymaga uzupełnienia. Wszystkie dowody, na jakie powołują się skarżący zostały rzeczowo omówione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W aktach są protokoły dokumentujące oględziny działek, jest też mapa J. B. (na żądanie Sądu dołączona do akt przez pełnomocnika skarżących po rozprawie z 18 czerwca 2019 r.).
W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w szczególności wymienionych w skardze przepisów procesowych. Według Sądu Wojewódzkiego skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika mieli i czas i możliwość zwrócić się do osoby, która sporządziła na mapie adnotację wskazującą, że jest to teren bocznicy – o wyjaśnienie i udokumentowanie podstaw do takiego oświadczenia. Organ nie miał żadnego obowiązku dowodzić prawdziwości i rzetelności prywatnego twierdzenia osoby trzeciej w tym procesie, skoro same strony po negatywnej ocenie tego dowodu - nie widziały takiej potrzeby.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli właściciele przedmiotowej nieruchomości M. O. i M. A., reprezentowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej, opartej na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
1. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1311 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 1997 r. Nr 96 poz. 591 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - dokonując kontroli decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r., znak sprawy: [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...] listopada 2015 r. znak sprawy: [...] i stwierdzeniu nabycia na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności, a przez "Polskie Koleje Państwowe" [...] prawa użytkowania wieczystego, nieruchomości położonej w Warszawie, Dzielnica [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie nr [...] (dalej Nieruchomość), a także prawa własności urządzeń znajdujących się na nieruchomości - zaaprobował zastosowanie powyższego przepisu do gruntów niewchodzących w dniu 28 lutego 2003 r. w skład linii kolejowej,
b) art. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym, § 1 pkt 2 litera a) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie określenia rodzajów budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego (Dz. U. z 2001 r. Nr 66 poz. 676), § 32 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 32 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 1998 r. Nr 151 poz. 987 z późn. zm.) i § 4 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 11 lutego 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków prowadzenia ruchu na liniach kolejowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 34 poz. 400), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że z przepisów tych wynika, że tor stacyjny nie może być jednocześnie elementem bocznicy kolejowej, pomimo że z przepisów tych wypływa wniosek przeciwny,
2. naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - dokonując kontroli decyzji Ministra - zaaprobował ustalenie, że nieruchomość w dniu 28 lutego 2003 r. wchodziła w skład linii kolejowej, pomimo braku podstaw do dokonania takiego ustalenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że zostało udowodnione, iż nieruchomość spełniała przesłanki wywłaszczenia na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 ustawy, co z kolei skutkowało uznaniem, że decyzja Ministra i decyzja Wojewody są zgodne z prawem i oddaleniem skargi,
b) art.106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133§ 1 zd. pierwsze poprzez wykorzystanie w procesie oceny zgodności z prawem dowodów, które nie zostały zgromadzone w postępowaniu administracyjnym, pomimo braku postanowienia o przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało dokonaniem nieprawidłowej oceny zgodności z prawem decyzji Ministra,
c) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do części zarzutów skargi na decyzję Ministra, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
W oparciu o wskazane podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Ministra, a w wyniku rozpoznania skargi wnieśli o uchylenie tej decyzji i decyzji Wojewody w całości. W razie stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania skargi, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Pismem z dnia 11 października 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżących oświadczył, że żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 13 października 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15 zzzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. z 2021 r., poz.2095 ze zm.).
Pismami z dnia 10 czerwca 2022 r., 21 września 2022 r. i 21 listopada 2022 r. strona skarżąca kasacyjnie uzupełniła argumentację skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 803, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę, czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego.
