I OSK 321/05

I OSK 321/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-01-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca
Izabella Kulig - Maciszewska
Zbigniew Rausz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Wymierzenie grzywny
Sygn. powiązane
I SA/Wa 964/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-11-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.), Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Cezary Pryca, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 964/04 w sprawie ze skargi M. A. K., A. M. S., Lidii S., T. W. i E. R. w przedmiocie wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 września 2003 r., I SA 2697/01 uchylił postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] i [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 21 września 1959 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]. W uzasadnieniu swego wyroku NSA podkreślił, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Orzeczenie to wraz z administracyjnymi aktami sprawy zostało doręczone Kolegium 24 października 2003 r.
Wnioskiem z 12 listopada 2003 r. M. A. K., A. M. S., L. S., T. W. i E. R. wezwali Kolegium do pilnego stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 21 września 1959 r.
Nie doczekawszy się decyzji w sprawie, strony w dniu 21 maja 2004 r. wystąpiły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na dalszą bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Podnoszą w niej, że mimo uprzedniego pisemnego wezwania do wykonania wyroku NSA, Kolegium - do dnia 11 maja 2004 r. - nie podjęło żadnych działań zmierzających w tym kierunku. Z tego powodu wnoszą o wymierzenie temu organowi grzywny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie jako bezpodstawnej. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że do Kolegium wpływa duża liczba spraw, które rozpatrywane są wedle kolejności wpływu, co spowodowało konieczność przesunięcia przedmiotowej sprawy na dalszy termin. Podkreślono w niej, że wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 sierpnia 2004 r., o czym zawiadomiono strony pismem z 28 czerwca 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywnę zważył, iż stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby móc organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku uchylającym zaskarżony akt, w tym przypadku postanowienie o zawieszeniu postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku. Obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w dacie orzekania w niniejszej sprawie pozostawało w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, ponieważ nie rozpoznało sprawy w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo upływu terminu określonego w przepisach ustawy. Wniosek taki wynika z analizy przepisów zawartych w art. 35 - 37 k.p.a. Podanie skarżących nie zostało załatwione do tej pory, mimo że od doręczenia Kolegium stosownego orzeczenia NSA upłynął ponad rok i mimo upływu dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez tenże organ. Warunek uprzedniego pisemnego wezwania skarżący dopełnili, składając w Kolegium pismo z 12 listopada 2003 r.
Skoro Kolegium nie załatwiło sprawy, mimo uprzedniego wezwania, nawet po upływie wyznaczonego przez siebie dodatkowego terminu, to należało uznać, że obie przesłanki ustawowe zostały spełnione i skarga o wymierzenie mu grzywny jest zasadna. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku o wymierzeniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywny.
Pismem z dnia 27 grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie złożyło skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2004 r.
W imieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w oparciu o zarzut naruszenia art. 97 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 1025 § 1 k.c. oraz w związku z art. 141 § 4, art. 153 - na zasadzie art. 174 pkt 1 i art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnik Kolegium wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004 r. w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny - względnie, uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej czynności wykonywane przez Kolegium były dokonywane w szczególnej sytuacji prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego sygn. [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. w Warszawie z dnia 21 września 1959 roku przy nieustalonym stanie następstwa prawnego sześciu z ośmiu poprzednich właścicieli gruntu warszawskiego: Z. A. Z., W. Z., K. W. K., L. B., E. L. i S. J. Taki stan faktyczny wymaga pełnego współdziałania wszystkich osób zainteresowanych oraz organu administracji publicznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowania takie mogą się zakończyć wydaniem decyzji tylko w przypadku ustalenia wszystkich osób mających w tych sprawach interes prawny - niezależnie od tego czy z oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika następstwo determinujące zakres możliwości rozstrzygnięcia sprawy.