Zarzuty procesowe koncentrują się:
po pierwsze – na podważeniu stanowiska Sądu I instancji, który przyjął, że organ administracji nie naruszył przepisów prawa procesowego tj. art.7, 77 §1, 80 k.p.a. w zw. z art.140 i 138 §1 pkt 1 k.p.a. i prawidłowo ustalił, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład linii kolejowej, a tym samym, że spełnione zostały przesłanki dla uwzględnienia wniosku PKP [...] na podstawie art.37 a ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", podczas gdy zebrane w sprawie dowody nie pozwalały na taką ocenę,
po drugie – wykorzystanie w procesie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dowodów, które nie zostały zgromadzone w postępowaniu administracyjnym, co narusza art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 §1 zd.1 p.p.s.a.;
po trzecie – nieodniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do części zarzutów skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 §1, 80 k.p.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 §1 zd.1 p.p.s.a.; są w pełni uzasadnione.
Zebrana w niniejszej sprawie dokumentacja i dowody były niewystarczające dla uwzględnienia wniosku PKP [...]. Podstawę prawną żądania PKP [...] stanowił art.37 a ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Z treści tego przepisu wynika w sposób jasny i bezsporny, że dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości i tym samym użytkowania wieczystego PKP [...] konieczne jest wykazanie, że w dniu 28 lutego 2003 r. grunty wchodziły w skład linii kolejowych. Oczywistym jest również, że to strona występująca z wnioskiem powinna te okoliczności wykazać, zaś rolą organu było zgromadzenie wszelkich dowodów i bezsporne wyjaśnienie, czy przedmiotowy grunt był w tym dniu zajęty pod linię kolejową. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie zarzucił skarżącym, że to na nich spoczywał obowiązek wykazania przesłanek dla uwzględnienia wniosku PKP, myląc tym samym zupełnie reguły dowodowe i podmioty, na których spoczywa ciężar dowodu. W postępowaniu administracyjnym prawny obowiązek dowodzenia spoczywa na organie administracji publicznej, który zgodnie z regułami k.p.a. obowiązany jest z urzędu zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawny obowiązek dowodzenia przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jest szczególnie uzasadniony w postępowaniach wszczętych przez organ z urzędu. Sytuacja kształtuje się odmiennie w postępowaniach wszczętych z inicjatywy wnioskodawcy. Nie można przyjąć za prawidłową sytuacji, w której podmiot PKP [...], który z określonego faktu chce wywieść korzystne dla siebie skutki prawne, poza zainicjowaniem postępowania, nie przedstawi w istocie dowodów mogących wskazywać na jego uprawnienia. Organ, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1915/14, wskazał, że w wypadku, gdy strona występuje do organu z żądaniem wydania orzeczenia (decyzji) określonej treści, powołując się na określone fakty lub zdarzenia, to jej obowiązkiem jest również wskazanie dowodów lub środków dowodowych służących udowodnieniu istotnych okoliczności sprawy. Niewątpliwie przepis art.37a powołanej wyżej ustawy ma charakter wywłaszczeniowy, wobec czego powinien być wykładany ściśle i mieć zastosowanie w sytuacjach w pełni wyjaśnionych. To PKP SA ma udowodnić, że dana nieruchomość w dniu 28 lutego 2003 r. wchodziła w skład linii kolejowej, a nie właściciel nieruchomości wykazać okoliczność przeciwną.
Zachodzi potrzeba dokonania bardziej szczegółowej analizy zebranych w niniejszej sprawie dowodów (nie zaś w innych sprawach, jak w odniesieniu do niektórych dowodów, uczynił to Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), mających wykazać istnienie w dniu 28 lutego 2003 r. linii kolejowej na przedmiotowej działce. Zacząć zatem należy od pierwszego wniosku PKP [...] z 2001 r. inicjującego postępowanie o oddanie działki ewidencyjnej nr [...] (z której wydzielona została przedmiotowa nieruchomość) w użytkowanie wieczyste PKP [...] We wniosku tym, na podstawie art. 34 i 35 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84), wniesiono o "oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości zabudowanej nie stanowiącej linii kolejowej położonej w gminie Warszawa – [...] oznaczonej na załączonym wyrysie z mapy ewidencyjnej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 19 ha 6551 m.kw."( k. 176 akt adm.)". W aktach sprawy znajdują się także dwa pisma Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2010r. oraz pismo Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa z dnia 5 stycznia 2011 r. Z pierwszego z tych pism wynika, że na działkach wydzielonych z działki nr [...] o wskazanych w piśmie numerach zlokalizowane są od lat 50 – tych użytkowane przez PKP bocznice kolejowe. Na załączonej do tego pisma mapce znajduje się również działka nr [...]. W piśmie z dnia 5 stycznia 2011 r. potwierdzono, że działki wydzielone z działki ew. nr [...] stanowiły bocznicę kolejową ( k.[...] akt adm.). W odniesieniu do tych pism Sąd I instancji stwierdził, że wobec odmiennej treści pisma z 16 marca 2016 r. dokumenty te nie mają w sprawie znaczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że tej odmiennej treści pisma nie ma w aktach sprawy. Przy założeniu, że Sąd I instancji zapoznał się w innej sprawie z tej treści pismem, o którym pisze w uzasadnieniu, to jeśli zważyć, że ustalenie istnienia linii kolejowej miało dotyczyć 2003 r. wydaje się, że bardziej przydatnym dowodem jest ten dowód, który pochodzi z okresu wcześniejszego a nie dokument z okresu znacznie późniejszego. Niemniej jednak są to sprzeczne dokumenty, a wobec tego nie można uznać, że są wystarczające dla bezspornego ustalenia okoliczności istnienia na przedmiotowej działce linii kolejowej, czy bocznicy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości zweryfikowania i oceny dokumentu z 16 marca 2016 r., bo nie ma go w aktach sprawy. Jest jedynie dokument - zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów z 17 marca 2016 r. (k. [...]), lecz nie zawiera on treści, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do pisma z 16 marca 2016 r.
W aktach sprawy jest natomiast dokument PKP [...] z [...] października 2012 r., z którego wynika, że na wymienionych w tym dokumencie działkach (powstałych z podziału działki nr [...]) znajdowały się "tory kierunkowe i tory obejściowe stacji rozrządowej Warszawa [...] które są do dnia dzisiejszego zarządzane przez PKP [...] [...]" ( k. 170 akt adm.). Na tę okoliczność w piśmie z dnia 12 lipca 2017 r. pełnomocnik właścicieli nieruchomości poczynił wywody prawne dotyczące pojęcia stacji rozrządowej wynikające z regulacji prawnych w nim przytoczonych ( k. [...] akt adm.). Do zawartej w tym piśmie argumentacji nie odniósł się organ administracji.
Kolejne dokumenty to wypisy z ewidencji gruntów z adnotacją sporządzenia według stanu na dzień 28 lipca 2010 r. i 4 maja 2015 r. Są to również dokumenty nieprzydatne w sprawie a to zarówno z uwagi na datę ich sporządzenia, jak również treść. Wynika z nich bowiem, że działka nr [...] stanowiła tereny kolejowe a zatem mogły to być zarówno linia kolejowa, jak i bocznica kolejowa lub jeszcze inny sposób zagospodarowania działki przez PKP (k.[...] ).
Za uwzględnieniem wniosku miały, według Ministra i Sądu I instancji, przemawiać wykazy inwentarzowe budowli i urządzeń P.K.P. Rzecz jednak w tym, że w aktach sprawy są dwa wykazy dotyczące działki nr [...] o odmiennej treści. Według wykazu z 12 listopada 2015 r. rok budowy/ remontu linii kolejowej określono na rok 2009 (k. [...]). Natomiast wykaz noszący datę 2 listopada 2017 r., wskazuje, że na działce nr [...] znajduje się linia kolejowa – rok budowy /remontu – [...]. Jest to nader istotna różnica, jeśli zważyć, że uwzględnienie wniosku mogło nastąpić, o ile grunt był zajęty pod linię kolejową w 2003 a nie w 2009 roku. Według wykazu na nieruchomości znajdują się urządzenia srk (sterowania ruchem kolejowym) do prowadzenia ruchu kolejowego (pkt [1] wykazu) zbudowane w 1990 r. Jednakże urządzenia srk mogły być elementem tak linii kolejowej, jak i bocznicy.