Po wydaniu - zakazującego zawieszenie postępowania administracyjnego -wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 2697/01 z dnia 16 września 2003 r. oraz zmianach personalnych w Kolegium, doszło do zmiany sprawozdawcy i dopiero po wpłynięciu skargi z dnia maja 2004 r. pismem z dnia 28 czerwca 2004 r. wezwano aktualnych uczestników tego postępowania do ujawnienia wszystkich danych dotyczących innych potencjalnych zainteresowanych. W tym wezwaniu wskazano, że te dane będą determinowały dalsze czynności i wyznaczono hipotetyczny termin zakończenia postępowania administracyjnego. Takie sformułowanie pisma jednoznacznie wskazywało na niepewność co do terminu i możliwości zakończenia podjętego postępowania administracyjnego.
W takim stanie faktycznym odpowiedź na skargę na opieszałość Kolegium i wniosek o ukaranie grzywną zawierała tylko formalne ustosunkowanie na postawione w skardze zarzuty, jednakże nadal były podejmowane czynności zmierzające do umożliwienia zakończenia sprawy. Po otrzymaniu pisma M. A. K., A. M. S., L. S., T. W. i E. R. (następców prawnych: M. K. i J. S.) z dnia 9 lipca 2004 r. - i kiedy do 15 sierpnia 2004 r. nie wpłynęły żadne dodatkowe informacje od uczestników postępowania, wystąpiono do Centralnego Biura Adresowego o wskazanie danych dotyczących K. W. K., L. B., E. L. i S. J.
- kopia tego pisma z dnia 16 sierpnia 2004 r. (zał. Nr 1),
Brak pozytywnego rezultatu wystąpienia Kolegium zaowocowało z kolei zawiadomieniem
- pismem z dnia 20 września 2004 r. (zał. Nr 2).
stron o przeszkodzie do zakończenia postępowania i wezwaniem do podjęcia postępowania ustalenia następców prawnych Z. A. i W. Z. Wówczas Pan T. W. zawiadomił Kolegium, że postępowanie spadkowe dotyczące zmarłej Z. A. A. już zostało zakończone
- postanowieniem sygn.akt II Ns 1300/01 Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z dnia 28 maja 2002 r. (zał. Nr 3)
- i że wnosi o rozpoznanie sprawy tylko w takim zakresie, gdyż sprawa po W. Z. wymaga odrębnego postępowania (zał. Nr 4).
Od tego czasu Kolegium nie dokonało żadnych czynności, gdyż akta sprawy znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym i pełna ocena możliwości dalszych czynności wymagała kompletnej wiedzy wynikającej z tych akt i nowych danych oraz poglądów stron postępowania.
W takim stanie faktycznym Sąd Wojewódzki dokonał oceny toku sprawy w oparciu o niepełny stan faktyczny i oparł się wyłącznie na zachodzeniu przesłanki formalnej opieszałości Kolegium, podczas gdy nie było one w stanie bezczynności, ale miało ograniczone możliwości wykonywania dalszych czynności w toku postępowania przed sądem administracyjnym (chociaż wprost zachodziła przesłanka określona w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Nie jest też dotychczas jasne, czy dokonywanie czynności przed sądem administracyjnym może stanowić przesłankę zawieszającą. Była to bowiem bezczynność formalna, lecz nie było bezczynności faktycznej. Natomiast nadal jest pewne, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 21 września 1959 r. nie może być zakończone w świetle i dotychczasowych ustaleń i realizacja równolegle wydanego wyroku sygn. akt I SA/Wa 935/04 z dnia 23 listopada 2004 r. nakazującego rozpoznanie sprawy "w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku i doręczenia akt administracyjnych" - jest niewykonalna. Nie jest bowiem możliwe, aby organ administracyjny mógł zastąpić osoby fizyczne, będące stronami postępowania administracyjnego, w załatwianiu ich interesów spadkowych przed sądami cywilnymi.
Uzasadnienie kwestionowanego wyroku zawiera słuszne poglądy w świetle przepisów procedury administracyjnej, jednakże zarysowana tam wizja nie jest zbieżna z oceną bytu i funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych, jaka występuje w innych procedurach. Sądy powszechne w ogóle odmawiają tym kolegiom zdolności procesowej. Przełomowy charakter miało w tej kwestii
- postanowienie sygn.akt I ACa 1642/02 Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2003 r., w którym odmówiono Kolegium zdolności sądowej (zał. Nr 5) .