Według § 27 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 11 lutego 2000 r. w sprawie zasad i warunków prowadzenia ruchu na liniach kolejowych (DZ. U. Nr 34, poz.400) szczegółowe postanowienia w sprawie obsługi bocznicy (ładowni) w dostosowaniu do warunków miejscowych (układu torów, urządzeń sterowania ruchem kolejowym, potrzeb i możliwości techniczno-ruchowych) określa zarząd kolei w regulaminie obsługi bocznicy (ładowni). Wynika z tego, że na terenie bocznicy kolejowej mogą znajdować się urządzenia sterowania ruchem kolejowym. Zgodnie z omawianym wykazem, na spornej nieruchomości znajdują się urządzenia sieci trakcyjnej (niezbędne także do użytkowania bocznicy kolejowej) pełniące funkcję zasilania elektrycznych pojazdów trakcyjnych (pkt [3] wykazu) zbudowane w 1964 r. Data ta koresponduje z informacją z pism Urzędu m.st. Warszawy o znajdujących się na spornych nieruchomości bocznicach kolejowych od lat 50-tych XX w. użytkowanych przez PKP. Powyższe okoliczności potwierdzają, że wykaz jest niewystarczający dla przyjęcia, że sporna nieruchomość 28 lutego 2003 r. wchodziła w skład linii kolejowej. Jednocześnie wykaz może uzasadniać ustalenie, że na spornej nieruchomości w dniu 28 lutego 2003 r. znajdowała się bocznica kolejowa, która zgodnie z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 3 utk nie jest linią kolejową.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu i nie wziął pod uwagę opinii geodety J. B., wyjaśniając, że oświadczenie biegłej pochodzi z 2013 r. a sporządzona przez nią mapa nie zawierają danych odnośnie do źródeł wiedzy geodety. Z drugiej jednak strony Sąd ten zaaprobował i uznał za podstawowy w sprawie dokument – oświadczenie z 24 sierpnia 2010 r. przedstawicieli PKP, podczas gdy osoby te również nie wskazały źródeł na podstawie których posiadają wiedzę wyrażoną w tym oświadczeniu ( k. 4 akt adm.). Zauważyć jednak należy, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też w uzasadnieniu poprzedzającej tę decyzję decyzji Wojewody nie odniesiono się do wskazanego wyżej dowodu z opinii biegłego geodety. W aktach administracyjnych również takiej mapy brak, pomimo, że w piśmie skarżących z dnia 12 lipca 2017 r. na tę mapę się powołano. Sąd powołał się natomiast na uzasadnienie decyzji Ministra z dnia [...] marca 2014 r., która prawdopodobnie wydana została w innej sprawie, a co ważne nie ma jej w aktach rozpoznawanej sprawy, co uniemożliwia poznanie przyczyn odrzucenia opinii biegłej. W każdym razie organy administracji w niniejszej sprawie w żaden sposób do tej opinii się nie odniosły. Tym samym w tej sprawie nie rozpoznano wszystkich istotnych dowodów zgłoszonych przez stronę postępowania. Nie zmienia tego okoliczność złożenia mapy przed Sądem I instancji. Uszło uwadze Sądu I instancji, że na mapie geodety J. B. zamieszczona została klauzula, z której wynika, że mapę wykonano, jako kopię mapy sytuacyjno – wysokościowej wg stanu archiwalnego PKP [...] Odział Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie.
Oględziny, na które powołał się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie obejmowały działki nr [...].
Z powyższego wynika, że błędnie Sąd I instancji uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do wydania pozytywnej dla PKP [...] decyzji.
Trafnie również zarzucono Sądowi naruszenie art.133 § 1 p.p.s.a., gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd oparł się na materiale dowodowym z innych akt, dotyczących innych działek, co ważne materiale, którego nie włączono do akt niniejszej sprawy (decyzja Ministra z dnia [...] marca 2014 r., pisma z 16 marca 2016 r., również powołane w uzasadnieniu wyroku oględziny nie dotyczyły przedmiotowej działki).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach w analogicznych stanach faktycznych z dnia 18 września 2020 r., sygn. I SA/WA 2457/19 ( dot. działki nr [...]), I SA/WA 2478/19 (dot. działki nr [...]); z dnia 28 października 2020 r., sygn. I SA/WA 396/20 (dot. działki nr [...]), uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wyrokami odpowiednio: I OSK 1456/21, I OSK 1946/21, I OSK 1548/21, stwierdzając, że mimo wieloletniego procedowania spraw organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego w sposób umożliwiający zgodną z prawem jego subsumcję pod normę prawną wyrażoną w art. 37 a ustawy o komercjalizacji.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że nie ma znaczenia obecne oznaczenie lub nieoznaczenie przedmiotowego terenu, jako bocznicy kolejowej (zgodnie z §109 ust.4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej obowiązującym w 2003 r. Dz.U. 1998 Nr 151, poz. 987 ze zm. cyt. "Początek bocznicy powinien być oznakowany w sposób określony przez zarząd kolei."), gdyż ustawa o komercjalizacji wymaga dokonania ustaleń na datę 28 lutego 2003 r., a takich ustaleń w sprawie nie poczyniono.
Wobec tak licznych uchybień w prowadzeniu postępowania przez organy administracji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać, że postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie oraz podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a tym samym pozostawić w obrocie prawnym wydanych w tych okolicznościach decyzji.
Gdy chodzi o zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji odniósł się w przeważającej części do zarzutów skargi, wyraził stanowisko, z którym można się nie zgadzać, lecz nie oznacza to, że naruszony został art.141 § 4 p.p.s.a.
Z uwagi na niewyjaśniony stan faktyczny sprawy przedwczesna byłaby ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dopiero bowiem po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w szczególności ustaleniu, czy na przedmiotowej działce znajdowała się linia kolejowa, bocznica, tory stacyjne lub też teren kolejowy o innym przeznaczeniu, będzie można dokonać subsumcji przepisów prawa materialnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W tym stanie rzeczy Wojewoda Mazowiecki ponownie, rzetelnie przeprowadzi postępowanie dowodowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien:
1/ zwrócić się do PKP o wyjaśnienie źródła wiedzy, na podstawie którego jej przedstawiciele opierają swe oświadczenia w kwestii istnienia linii kolejowej na przedmiotowym gruncie w dniu 28 lutego 2003 r.;
2/ zwrócić się do geodety uprawnionej J. B. o wyjaśnienie, na jakiej podstawie ustaliła, że zakreślony przez nią na kolejowej mapie sytuacyjno- wysokościowej obszar (w granicach którego znajduje się działka nr [...]) stanowi bocznicę kolejową;
3/ dopuścić dowód z zawnioskowanych przez strony świadków, a także rozważyć celowość przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków np. pracowników obsługujących ten teren kolejowy w 2003 r., o wskazanie których zwrócić się do PKP [...], a który to dowód można połączyć z oględzinami spornej działki,
4/ w sytuacji, gdy wszelkie dowody wskazane przez strony i przeprowadzone przez organ nadal nie rozstrzygną, czy przedmiotowa działka stanowiła w 2003 r. linię, czy bocznicę kolejową, organ rozważy przeprowadzenie innych dowodów z katalogu wskazanego w art. 75 § 1 k.p.a. choćby dopuści dowód z biegłego ds. kolejnictwa, przeprowadzi z udziałem biegłego i świadków oględziny przedmiotowej działki.
Mając na uwadze powyższe, wobec zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i wydane w sprawie decyzje organów obu instancji na podstawie art.188 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z §14 ust.1 pkt 1 c i pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. tj. 2015, poz. 1800). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 1137 zł. składają się: wpis od skargi - 200 zł, opłata za odpis uzasadnienia wyroku – 100 zł., wpis od skargi kasacyjnej -100 zł., opłata za czynności adwokata w I instancji ( 480 zł) i II instancji ( 240 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa ( 17 zł.).