Także w przypadkach wystąpień Kolegium o ustanowienie kuratora nie osiąga się formalnie pozytywnego rezultatu, gdyż od pewnego czasu sądy powszechne odmawiają uwzględnienia takiego wniosku przez dokonywanie ścisłej analizy stanu faktycznego. Pierwszy taki przypadek miał miejsce w
- postanowieniu sygn.akt XII RNs 317/03 Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 17 grudnia 2003 r. (zał. Nr 6).
Połączenie tych dwóch ostatnio omówionych tendencji orzecznictwa wydaje się wskazywać na możliwość pełnego wyłączenia Kolegium z dokonywania jakichkolwiek czynności zastępujących strony postępowania administracyjnego w postępowania przed sądami cywilnymi.
W tej sytuacji czynności zaskarżony wyrok pozostaje w niezgodności z art. 94 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1025 § 1 k.c., z których wynika obowiązek dokonania czynności zawieszenia postępowania w sytuacji, kiedy w postępowaniu administracyjnym uczestnikami są osoby zmarłe, a czynności przed sądem powszechnym mogą być podjęte wyłącznie przez "osoby mające w tym interes". Chociaż wyrok Sądu sygn. akt I SA/Wa 935/04 z dnia 23 listopada 2004 r. pozbawił Kolegium wydania postanowienia w tej sprawie, to nie zmienił istniejącego stanu faktycznego - a taki stan faktyczny nie pozwala na przyjęcie, że rzeczywiście Kolegium pozostawało w zwłoce.
Przyjęcie innego poglądu prowadzi wprost do absolutyzacji uprawnień stron, które nie wykazują właściwej staranności w postępowaniu administracyjnym i zmusza organy administracyjne do wydawania decyzji bez koniecznych ustaleń stanu faktycznego w zakresie podmiotowym. Pozostaje to w bezpośredniej sprzeczności z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a., który wszystkim organom nakazuje ocenę stanu prawnego w świetle wyczerpująco zebranego materiału dowodowego.
Dlatego dyspozycje uzasadnienia kwestionowanego wyroku (oraz równolegle wydanego wyroku sygn.akt I SA/Wa 935/04 z dnia 23 listopada 2004 r. – wydanego w tej samej sprawie i zaskarżonego w odrębnej skardze kasacyjnej) uznające pozostawanie Kolegium w opieszałości i nakazujące rozpoznanie sprawy w przeciągu miesiąca są niewykonalne.
Należy wprawdzie przyznać rację zarzutowi nie wykonania na dzień złożenia skargi oraz (odrębnie) na dzień orzekania dyspozycji art. 35-37 k.p.a, jest to jednak tylko rzeczywisty zarzut formalny w sytuacji, kiedy powinna być wykonana dyspozycja art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. - która to czynność została zabroniona obowiązującym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W takim stanie wyrok nakładający na Kolegium grzywnę powinien być w całości uchylony — natomiast równoległy wyrok orzekający o opieszałości powinien być uchylony i sprawa powinna być przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli M. A. K., A. M. S., L. S., T. W. i E. R., którzy na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w tym art. 184, wnieśli o oddalenie skargi.
Jak wskazano w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną:
1. Bezspornie kwestią rozpoznawaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na posiedzeniu w dniu 9 listopada 2004 r. był wniosek M. A. K., A. M. S., L. S., T. W. i E. R. w sprawie:
- nierozpoznania sprawy po wyroku sądu administracyjnego, uchylającego postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Poddany skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt I S.A./Wa 935/04) rozstrzygał zatem skargę na bezczynność organu i wydał wyrok na podstawie następujących potwierdzonych faktów:
- właściwe rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego nastąpiło w dniu 16 września 2003 r. (sygn. akt. I SA 2697/01);
- na skutek braku jakichkolwiek działań po tym rozstrzygnięciu, powyżej wymienieni, wystąpili do SKO w dniu 12 listopada 2003 r. z dodatkowym wezwaniem do podjęcia i rozstrzygnięcia sprawy;
- na skutek braku jakichkolwiek działań, powyżej wymienieni, w dniu 21 maja 2004 r. (po ośmiu miesiącach) wystąpili do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na dalszą bezczynność organu;
- dopiero pismem z dnia 28 czerwca 2004 r. SKO informuje stronę o koniecznych kolejnych działaniach, chociaż w istocie były one już przedmiotem postępowania. Ponadto SKO wskazuje w piśmie termin posiedzenia. Jest to niedziela, dzień wolny od pracy.
- do dziś sprawa nie została przeprowadzona.
W dniu 9 listopada 2004 r., tj. w dniu posiedzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego był już rok po wydaniu wyroku i zbliżał się piąty rok rozstrzygania tej sprawy przez SKO. Pierwsze postanowienie, (nieskuteczne, bo później uchylone) w sprawie SKO podjęło 21 marca 2000 r.
Należy podkreślić, iż kwestia dotyczy decyzji obarczonej bezspornie wadą nieważności. W kontekście powyższego nie wydaje się możliwe skuteczne kwestionowanie rozstrzygnięcia o pozostawaniu organu w zwłoce i bezczynności.
2. Przedmiotem sprawy nie był natomiast wniosek o wydanie postanowienia stwierdzającego nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 21 września 1959 roku Nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ulicy [...], oznaczonego numerem hip. 2272 "B,C" i 2272 "E"
Zagadnienie to zostało bowiem definitywnie rozstrzygnięte wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września (sygn akt I SA 2697/01). Przede wszystkim nie został w nim pominięty obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W żaden sposób nie mogą budzić też wątpliwości wskazania, co do dalszego postępowania tego organu w sprawie.
Co jest bezsporne, nie znajduje w nim również odzwierciedlania obecnie podnoszony zakres postępowania organu wskazywany w obecnej skardze kasacyjnej. Mimo, iż wyrok stał się prawomocny i nie był kwestionowany przez SKO na żadnym z etapów pełnego postępowania, przez co wyczerpano wszystkie rygory uprawnieniami i obowiązkami stron.
Do czasu złożenia skargi na bezczynność po wyroku (prawie rok) SKO nie było ograniczone w wykonaniu w tym zakresie jasno sformułowanych zaleceń.
3. W tym sensie, w zakresie zrealizowanych działań w sprawie w skardze kasacyjnej za niezbędne do rozważenia należy uznać pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28.06.2004 r. (Załącznik Nr 1). W pozostałym zakresie argumenty wskazane w uzasadnieniu pozostają bez związku z zarzutem bezczynności organu. W znacznej mierze mają charakter subiektywnej oceny systemowej, na skutek której strona nie może być poszkodowaną.
Jednakże w stosunku do treści przywołanego pisma należy podkreślić, co następuje:
- nie jest dopuszczalne formułowanie treści pisma urzędowego, a następnie dokonywanie jego wykładni (pod kątem intencji). Nawet jeżeli jednak przyjąć takie działanie za możliwe, to w takim przypadku nie wskazuje się tu jednocześnie nieprzekraczalnego terminu dostarczenia niezbędnych dokumentów, jak i terminu rozprawy (str 2 skargi 1 akapit)
- w takim dokumencie nie jest możliwe wzywanie strony o dodatkowe dane do czynności, które już przeprowadzono w trakcie poprzedniego postępowania, a które nie pozostają w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r. (sygn. akt. I SA 2697/01), zwłaszcza w zakresie zaleconych do podjęcia czynności;
- nie można pominąć faktu, iż pismo zostało sformułowane dopiero po złożeniu skargi na bezczynność i pół roku po kolejnym wezwaniu strony do zainicjowania przez SKO działań po wyroku uchylającym postanowienia SKO;
i w rzeczy najistotniejszej:
- istnieje poważna wątpliwość co do intencji leżących u celu sformułowania dokumentu, wskazany bowiem termin rozprawy ustala się w nim na niedzielę (15 sierpnia 2004 r.), a zatem na dzień ustawowo wolny od pracy. Organ następnie nie modyfikuje tej daty, nawet na pisemne wezwanie i wskazanie tej sytuacji w piśmie przez stronę (Załącznik Nr 2).
W konsekwencji należy uznać, iż powyższe działania w sposób bezsporny wskazują na pozostawanie organu w zwłoce zarówno obecnie i w przeszłości. Ponadto, i w szczególności, z analizy przeprowadzonego postępowania nie wynika, jakoby doszło w tej sprawie do wystąpienia zdarzeń naruszających prawo materialne lub jakiekolwiek inne, na skutek błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, ze skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy, mogą stanowić:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnoszące skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w podstawie kasacyjnej zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie art. 97 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 1025 § 1 k.c. oraz w związku z art. 141 § 4, art. 153( nie wskazując bliżej o przepisy jakiego aktu w tym przypadku chodzi) – na zasadzie art. 174 pkt 1 i art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny, względnie uchylenia tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowane w podstawie kasacyjnej pod adresem zaskarżonego wyroku zarzuty, uznać należy za chybione. W przypadku, którego dotyczy zaskarżony wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w oparciu o przepis art. 154 § 1 ustawy z 30.VIII.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ).
Powołany przepis stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona – po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy – może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny badał – znajduje to potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – czy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.IX.2003 r. sygn. akt I SA 2697/01 wystąpiły po stronie organu określone w ww. przepisie przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niego przewidzianej w tej normie sankcji.
Tak więc Sąd, rozpoznając w omawianym trybie skargę o wymierzenie organowi administracyjnemu grzywny, nie stosował wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów art. 97 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 1025 § 1 k.c., a tym samym nie mógł tych norm naruszyć. Należy podkreślić, że Sąd Administracyjny rozpoznaje skargi sądowoadministracyjne, a także dopuszczone ustawą wnioski w ramach zakreślonych przepisami ustawy z 30.VIII.2002 r. Przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeśli zatem podstawę kasacji stanowić ma naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, to wnoszący skargę kasacyjną musi w podstawie tej wskazać konkretny przepis – przepisy ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wyżej zaznaczono, w podstawie kasacyjnej wskazane zostały przepisy art. 141 § 4 i art. 153 bez bliższego podania przez wnoszącego skargę kasacyjną, jakiego aktu prawnego dotyczą te przepisy. Można po dokonaniu analizy podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia domyślać się, że chodzi tu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjmując, że tak jest stwierdzić trzeba, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie naruszył art. 141 § 4 powołanej ustawy. Przepis ten określa wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Również nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 153 omawianej ustawy.
Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jeżeli wnoszący skargę kasacyjną organ miał na myśli w tym przypadku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.IX.2003 r. sygn. akt I SA 2697/01, to nie wskazał w jakim zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił temu wyrokowi w niniejszej sprawie, czym naruszyłby cyt. art. 153. Zwrócić tu należy uwagę, że w części skarga kasacyjna stanowi w istocie polemikę z ww. wyrokiem NSA. Wzmiankowany wyrok zapadł 16.IX.2003 r. W przypadku, gdy Kolegium nie zgadzało się ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku uznając je za błędne, to stosownie do postanowień art. 101 ustawy z 30.VIII.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) mogło wnieść od tego wyroku skargę kasacyjną i poddać go kontroli NSA.
Jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie skorzystało z tego trybu to oznacza, że uznało stanowisko Sądu wyrażone w wyroku, o którym mowa, za zasadne i obecnie wszelka polemika z tym wyrokiem jest zbędna.
W podstawie kasacyjnej powołany został art. 174 pkt 1 ustawy z 30.VIII.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazujący, że skarga kasacyjna może być oparta na podstawie odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Organ wnoszący skargę kasacyjną nie podał w tym wypadku jaki to przepis prawa materialnego naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając w trybie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę stron na bezczynność organu po wyroku NSA z 16.IX.2003 r. i zawarte w niej żądanie ukarania organu grzywną.
Powyższe wskazuje, że skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie może być uznana za zasadną.
Z tego względu, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało ją oddalić.